Представление от 14.05.2004 г № 7-5-63-04
Об устранении нарушений законодательства РФ, допущенных при издании Главой администрации г. Пензы 05.02.2002 Постановления N 216 «О Положении о порядке признания законным самовольно возведенного строения на территории г. Пензы»
Главе
администрации г. Пензы
Калашникову А.С.
В ходе проведенной прокуратурой области проверки законности издаваемых органами местного самоуправления нормативных правовых актов установлено, что Главой администрации г. Пензы 05.02.2002 было издано Постановление N 216 "О Положении о порядке признания законным самовольно возведенного строения на территории г. Пензы".
Согласно ст. 72 Закона РФ от 06.07.1991 N 1550-1 (ред. от 08.12.2003) "О местном самоуправлении в Российской Федерации", ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст. 14 и ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", а также ст. 7, ст. 29, ст. 31 Устава г. Пензы (принятого Решением Пензенской городской Думы от 28.02.2003 N 416/30 (с изменениями и дополнениями) к наиболее важным предметам ведения городского самоуправления относятся вопросы регулирования планировки и застройки территорий муниципальных образований (г. Пензы), установление правил землепользования и застройки территории поселения, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, и др.
В связи с чем к полномочиям Администрации г. Пензы были отнесены вопросы выдачи разрешений на строительство на землях городского фонда любых объектов, независимо от их принадлежности и форм собственности, а также осуществление работы по предотвращению самовольного строительства.
Вместе с тем в ходе изучения и проверки норм данного Постановления и Положение о порядке признания законным самовольно возведенного строения на территории г. Пензы установлено, что ряд норм этого правового акта нарушают действующее законодательство РФ.
Так, данным Постановлением утверждено Положение о порядке признания законным самовольно возведенного строения на территории г. Пензы (далее - Положение), согласно нормам которого заключение о возможности признания строения законным Главного управления градостроительства и архитектуры г. Пензы является основанием для подготовки и издания Главой администрации г. Пензы соответствующего постановления о законности такого строения. При этом согласно п. 1.2 Положения устанавливается не только факт соответствия строения градостроительным и иным нормам, но и соблюдения при этом прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц. Тем самым при вынесении Главой администрация г. Пензы постановлений о законности устанавливается и признается юридический факт законности самовольного строения.
Вместе с тем правом устанавливать тот или иной юридический факт в силу положений ст. 118 Конституции РФ, Закона от 08.07.1981 N 976 "О судоустройстве РСФСР" (с изменениями и дополнениями) обладают исключительно судебные органы при осуществлении правосудия. Только судебным органам дано право при осуществлении судопроизводства делать выводы о соблюдении при этом прав и законных интересов как граждан, так и юридических лиц.
Это исключительное право судебные органы реализовывают в соответствии с положениями ст. 222 Гражданского кодекса РФ в рамках гражданского судопроизводства при признании права собственности на самовольную постройку.
Согласно нормам Положения Главное управление градостроительства и архитектуры г. Пензы наделяется правом самостоятельно определять перечень необходимых для дачи заключения о возможности признания законным самовольного строения документов и согласований, которые в дальнейшем заявитель должен будет вместе с Постановлением о признании такого строения законным представить суду для признания права собственности на самовольную постройку.
В ходе изучения перечисленных в Положении документов и органов контроля, с которыми заявитель должен пройти согласование, установлено, что среди таких органов отсутствуют органы государственного надзора за осуществлением градостроительной и земельной деятельности на территории г. Пензы, которыми являются инспекция государственного архитектурно-строительного надзора (ГАСН) Главного управления архитектуры и градостроительства Пензенской области и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Пензы, в силу положений ст. 65 Градостроительного и ст. 71 Земельного кодекса РФ.
В силу положений законодательства о местном самоуправлении, а также п. 1.31 ст. 31 Устава города Пензы Главное управление градостроительства и архитектуры г. Пензы обязано взаимодействовать с органами государственного надзора по вопросам градостроительной деятельности и организации строительного процесса в г. Пензе, другим вопросам отнесенным к ведению данного органа.
Вместе с тем указанные нормы в силу положений изданного Главой администрации г. Пензы Постановления N 216 не выполняются. Между тем включение названных органов при согласовании вопроса по самовольной постройке является необходимым, поскольку сам факт такого строительства является нарушением как законодательства Российской Федерации о градостроительстве, так и в ряде случаев и земельного законодательства, за что граждане, должностные и юридические лица, их допустившие, должны нести установленную законодательством ответственность.
Неурегулированность данного вопроса создает условия ухода лиц, осуществивших самовольную постройку, от ответственности и от надзора за их деятельностью со стороны соответствующих государственных органов.
Кроме того, самовольная постройка может быть расположена в охранной зоне памятников истории и культуры, что согласно ст. 7 Устава города Пензы является предметом ведения городского самоуправления и контроль за сохранностью и рациональным использованием которых на территории г. Пензы согласно ст. 37 Устава возложен на Управление культуры г. Пензы. Следовательно, заключение данного органа также необходимо учитывать при принятии решения по самовольной постройке.
Данные вопросы в Положении в настоящее время не урегулированы.
Кроме того, согласно ст. 1 Земельного кодекса РФ одним из основных принципов земельного законодательства РФ является принцип единства земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В соответствии с положениями ст. 11 Земельного кодекса РФ органами местного самоуправления осуществляется управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, они правомочны устанавливать с учетом требований законодательства РФ правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений.
Вместе с тем в действующих в настоящее время нормативных правовых актах органов местного самоуправления г. Пензы и в том числе в Постановлении Главы администрации г. Пензы "О положении о порядке признания законным самовольно возведенного строения на территории г. Пензы" отсутствуют нормы, регулирующие вопросы землепользования участками под самовольно возведенным строением.
В связи с тем, что нормы ст. 222 ГК РФ определяют и регулируют вопросы, связанные с самовольной постройкой в неразрывной связи с земельном участком, то в названном Положении также необходимо урегулировать вопросы землепользования к каждому конкретному случаю самовольной постройки - на отведенном для целей строительства земельном участке имеющуюся проектную документацию, не согласованную в установленном порядке; не имеющей проектной документации или выполненную с нарушениями градостроительных и строительных норм и правил; на не отведенном для этих целей земельном участке, не имеющей проектной документации или выполненную с нарушением градостроительных и строительных норм и правил; на не отведенном для этих целей земельном участке, имеющую проектную документацию, не согласованную в установленном порядке, и т.п.
В связи с вышеизложенным и с учетом особой актуальности данного вопроса Постановление Главы администрации г. Пензы N 216 и утвержденное им Положение требуют доработки и приведения их в соответствие с законодательством РФ незамедлительно. Неурегулированность данных вопросов может повлечь за собой и судебную ошибку при признании судом права собственности на самовольную постройку, т.к. на основании установленного Постановлением N 216 порядка заявитель обязан представить суду Постановление Главы администрации г. Пензы "о законности" строения с приложением соответствующих документов.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Закона "О прокуратуре РФ",
предлагаю:
1.Безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять меры к приведению в соответствие с законодательством РФ Постановление Главы администрации г. Пензы от 05.O2.2002 N 216 "О положении о порядке признания законным самовольно возведенного строения на территории г. Пензы", о дне рассмотрения сообщить в прокуратуру области.
2.О принятых мерах прошу сообщить в прокуратуру области в письменной форме в установленный законом срок.
Первый заместитель
прокурора области
государственный советник
юстиции 3 класса
Н.Е.СНАТКИН