Доклад от 21.02.2007 г № 1384-50/3
О состоянии законодательства Пензенской области (2006 год)
ВВЕДЕНИЕ
Законодательство Пензенской области формируется на основе норм Конституции Российской Федерации, федерального законодательства с учетом ежегодных посланий Президента Российской Федерации о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики, программы социального и экономического развития Пензенской области.
Проводящиеся в Российской Федерации реформы приводят к активизации деятельности законодательных органов. В этой работе законодатель играет существенную роль, во-первых, как основной субъект нормативной регламентации преобразований, во-вторых, как субъект выработки концептуальных направлений государственного развития, в-третьих, как орган контроля, причем внешний по отношению к исполнительной власти.
Эти положения находят подтверждение в предлагаемом документе.
В целом настоящий доклад сохранил смысловую преемственность с докладом 2005 года, в нем так же, как в предыдущем, анализируется состояние законодательного обеспечения основных направлений политики органов государственной власти Пензенской области.
В докладе:
оцениваются результаты и итоги законодательной деятельности и правоприменительной практики в 2006 году;
развивается опыт анализа законодательства с точки зрения соответствия его целям и задачам государственной политики, конституционным положениям о правах и свободах человека и гражданина, а также требованиям системности законодательства и юридической техники;
выявляются ведущие тенденции развития законодательства;
предприняты первые шаги по анализу исполнения принятых законов области в организациях и органах местного самоуправления;
предлагаются рекомендации по совершенствованию организации законотворчества и законодательной деятельности, а также правоприменительной практики.
В докладе применяются основные понятия, определяющие концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, разработанные межведомственной группой Совета Федерации и используемые в документах Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики", а также в докладах Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации".
Мониторинг правового пространства - политический инструментарий укрепления государства и права, обеспечения конституционных прав и свобод граждан; системное наблюдение, оценка и прогноз правового пространства Российской Федерации; стремление различных ветвей власти получить достаточные знания о правовом пространстве, всех действующих в нашем государстве отраслях права.
Правовое пространство (система законодательства) - система законодательных актов, регулирующих общественные отношения. Состоит из двух взаимосвязанных систем: федерального и регионального законодательства, образующих в своем единстве законодательство Российской Федерации.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ РЕАЛИЗАЦИИ
ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ
Конструктивно-новаторским в федеральном законодательстве и законодательстве Пензенской области стало правовое обеспечение сформулированных Президентом Российской Федерации четырех национальных проектов, направленных на качественное образование, современное здравоохранение, эффективное сельское хозяйство, доступное и комфортное жилье.
Их оперативное законодательное сопровождение оставалось в прошедшем году в центре внимания законодателей области.
Национальные проекты "Образование", "Здоровье", социальная
поддержка семей, имеющих детей, социальная защита населения
В целях обеспечения доступности качественного образования для всех слоев населения важное место в законотворческой работе было отведено совершенствованию правовой базы в сфере образования. Основная ее часть формировалась в рамках законодательного обеспечения приоритетного национального проекта "Образование".
Депутатами утверждена областная целевая программа "Развитие системы образования Пензенской области (2006 - 2010 годы)". Программа носит комплексный характер и направлена на реализацию приоритетных направлений развития региональной образовательной системы, в том числе на совершенствование содержания и технологий образования, доступность и качество образовательных услуг, эффективное управление в системе образования, развитие системы профессионального образования.
Внесены изменения в Закон Пензенской области "Об образовании в Пензенской области" в части увеличения размера стипендии учащимся учреждений начального профессионального образования и среднего профессионального образования, финансирующихся из бюджета Пензенской области, с 1 сентября 2006 года до 270 рублей и с 1 января 2007 года до 330 рублей.
В результате реализации областной целевой программы "Развитие единой образовательной информационной среды в Пензенской области (2006 - 2010 годы)" в 2006 году приобретено 274 компьютера, принтеры и мультимедийные проекторы для учреждений дополнительного образования и педагогических образовательных учреждений среднего профессионального образования, 44 автоматизированных рабочих места создано дополнительно в кабинетах информатики образовательных учреждений области. Свыше 600 педагогических, административных, инженерно-технических работников системы образования прошли курсы повышения квалификации и переподготовки на базе Центра интернет-образования.
