Представление от 13.09.2006 г № 7-5-184-06
Об устранении нарушений законодательства о лицензировании, о налогах и сборах, порядке рассмотрения обращений и заявлений граждан, а также административного законодательства
Руководителю
Управления ФНС России
по Пензенской области
государственному советнику
налоговой службы РФ 3 ранга
Бирюкову А.И.
Прокуратурой Пензенской области в соответствии с заданием Генеральной прокуратуры Российской Федерации проведена проверка соблюдения законодательства о государственной гражданской службе.
В ходе проведенной проверки были выявлены нарушения в сфере лицензирования, о налогах и сборах, порядке рассмотрения обращений и заявлений граждан, а также административного законодательства
Основные обязанности гражданского служащего установлены ст. 15 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Гражданский служащий обязан соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, и другие обязанности.
Однако эти обязанности отдельными служащими УФНС России по Пензенской области исполняются не должным образом.
В силу ст. 18 ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" лицензированию подлежат виды деятельности, связанные с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, за исключением закупки этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (в целях использования их в качестве сырья или вспомогательного материала при производстве алкогольной, спиртосодержащей и иной продукции либо в технических или иных не связанных с производством указанной продукции целях) и розничной продажи спиртосодержащей продукции.
УФНС России по Пензенской области, являясь уполномоченным органом на осуществление государственного контроля в данной сфере, осуществляет его не должным образом.
Так, о недостатках в указанной сфере отмечалось 21.10.2005 на координационном совещании руководителей правоохранительных органов Пензенской области "О состоянии законности в сфере оборота и качества спирта и алкогольной продукции". УФНС России по Пензенской области предлагалось активизировать контрольную работу, принять дополнительные меры к активизации работы по безусловному исполнению ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".
Установлено, что 18.10.2005 должностным лицом Управления Федеральной налоговой службы России по Пензенской области проведена контрольная проверка на предмет соблюдения условий действия лицензии на производство, хранение и поставку произведенной алкогольной продукции на акцизном складе, принадлежащем обществу с ограниченной ответственностью "Райпищекомбинат "Городищенский". В ходе проверки были отобраны образцы произведенного обществом и находящегося в реализации вина виноградного "Портвейн Агдам" для дальнейшего исследования на соответствие требованиям ГОСТ.
Согласно заключению эксперта ФГУ здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Пензенской области" от 24.10.2005 N 123/п образец вина виноградного "Портвейн Агдам" производства общества с ограниченной ответственностью "Райпищекомбинат "Городищенский" не соответствует требованиям ГОСТ 7208-93 "Вина виноградные и виноматериалы виноградные обработанные. Общие технические условия" по органолептическим показателям (в одной из двух доставленных бутылок имеется единичное постороннее включение).
На основании имеющихся документов, подтверждающих факт нарушения, был составлен протокол об административном правонарушении N 10 от 02.11.2005 по ст. 6.14 КоАП РФ - производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующие требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам.
Для рассмотрения протокол был направлен в Арбитражный суд Пензенской области.
Судом первой инстанции указано, что материалами дела подтверждается состав административного правонарушения в действиях общества с ограниченной ответственностью "Райпищекомбинат "Городищенский".
Однако организация освобождена от ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения.
16.03.2006 постановлением Федерального арбитражного Поволжского округа решение суда первой инстанции было отменено, в связи с истечением срока, установленного ст. 4.5 КоАП РФ, производство по делу прекращено.
Факт нарушения законодательства в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, то есть совершения административного правонарушения, согласно постановлению суда был установлен в октябре 2005 года.
Таким образом, ООО "Райпищекомбинат "Городищенский" были допущены нарушения в указанной сфере.
Действие лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции может быть приостановлено решением лицензирующего органа на основании материалов, представленных органами, осуществляющими контроль, в случаях, установленных ст. 20 ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".
Предъявление особых требований к соблюдению государственных стандартов имеет своей целью защиту прав и законных интересов потребителей, а также экономических интересов Российской Федерации.
Однако, несмотря на грубейшие нарушения со стороны ООО "Райпищекомбинат "Городищенский" - производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующие требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам, УФНС России по Пензенской области информация в лицензирующий орган не направлена, правоохранительные органы Пензенской области не уведомлены. Несмотря на то что об этом указывалось на координационном совещании руководителей правоохранительных органов Пензенской области "О состоянии законности в сфере оборота и качества спирта и алкогольной продукции".
О недопустимых нарушениях административного законодательства и законодательства о производстве и обороте этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции указывает проверка в отношении ООО "Винзавод "Варваровский".
