Представление от 01.03.2007 г № 7-5-26-07
Об устранении нарушений законодательства о взаимодействии государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики, а также бюджетного законодательства при исполнении судебных актов об обращении взыскания на средства бюджета Пензенской области
Министру финансов
Пензенской области
Атюковой О.К.
Прокуратурой Пензенской области в соответствии с заданием Генеральной прокуратуры Российской Федерации проведена проверка исполнения бюджетного законодательства на территории Пензенской области за 2006 год, в ходе которой проверена, в том числе, деятельность Министерства финансов Пензенской области в сфере осуществления контроля за правомерным использованием бюджетных средств, а также исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства бюджета Пензенской области.
Установлено, что в 2006 году Министерством финансов Пензенской области допускались нарушения законодательства Российской Федерации, регулирующего указанную деятельность.
Так, в 2006 году Министерством (ранее - Управлением) финансов области проведено 30 проверок целевого и эффективного использования бюджетных средств, в том числе выделенных на реализацию приоритетных национальных проектов. Всего проверками охвачено 120 объектов, нарушения бюджетного законодательства выявлены в 102 из них на общую сумму 20 млн. 280,5 тыс. руб., в том числе нецелевое использование бюджетных средств на сумму 13 млн. 876,7 тыс. руб., неэффективное расходование - 2 млн. 167,8 тыс. руб., иное неправомерное расходование - 4 млн. 236 тыс. руб.
Указом Президента Российской Федерации от 03.03.1998 N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики" на исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации возложена обязанность в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры Российской Федерации о выявленных правонарушениях в сфере экономики.
К таким нарушениям согласно Приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 22.05.1996 N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", а также официальной статистической отчетности, утвержденной Постановлением Госкомстата России от 16.02.1993 N 20 (Форма П) с последующими изменениями, относятся нарушения в сфере финансового законодательства, законодательства о бюджете.
Следует отметить, что 28.10.2005 в Ваш адрес было направлено требование исх. N 7-10-05, в котором, среди прочего, указано на необходимость направления в прокуратуру Пензенской области актов проверок, проведенных Управлением (ныне - Министерством) финансов Пензенской области, в ходе которых выявлены нарушения действующего бюджетного законодательства.
В то же время, как показала проверка, требования вышеназванного Указа Президента России Министерством финансов области не исполняются.
Так, в 2006 году в органы прокуратуры сообщено только о результатах 8 проверок, 3 из которых проводились по требованиям прокуратуры области.
В то же время нарушения в процессе использования средств бюджета Пензенской области и местных бюджетов были выявлены Министерством финансов области в деятельности практически каждого из проверенных объектов, однако об этих фактах информация в прокуратуру не направлялась.
Например, не сообщалось о выявленных бюджетных нарушениях по результатам проверок в ГУЗ "Областной противотуберкулезный диспансер (общая сумма финансовых нарушений составила 1925,6 тыс. руб.), Управлении ветеринарии Пензенской области (474,5 тыс. руб.), УВД Пензенской области (643,4 тыс. руб.), ГОУ СПО педагогический колледж им В.Г. Белинского (731,2 тыс. руб.), ГОУ СПО техникум промышленных технологий и предпринимательства г. Каменки, Среднеелюзанском сельсовете Городищенского района (548,3 тыс. руб.) и др.
Необходимость неукоснительного исполнения требований Указа Президента Российской Федерации от 03.03.1998 N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики" имеет важное значение при решении вопросов о привлечении лиц, виновных в нецелевом расходовании бюджетных средств, к установленной законом ответственности.
Так, статьей 15.12 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
При этом, как показывает анализ прокурорско-следственной практики, уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств может наступить не только по ст. 285.1 Уголовного кодекса РФ ("Нецелевое расходование бюджетных средств"), но и по иным статьям УК РФ, поскольку нередко такие нарушения сопряжены с иными противоправными действиями. Таким образом, отсутствие необходимого квалифицирующего признака нецелевого использования средств бюджета, предусмотренного ст. 285.1 УК ПРФ - крупного размера, которым признается сумма более 1,5 млн. рублей, само по себе не свидетельствует об отсутствии в действиях должностных лиц уголовно наказуемого деяния.