Областная целевая программа "Школьный автобус" на 2006 - 2007 годы направлена на создание системы перевозок учащихся из отдаленных населенных пунктов к месту учебы и обратно, обеспечивая этим условия равного доступа к образовательным ресурсам. В 2006 году было выделено из бюджета Пензенской области 15,5 млн. рублей, на которые приобретены 24 автобуса. По условиям софинансирования Программы за счет федерального бюджета в Пензенскую область дополнительно поставлено в сельские школы 17 автобусов и 11 микроавтобусов. Всего по указанной Программе планируется приобрести 99 автобусов.
В целях повышения значимости и качества воспитательной работы в школах в соответствии с Законом Пензенской области "О порядке, размерах и условиях выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам образовательных учреждений Пензенской области в 2006 году" 7897 педагогов получили вознаграждение на общую сумму 94,5 млн. рублей.
Президент России неоднократно отмечал, что острейшей демографической проблемой является низкая продолжительность жизни мужчин и женщин в России. Она обусловлена огромными потерями от неестественных причин смерти: нездорового образа жизни, дорожно-транспортных происшествий, алкоголизма, наркомании, социальных болезней.
Депутаты Законодательного Собрания в прошедшем году неоднократно возвращались к этим проблемам, предпринимая усилия обеспечить на законодательном уровне их решение. На депутатских слушаниях обсуждены вопросы организации безопасного дорожного движения, принято обращение ко всем жителям Пензенской области, водителям, которое опубликовано в средствах массовой информации.
Под депутатским контролем продолжает оставаться областная целевая программа "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2003 - 2007 годы)". На декабрьской сессии приняты законы "О профилактике заболеваний, вызываемых вирусом иммунодефицита человека, и гепатитов В и С в Пензенской области", "О профилактике зависимости от психоактивных веществ на территории Пензенской области".
Особой проблемой для России является беспризорность и безнадзорность несовершеннолетних. "Позорно великим" назвал Президент России В.В. Путин количество беспризорных и безнадзорных детей в нашей стране.
В Пензенской области на законодательном уровне органы местного самоуправления наделены полномочиями по образованию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, законом области установлена административная ответственность должностных лиц за нарушение требования об ограничении пребывания ребенка без сопровождения взрослых в ночное время.
Политика государства в отношении молодежи строится преимущественно в трех направлениях: обеспечение молодых семей жильем; доступность качественного образования для детей и молодежи из малоимущих семей; целенаправленная работа органов государственной власти по формированию у молодежи понимания необходимости здорового образа жизни, занятий физической культурой и спортом с целью предотвращения распространения алкоголизма и наркомании и иных негативных проявлений в молодежной среде.
Законодательным Собранием Пензенской области в 2006 году были утверждены целевые программы "Патриотическое воспитание граждан, проживающих на территории Пензенской области (2006 - 2010 годы)", "Развитие детско-юношеского и студенческого спорта в Пензенской области (2007 - 2012 годы)", "О внесении изменений в Закон Пензенской области "О программе реализации государственной молодежной политики "Молодежь Пензенской области (2004 - 2010 годы)", дающие возможность целенаправленно и комплексно решать молодежные проблемы.
Областная целевая программа "Дети Пензенской области" на 2007 - 2010 годы включает три подпрограммы: "Здоровое поколение", "Одаренные дети", "Дети и семья". В подпрограмме "Дети и семья" мероприятия распределены по направлениям: "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", "Семья с детьми-инвалидами", "Дети-сироты". Целью Программы являются создание благоприятных условий для полноценного развития и жизнедеятельности детей, государственная поддержка детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, создание условий для безопасного материнства и рождения здоровых детей, охрана здоровья детей и подростков, профилактика и снижение детской и подростковой заболеваемости, инвалидности и смертности, сохранение и развитие интеллектуального и творческого потенциала детей, усиление ответственности родителей за их воспитание, совершенствование системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, создание условий для обеспечения полноценной жизнедеятельности детей-инвалидов и их интеграции в общество, профилактика социального сиротства, развитие вариативных семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечение условий экономической самостоятельности и социальной защищенности выпускников детских домов, обеспечение их жильем. Общая стоимость Программы 556,42 млн. руб. Финансирование будет осуществляться из бюджета Пензенской области.