Установлено, что 10.01.2006 мировым судьей судебного участка N 1 Каменского района Пензенской области Самохиной Г.А. было рассмотрено административное дело по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении ООО "Винзавод "Варваровский", находящегося по адресу: с. Варваровка Каменского района Пензенской области. По результатам рассмотрения административное дело прекращено в связи с истечением срока давности привлечения к ответственности.
Материалами дела установлено, что 20.12.2005 УФНС России по Пензенской области было выявлено неисполнение предписания по акту ежегодного обследования организации на предмет наличия условий для производства, хранения и поставок произведенных вин (плодовых) и производства, хранения и поставок произведенной спиртосодержащей пищевой продукции (плодовых виноматериалов, соков спиртованных, концентрированных) от 18.03.2005 N 41, проведенного УФНС России по Пензенской области, а именно, в соответствии с требованиями п. 2.2 Временной инструкции по автоматизированному учету алкогольной продукции при ее производстве от 03.07.2003 установить на линии разлива отсечной клапан.
Срок исполнения предписания устанавливался вышеуказанным актом обследования до 16.07.2005. Срок исполнения предписания УФНС России по Пензенской области проконтролирован не был, виновные лица к ответственности не привлечены.
Согласно обращению ООО "Винзавод "Варваровский" (N 8717 от 22.08.2005) срок был продлен УФНС России по Пензенской области до 01.11.2005 (N 19-19-05/3-7356 от 30.08.2005).
На момент рассмотрения мировым судом административного материала двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ст. 4.5 КоАП РФ, истек, поскольку срок для устранения нарушений был предоставлен до 01.11.2005, протокол об административном правонарушении был составлен 20.12.2005, в суд материал поступил 29.12.2005, срок привлечения к административной ответственности истек 10.01.2006, в связи с чем производство по делу прекращено.
Кроме этого, прокуратурой Пензенской области выявлен факт, когда из-за неверного применения налогового законодательства лицо необоснованно было привлечено к административной ответственности.
Установлено, что 09.08.2006 определением N 916 ИФНС по Октябрьскому району г. Пензы о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования было возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 15.11 КоАП РФ в отношении главного бухгалтера ООО "Промресурс" Митрофановой В.Н. Согласно определению о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования было установлено грубое нарушение Правил ведения бухгалтерского учета, выразившееся в искажении сумм начисленных налогов более чем на 10%. По данным налогоплательщика сумма налога на рекламу за период с 01.01.2003 - 31.12.2003 - 0 руб., по данным проверки сумма доначисленного налога составила 888 руб., или 100%.
29.08.2005 N 647 по акту выездной налоговой проверки с 15.04.2005 - 13.06.2005 ООО "Промресурс" привлечено к налоговой ответственности за совершение налоговых правонарушений.
29.08.2005 ИФНС по Октябрьскому району г. Пензы был составлен протокол об административном правонарушении N 653 по ст. 15.11 КоАП РФ в отношении главного бухгалтера ООО "Промресурс" Митрофановой В.Н.
30.08.2005 ИФНС по Октябрьскому району г. Пензы обратилась в суд с заявлением о рассмотрении дела об административном правонарушении.
Постановлением мирового судьи судебного участка N 5 Октябрьского района г. Пензы Зиновьевой А.Е. от 13.09.2005 Митрофанова В.Н. привлечена к административной ответственности и подвергнута административному штрафу в размере 2000 рублей.
Однако результаты проверки ИФНС по Октябрьскому району г. Пензы ООО "Промресурс" были оспорены в Арбитражном суде Пензенской области.
Согласно решению Арбитражного суда Пензенской области от 22.11.2005 заявленные требования ООО "Промресурс" были удовлетворены частично.
Так, признано недействительным решение ИФНС по Октябрьскому району г. Пензы от 29.08.2005 N 647 как несоответствующее Налоговому кодексу РФ в части:
доначисления налога на добавленную стоимость в сумме 160891 руб. и соответствующих сумм пеней;
доначисления налога на рекламу в сумме 888 руб. и соответствующих сумм пеней;
доначисления налога на доходы физических лиц в сумме 819 руб. и соответствующих сумм пеней;
привлечения к налоговой ответственности по п. 1 ст. 122 НК РФ на неуплату налога на добавленную стоимость в виде штрафа в размере 32178 руб. 20 коп; за неуплату налога на рекламу в виде штрафа в размере 177 руб.;
предложения уплатить в срок, указанный в требовании, суммы неуплаченного налога на добавленную стоимость в размере 160891 руб., налога на рекламу в размере 888 руб., налога на доходы физических лиц в размере 819 руб. и соответствующих сумм пеней.
Постановлением арбитражного суда кассационной инстанции от 14.03.2006, Федерального арбитражного суда Поволжского округа решение Арбитражного суда Пензенской области от 22.11.2005 оставлено без изменения.