В связи с этим решение вопроса о наличии или отсутствии в действиях виновных лиц состава преступления находится в исключительной компетенции правоохранительных органов.
При этом в силу требований п. 1 ч. 2 ст. 151 УПК РФ по уголовным делам о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, в том числе предусмотренных статьями 285, 285.1, 285.2, 286 УК РФ, предварительное следствие производится следователями прокуратуры.
Законом Пензенской от 22 мая 2006 года N 1039-ЗПО "Об административной ответственности в области бюджетного законодательства", который вступил в силу с 17.06.2006, определены органы, должностные лица которых вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14, 15.15 и 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении средств бюджета Пензенской области и местных бюджетов, а также органы, уполномоченные рассматривать дела об этих правонарушениях.
В связи с этим с указанного времени стало возможным привлечение к административной ответственности за правонарушения, связанные с неправомерным использованием средств областного и местных бюджетов.
Однако, как показала проверка, в 2006 году ни должностными лицами Министерства финансов области, ни должностными лицами Счетной палаты области протоколы об административных правонарушениях в соответствии с указанным Законом не составлялись, поскольку на момент проверок сроки давности привлечения к административной ответственности, предусмотренные ст. 4.5 КоАП РФ, истекли.
В то же время в соответствии с ч. 4 ст. 4.5 КоАП РФ в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.
Следует отметить, что согласно изменениям, внесенным в КоАП РФ Федеральным законом от 29.12.2006 N 262-ФЗ, вступившим в силу с 11.01.2007, сроки давности привлечения к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства составляют один год. Вместе с тем на правоотношения, имевшие место до вступления указанного Закона в силу, в соответствии с ч. 1 ст. 1.7 КоАП РФ распространяется законодательство, действовавшее до 11.01.2007. Таким образом, сроки давности привлечения к административной ответственности за совершение бюджетных правонарушений, имевших место до 11.01.2007, составляют два месяца с момента их совершения.
Учитывая изложенное, в целях принятия исчерпывающих мер к нарушителям бюджетного законодательства необходимо исключить в дальнейшем случаи неисполнения требований вышеупомянутого Указа Президента РФ и обеспечить своевременное информирование органов прокуратуры о фактах неправомерного расходования бюджетных средств и иных финансовых нарушениях.
В ходе проверки прокуратурой области также была дана оценка законности действий Министерства финансов Пензенской области по исполнению судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета Пензенской области.
Установлено, что в 2006 году на исполнение в Министерство поступило 34 исполнительных документа, в том числе от хозяйствующих субъектов - 6, от граждан - 28 (все судебные акты подлежали исполнению в порядке ст. 242.4 Бюджетного кодекса РФ).
Из них 28 судебных актов возвращено взыскателям, остальные исполнены (в процессе исполнения - 1 документ).
Проверка показала, что сроки исполнения судебных актов Министерством финансов в целом соблюдались.
Вместе с тем установлено, что при исполнении судебных актов отдельные требования статьи 242.2 БК РФ не были выполнены.
Так, в соответствии с указанной статьей, при неисполнении должником в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, а также при нарушении должником срока выплат, указанного им в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи, по исполнительному документу, предусматривающему выплаты периодического характера, данный орган приостанавливает до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на лицевых счетах должника (за исключением операций по исполнению исполнительных документов) с уведомлением должника.
При этом законом предусмотрен только один случай, когда операции не приостанавливаются: при предъявлении должником в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, документа, подтверждающего исполнение исполнительного документа, либо документа, отменяющего или приостанавливающего исполнение судебного акта, на основании которого выдан исполнительный документ.