Таким образом, планомерное, целенаправленное законодательное обеспечение приоритетного национального проекта "Образование" способствует его успешному продвижению в Пензенской области.
Наиболее глубокому реформированию как в целом по стране, так и в Пензенской области подверглась система социальной защиты населения.
Значительный интерес среди населения Пензенской области вызвали принятые законы, направленные на улучшение положения многодетных семей, а также семей, имеющих несовершеннолетних детей, в соответствии с которыми на областном уровне установлены дополнительные социальные гарантии, направленные на улучшение материального положения детей.
Законом Пензенской области "О внесении изменения в статью 1 Закона Пензенской области "О размере и порядке выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" увеличен размер выплаты: на детей до 6 лет - до 2776 рублей, на детей от 6 до 18 лет - до 3805 рублей.
В целях повышения рождаемости и укрепления семьи в рамках областной целевой программы "Дом для молодой семьи в Пензенской области" на 2001 - 2006 годы реализованы меры по уменьшению суммы выплаты кредита за построенный дом: за первого и второго ребенка, родившихся после заключения договора купли-продажи жилого дома, - по 33 процента; за третьего ребенка - на 34 процента. Увеличен возраст участников данной Программы до 35 лет на момент подачи заявления о предоставлении жилья.
Продолжается работа по оказанию помощи многодетным семьям в улучшении жилищных условий в рамках реализации областной целевой программы "Жилье для многодетных семей" на 2004 - 2010 годы, в которую были внесены изменения, предусматривающие участие в ней семей, имеющих 4-х и более детей.
Если в 2005 году за счет средств, предусмотренных в бюджете области на реализацию Программы, жилищные условия улучшили 42 многодетные семьи, то в 2006 году еще 41 многодетная семья получила льготный кредит на эти цели.
Другим важным ориентиром стали положения Послания Президента Российской Федерации 2006 года, прежде всего в сфере повышения рождаемости в Российской Федерации. В целях реализации положений послания принят план мероприятий Законодательного Собрания Пензенской области.
В 2006 году принят ряд нормативных законодательных актов, направленных на реализацию Концепции демографического развития Пензенской области до 2010 года, утвержденной Законом Пензенской области.
В целях улучшения демографической ситуации и стимулирования рождаемости в 2006 году в Закон Пензенской области "О пособиях семьям, имеющим детей" внесены изменения и установлены новые виды пособий:
ежемесячное пособие студенческим семьям, в которых ожидается рождение или родился первый ребенок и где оба родителя (или один из родителей, если семья неполная) являются учащимися дневных отделений высшего учебного заведения, а также учреждения среднего и начального профессионального образования области: женщинам, начиная с 30 недель беременности и до родов, в размере 400 рублей и на ребенка до исполнения ему 1 года также в размере 400 рублей;
ежемесячное пособие на 3-го ребенка в возрасте от 1 года до 7 лет, размер которого составляет 400 рублей.
С 1 января 2007 года увеличен со 100 тысяч до 200 тысяч рублей размер пособия при усыновлении (удочерении) ребенка, оставшегося без попечения родителей, при рождении, усыновлении (удочерении) одновременно двух и более детей установлено единовременное пособие 10 тыс. рублей на каждого ребенка.
Всего на эти цели в 2006 году из бюджета Пензенской области выплачено 102 млн. рублей.
Законом Пензенской области "Об оплате труда приемных родителей" увеличен ежемесячный размер оплаты труда приемных родителей с 1717 рублей до 3300 рублей, за воспитание ребенка-инвалида оплата труда увеличилась до 4400 рублей. Это способствовало увеличению числа детей, переданных на воспитание в приемные семьи, с 36 в 2005 году до 239 в 2006 году.