Статьей 1.5 КоАП РФ установлено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
В ходе проверки, проведенной прокуратурой области, данных, указывающих на наличие в действиях Митрофановой В.Н. признаков состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.11 КоАП РФ, не установлено. 27.06.2006 постановление мирового суда опротестовано прокурором в Пензенский областной суд.
31.07.2006 протест прокурора рассмотрен и удовлетворен.
Согласно ст. 1 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации" налоговые органы Российской Федерации (далее - налоговые органы) - единая система контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет платежей при пользовании недрами, установленных законодательством Российской Федерации, а также контроля за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов.
Главными задачами налоговых органов согласно ст. 6 Закона являются контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государственных налогов и других платежей, установленных законодательством Российской Федерации.
Обязанности налоговых органов определены ст. 32 Налогового кодекса РФ.
В силу ст. 33 Налогового кодекса РФ должностные лица налоговых органов обязаны:
1) действовать в строгом соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами;
2) реализовывать в пределах своей компетенции права и обязанности налоговых органов;
3) корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам, их представителям и иным участникам налоговых правоотношений, не унижать их честь и достоинство.
Согласно ст. 35 Налогового кодекса РФ налоговые органы несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей.
За неправомерные действия или бездействие должностные лица и другие работники органов несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Как установлено ст. 12 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации", за невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами налоговых органов своих обязанностей они привлекаются к дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством.
В ходе проверки обращений налогоплательщиков в УФНС России по Пензенской области установлено значительное число отозванных жалоб на действия (бездействия) территориальных налоговых органов и их должностных лиц.
Выявлено, что отозванных жалоб в 2005 году было 5, на 01.08.2006 таких жалоб - 7. В этой связи прокуратурой области проверена причина такого количества отозванных обращений, а также участие в этом должностных лиц налоговых органов.
В соответствии со ст. 219 Налогового кодекса РФ налогоплательщик имеет право на получение социальных налоговых вычетов.
Согласно ст. 220 Налогового кодекса РФ налогоплательщик имеет право на получение имущественного вычета в сумме, израсходованной им на новое строительство либо приобретение на территории Российской Федерации жилого дома, квартиры или доли (долей) в них.
Однако не всегда эти требования налогового законодательства надлежащим образом исполняются территориальными налоговыми органами.
К примеру, житель с. Ключи Малосердобинского района Пензенской области Горынин Н.П. с 2003 года пытался получить предоставленные налоговым законодательством социальные налоговые вычеты. Не получив эти вычеты, он был вынужден в 2004 году обратиться в судебные органы с заявлением о понуждении налогового органа к предоставлению социального налогового вычета. Согласно решению суда требование Горынина Н.П. было удовлетворено. Однако добровольно налоговым органом вычеты не предоставлены.
В этой связи Горынин 15.03.2005 обратился в УФНС России по Пензенской области на бездействие межрайонной инспекции ФНС России по Пензенской области N 4.
В соответствии с Регламентом рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера налоговых органов Российской Федерации во внесудебном порядке должностными лицами УФНС России по Пензенской области обращение для дачи заключения было направлено в территориальный налоговый орган.
Данным Регламентом установлен порядок рассмотрения жалоб и подготовки решений по ним. В частности, этим Регламентом не предусмотрен вызов территориальным налоговым органом налогоплательщика для получения каких-либо объяснений. Тем не менее заявитель Горынин был приглашен налоговым инспектором Малышевой Н.В., которая попросила отозвать свое обращение, адресованное в вышестоящий орган, в связи с фактическим предоставлением имущественного вычета. 22.03.2005 Горынин отозвал свое обращение из УФНС России по Пензенской области.
Вызов Горынина в налоговый орган с целью убеждения его отозвать жалобу является недопустимым и указывает на то, что должностные лица налогового органа пытаются уйти от ответственности, установленной ст. 12 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации".
Аналогичным образом было оказано воздействие на заявителя Цибизова А.М., проживающего в Пачелмском районе Пензенской области. Так, 27.01.2006 Цибизов А.М. обратился в УФНС России по Пензенской области с жалобой на действия территориального налогового органа. Используя свое служебное положение, представитель налогового органа (должность и инициалы заявитель не помнит) позвонил на домашний номер Цибизову и попросил отозвать жалобу в связи с фактическим исполнением обязанности по выплате социального налогового вычета. 31.01.2006 заявитель отозвал свое обращение, а 16.02.2006 УФНС России по Пензенской области дан ответ о принятии его заявления об отзыве жалобы, и разъяснил последствия такого обращения, предусмотренные ч. 4 ст. 139 Налогового кодекса Российской Федерации, - лицо, подавшее жалобу в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу, до принятия решения по этой жалобе может ее отозвать на основании письменного заявления. Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же должностному лицу.