В то же время проверка показала, что по поступившему 31.01.2006 исполнительному листу Арбитражного суда Пензенской области о взыскании с ГОУ НПО "Профессиональное училище N 10" г. Кузнецка 110341,3 тыс. руб. в пользу ИП Евстигнеева Н.В. 28.04.2006 N 05-03 руководителю ГОУ Управлением финансов области было направлено письмо с предложением срочно принять меры для погашения задолженности по исполнительному документу (которая на тот момент составляла 76113,3 руб.) и указанием, что в противном случае осуществление операций по расходованию средств на лицевых счетах будет приостановлено.
10.05.2006, т.е. по истечении 9 дней со дня, когда Управление финансов в соответствии со ст. 242.4 БК РФ должно было осуществить приостановление операций по счетам, от ГОУ НПО ПУ N 10 поступило письмо о том, что задолженность в сумме 63640 рублей в пользу Евстигнеева Н.В. погашена 06.05.2006 платежным поручением N 2841, "по договоренности с ИПБОЮЛ Евстигнеевым Н.В. задолженность в размере 12,5 тыс. руб. будет погашена в 4 квартале 2006 года".
Таким образом, требования Министерства финансов, изложенные в письме от 28.04.2006, выполнены не были. Вместе с тем дальнейших действий, предусмотренных ст. 242.4 БК РФ, не последовало, каких-либо уведомлений об имевшем место приостановлении операций по счетам в адрес ГОУ больше не направлялось.
Следует отметить, что в материалах исполнительного производства имеется письмо взыскателя о том, что он не возражает против погашения задолженности в сумме 12,5 тыс. руб. в 4 квартале 2006 года. Однако оно не является документом, о котором идет речь в абзаце 2 пункта 7 ст. 242.4 БК РФ, в связи с чем оснований для непринятия финансовым органом мер принуждения в виде приостановления операций по счетам не имелось.
Кроме того, как свидетельствуют материалы исполнительного производства по исполнительному листу арбитражного суда о взыскании денежных средств с ГУЗ "Областная психиатрическая больница им. К.Р. Евграфова" в пользу ФГУП "Охрана" МВД России, вопреки несоблюдению должником требований п. 3 ст. 242.2 БК РФ, а именно непредоставления в Министерство финансов Пензенской области в течение 10 рабочих дней со дня получения соответствующего уведомления платежного поручения на перечисление средств, операции по его лицевым счетам не приостанавливались.
Так, уведомление о поступлении исполнительного документа было направлено главврачу ГУЗ "ОПБ им. К.Р. Евграфова" 20.12.2006, 09.01.2007 главным врачом больницы в Министерство финансов направлено письмо с просьбой не приостанавливать операции по счетам. Платежные поручения на перечисление суммы взыскания представлены только 26.01.2007 (2642,92 руб. и 500 руб.).
При этом, по информации Министерства финансов области, уведомление о приостановлении операций по счету было направлено в Областную психиатрическую больницу 20.12.2006 исх. N 05-03. Однако, как видно из содержания данного письма, в нем не сообщается о приостановлении операций по счетам, а лишь указывается на необходимость направления в Министерство соответствующей информации. Каких-либо иных писем в адрес ОПБ им. К.Р. Евграфова по вопросу исполнения указанного документа не направлялось.
Наряду с этим имели место иные нарушения требований Бюджетного кодекса РФ при исполнении судебных актов.
Так, пунктом 2 ст. 242.2 БК РФ предусмотрено, что орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, не позднее пяти рабочих дней после получения исполнительного документа направляет должнику уведомление о поступлении исполнительного документа и о дате его приема к исполнению с приложением копии судебного акта и заявления взыскателя.
При наличии оснований, указанных в пункте 3 статьи 242.1 настоящего Кодекса, орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, возвращает исполнительные документы взыскателю без исполнения в течение пяти рабочих дней со дня их поступления с указанием причины возврата.