Следствием планомерно проводимой социальной политики стала наметившаяся в Пензенской области тенденция к улучшению демографической ситуации: число родившихся составило в 2006 году 12045 детей (2005 год - 11827 детей), число умерших - 24042 человека (2005 год - 25790).
Показатель рождаемости в 2006 году составил 8,6 (в 2005 году - 8,4), несколько снизился показатель смертности - с 18,2 до 17,1. Естественная убыль населения также снизилась с 9,8 в 2005 году до 8,5 в 2006 году.
Наряду с установленными законодательством Пензенской области мерами социальной поддержки граждан, имеющих детей, Законодательное Собрание внесло на рассмотрение Государственной Думы законодательную инициативу по проекту федерального закона "О внесении изменения в статью 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", предусматривающего освобождение от налогообложения единовременной материальной помощи, оказываемой работодателями работникам (родителям, лицам, их заменяющим) при рождении (усыновлении, удочерении) ребенка. Закон принят Государственной Думой в третьем, окончательном чтении, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом Российской Федерации.
В 2006 году продолжена работа в рамках реализации положений, установленных Федеральным законом N 122-ФЗ.
Законом Пензенской области "О денежной форме предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилья и коммунальных услуг" установлено в период с 1 июля по 31 декабря 2006 года предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг в виде ежемесячной денежной компенсации гражданам, имеющим на это право в соответствии с Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", федеральными законами от 10 января 2002 года N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", от 26 ноября 1998 года N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку "Теча", от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" и от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". При этом гарантировано, что размер денежной компенсации, исчисленный в установленном порядке, не может быть ниже фактического начисления в натуральном виде льготы за месяц.
В связи с тем, что переход к денежной форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг позволяет обеспечить их предоставление всем гражданам, имеющим на них право, более точно учесть, спланировать и проконтролировать расходование бюджетных средств, освободить жилищные организации от не свойственных им функций социальных выплат Законом Пензенской области от 14 ноября 2006 года N 1151-ЗПО, такой порядок предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг продлен.
Закон Пензенской области "О потребительской корзине в Пензенской области" установил потребительскую корзину для основных социально-демографических групп населения Пензенской области, при этом повышена пищевая и биологическая ценность потребительской корзины за счет увеличения по сравнению с действующими нормами объемов потребления мяса и мясопродуктов, рыбы, фруктов и ягод, снижения норм потребления по хлебным продуктам (хлеб, макаронные изделия, мука, крупа, бобовые) и картофелю. Дополнительно в потребительской корзине учитываются транспортные услуги для пенсионеров (150 поездок в год). В минимальный набор услуг включены отдельной строкой услуги культуры во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 3 апреля 2005 года N Пр-512 об обеспечении доступа малообеспеченных граждан к культурным ценностям.
Законом Пензенской области "О внесении изменений в статью 1 Закона Пензенской области "О дополнительных гарантиях Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы на территории Пензенской области" и в статью 6 Закона Пензенской области "О звании "Почетный гражданин Пензенской области" Герои Социалистического Труда, полные кавалеры ордена Трудовой Славы освобождены от региональных налогов в части, поступающей в бюджет Пензенской области, в соответствии с действующим законодательством.
Внесены изменения в Закон Пензенской области "Об областной межведомственной программе "Дети Пензенской области" на 2003 - 2006 годы", в результате чего подпрограмма "Дети-сироты" дополнена новым пунктом, предусматривающим возмещение из бюджета Пензенской области расходов по обучению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на курсах по подготовке к поступлению в учреждения среднего и высшего профессионального образования, а подпрограмма "Дети-инвалиды" дополнена новым положением, предусматривающим возмещение расходов общеобразовательным учреждениям по обучению детей-инвалидов, проживающих в Пензенской области, в общеобразовательных учреждениях других субъектов Российской Федерации. Кроме того, в целях активизации деятельности общеобразовательных учреждений по сохранению и укреплению здоровья учащихся, вовлечению их в регулярные занятия физической культурой и спортом, повышению эффективности спортивно-массовой и физкультурно-оздоровительной работы, развитию массового спорта, созданию новой системы просвещения в области здоровья предусмотрено выделение денежных средств в сумме 3 млн. рублей на награждение ученических и педагогических коллективов за участие в областном смотре-конкурсе на лучшую постановку спортивно-массовой и физкультурно-оздоровительной работы в общеобразовательных учреждениях Пензенской области.