Подобным образом были отозваны и другие жалобы, адресованные в УФНС России по Пензенской области.
Анализ отозванных жалоб указывает на то, что большая часть таких жалоб отозвана физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями. А изучение содержания их жалоб показало, что они не обладают какими-либо специальными познаниями в налоговой сфере, чем и воспользовались отдельные должностные лица налоговых органов Пензенской области.
Следует отметить, что в соответствии с ч. 10 Регламента жалобы налогоплательщиков рассматриваются с учетом судебно-арбитражной практики.
Однако при рассмотрении вышеуказанных обращений и многих других эти требования к руководству не были приняты.
Кроме того, в ходе проведенной проверки выявлен единичный факт нарушения срока рассмотрения коллективного обращения работников ИФНС N 4 по Пензенской области.
Так, 19.09.2005 в УФНС России по Пензенской области обратились бывшие работники на нарушение трудового законодательства. Это обращение рассматривалось в Управлении дольше установленного законом срока.
В соответствии с п. 9 Указа Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления в государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, организацию, обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней.
По результатам рассмотренного обращения ответ должен быть дан 18.10.2005, однако фактически ответ дан 19.10.2005 N 199.
Статьей 1 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации" установлено, что налоговые органы - единая система контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет платежей при пользовании недрами, установленных законодательством Российской Федерации, а также контроля за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов.
Помимо этого, компетенция, права и обязанности налоговых органов и должностных лиц налоговых органов определены Налоговым кодексом Российской Федерации.
В ходе проверки выявлены факты, когда налоговые органы вышли за пределы предоставленных им законном полномочий.
Установлено, что всеми территориальными налоговыми органами УФНС России по Пензенской области проводится деятельность, противоречащая налоговому законодательству.
Например, 14.08.2006 N 10-06/2-17479 руководителем Межрайонной ИФНС России N 2 по Пензенской области Акимовой Т.М. индивидуальному предпринимателю Беловой С.В. направлено обязательное к исполнению уведомление в сфере трудового законодательства.
Этим уведомлением, незаконно, налоговый орган обязывает индивидуального предпринимателя повысить заработную плату до 3183 рублей, как установлено Постановлением Правительства Пензенской области от 19.07.2006 N 477-пП "Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения Пензенской области за 2 квартал 2006 года", о чем письменно в 30-дневный срок уведомить налоговый орган.
Налоговым законодательством строго определены случаи, когда налоговый орган вправе направить уведомление. Правами по направлению уведомлений о повышении заработной платы налоговые органы не наделены.
Кроме этого, в своем уведомлении налоговый орган незаконно разъясняет положения трудового законодательства, а также предостерегает о возможных санкциях в случае неисполнения настоящего уведомления.
Таким образом, эти действия налогового органа являются недопустимыми и нарушают права субъектов предпринимательской деятельности.
Согласно ст. 129 Трудового кодекса РФ минимальная заработная плата (минимальный размер оплаты труда) - устанавливаемый федеральным законом размер месячной заработной платы за труд неквалифицированного работника, полностью отработавшего норму рабочего времени при выполнении простых работ в нормальных условиях труда. В величину минимального размера оплаты труда не включаются доплаты и надбавки, премии и другие поощрительные выплаты, а также выплаты за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, за работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, иные компенсационные и социальные выплаты.
В соответствии с ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" с 01.05.2006 сумма минимального размера заработной платы составляет 1100 рублей.
Неисполнение требований действующего законодательства, в части минимального размера оплаты труда, влечет ответственность, установленную КоАП РФ.
Действующим законодательством санкций за недоведение размеров оплаты труда до прожиточного минимума не установлено.
Кроме того, контроль в данной сфере осуществляет специально уполномоченный государственный орган Российской Федерации - Государственная инспекция по труду Российской Федерации.
Указанные нарушения возникли по причине низкой правовой грамотности, ненадлежащего исполнения государственными гражданскими служащими своих служебных обязанностей, а также из-за отсутствия должного контроля со стороны руководства УФНС России по Пензенской области.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре РФ",
необходимо:
1.Безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры к устранению нарушений законодательства, причин и условий, им способствующих.
2.Рассмотреть вопрос о дисциплинарной ответственности лиц, допустивших указанные выше нарушения закона.
3.Представление рассмотреть с участием представителя прокуратуры области.
4.О результатах рассмотрения и принятых мерах не позднее чем месячный срок сообщить в прокуратуру области.
Заместитель прокурора области
старший советник юстиции
Н.Е.КАНЦЕРОВА