В то же время установлено, что по поступившему 26.01.2006 (вх. N 139) исполнительному листу мирового судьи судебного участка N 3 Ленинского района от 09.12.2005 о взыскании с Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области в пользу Назаровой Л.А. 2815,25 руб., уведомление в адрес должника было направлено Управлением финансов только 09.02.2006 (исх. N 14-02), то есть через 5 дней после установленного срока.
По исполнительному листу Сосновоборского районного суда от 13.02.2006 о взыскании с Минздравсоцразвития Пензенской области в пользу Назаровой Л.А. 1979,87 тыс. руб., который поступил в Управление финансов 06.04,2006 вх. N 854, уведомление направлено должнику 17.04.2006 или с нарушением установленного срока на 7 дней.
Аналогичное нарушение допущено при исполнении исполнительного листа о взыскании денежных средств с ГОУ НПО ПУ N 10 г. Кузнецка в пользу ИП Евстигнеева Н.В. (лист поступил в Управление 31.01.2006 вх. N 189, а уведомление направлено руководителю ГОУ 09.02.2006, или спустя 2 дня после истечения предусмотренного законом срока).
Кроме того, Министерством финансов не в полной мере исполняются требования абзаца 1 п. 2 ст. 242.2 БК РФ, согласно которым орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, должен направить должнику уведомление, содержащее в том числе сведения о дате приема исполнительного документа к исполнению.
Как свидетельствуют материалы исполнительных производств, даты принятия судебных актов к исполнению в письмах Министерства, направляемых в адрес должников, не указываются.
Наряду с этим не соответствует законодательству организация работы Министерства финансов Пензенской области по учету и хранению исполнительных документов об обращении взыскания на средства бюджета Пензенской области.
Согласно пункту 11 ст. 242.2 БК РФ орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, ведет учет и осуществляет хранение исполнительных документов и иных документов, связанных с их исполнением, в установленном им порядке.
По информации Министерства финансов области, учет таких судебных актов осуществляется в соответствии с Правилами организации работы Управления финансов Пензенской области по исполнению судебных актов, утвержденными Приказом Управления финансов Пензенской области от 16.02.2006 N 21 (далее - Правила).
Вместе с тем, как следует из содержания вышеуказанных Правил, в них фактически урегулирован только порядок исполнения, причем не всех судебных актов, а только исполнительных листов.
Из статьи же 242.1 БК РФ следует, что под судебными актами применительно к главе 24.1 Бюджетного кодекса РФ понимаются исполнительные листы и судебные приказы.
Кроме того, Правила не содержат положений о порядке ведения учета судебных актов, как того требует п. 11 ст. 242.2 БК РФ. В ходе проверки установлено, что в Министерстве финансов области имеется журнал учета исполнительных документов, однако он ведется в произвольной форме, не пронумерован, не прошнурован, что не позволяет должным образом организовать работу по исполнению судебных актов, а также осуществлять надлежащий контроль за выполнением своих обязанностей сотрудниками Министерства, на которых возложены функции по исполнению судебных актов.
Необходимо также отметить, что и документы, относящиеся к исполнению исполнительных документов, хранятся беспорядочно, отдельные письма, связанные с исполнением, находились на момент проверки в отраслевых отделах Министерства и к материалам исполнительных производств приобщены не были.
Как свидетельствуют результаты проверки, причинами указанных выше нарушений стало прямое игнорирование требований нормативно-правовых актов, недостаточное знание законодательства, а также отсутствие надлежащего контроля со стороны руководства Министерства за работой сотрудников.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
требую:
безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры по устранению выявленных нарушений, причин и условий, им способствующих.
Решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц. Представить в прокуратуру области копию приказа о наказании вместе с ответом на настоящее представление.
О результатах принятых мер в письменной форме сообщить в прокуратуру Пензенской области не позднее чем в месячный срок со дня внесения представления.
Заместитель прокурора области
старший советник юстиции
Н.Е.КАНЦЕРОВА