Принят Закон Пензенской области "О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Пензенской области", который определяет компетенцию Правительства Пензенской области по установлению нормативов обеспечения питанием, одеждой, обувью, мягким инвентарем и оборудованием указанных категорий детей, находящихся как на воспитании в учреждениях (независимо от типа, вида и ведомственной принадлежности), так и под опекой (попечительством) в приемной семье. Указанный Закон определяет также меры по осуществлению полного государственного обеспечения, меры по реализации дополнительных гарантий права на образование, меры по реализации права на жилое помещение, порядок финансирования мер социальной поддержки. В ноябре 2006 года внесены изменения в Закон области "О мерах социальной поддержки многодетных семей, проживающих на территории Пензенской области", в соответствии с которыми увеличены размеры ежегодной денежной выплаты на детей из многодетных семей в возрасте до 6 лет с 375 рублей до 460 рублей и ежемесячной денежной выплаты на детей от 6 лет до окончания обучения в общеобразовательном учебном заведении со 165 рублей до 200 рублей.
Изменения в Закон Пензенской области "О наделении органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области в сфере социальной защиты населения" наделили органы местного самоуправления государственными полномочиями по предоставлению жилого помещения по договорам социального найма детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам из их числа.
Изменения, внесенные в Закон Пензенской области "О размере и порядке выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)", устанавливают единый размер и порядок выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством) и в приемной семье в Пензенской области.
Таким образом, развитие законодательного поля Пензенской области в 2006 году способствовало достижению определенных результатов в сфере социальной защиты населения.
Продолжается целенаправленная работа по законодательному обеспечению реализации приоритетного национального проекта "Здоровье".
Законом Пензенской области внесены изменения в областную целевую программу "Развитие донорства и службы крови в Пензенской области" на 2004 - 2008 годы. Предусмотренные Программой средства в сумме 2,455 млн. рублей в связи с выделением из федерального бюджета денежных средств на приобретение ПЦР-лаборатории перераспределены на приобретение компьютерной техники, мебели и оборудования.
Принята областная целевая программа "Укрепление материально-технической базы фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов Пензенской области (2006 - 2007 годы)", которой предусмотрены компенсация 30 процентов стоимости текущего и капитального ремонта фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов и оснащение фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов современным лечебно-диагностическим оборудованием. Объем финансирования Программы 90 млн. рублей. В ноябре 2006 года указанная Программа дополнена положением, в соответствии с которым муниципальным районам осуществляется 30-процентная компенсация затрат на текущий и капитальный ремонт амбулаторий. Учитывая важность укрепления материально-технической базы фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов Пензенской области, принято решение о завершении всех мероприятий Программы в 2006 году.
Законом Пензенской области "О внесении изменений в Закон Пензенской области "Об оплате труда работников государственных учреждений, финансируемых из бюджета Пензенской области" имеющим квалификационную категорию врачам установлена ежеквартальная надбавка к заработной плате в сумме от 2 до 6 тысяч рублей, среднему медицинскому персоналу - в сумме от 1 до 3 тысяч рублей.
С учетом того, что Закон предусматривает поощрение медработников, имеющих квалификационные категории и участвующих в оказании медицинской помощи независимо от занимаемой должности, он позволит снять психологическую напряженность в медицинских коллективах, будет стимулировать медицинских работников к повышению квалификации и, как следствие, повышению качества оказания медицинской помощи населению Пензенской области.
Под контролем депутатов в прошедшем году находились деятельность и средства Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области, своевременно утверждены его бюджет, отчет о его исполнении.
Законом Пензенской области утвержден бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области на 2007 год по доходам в сумме 1953045,8 тыс. рублей, по расходам в сумме 1956045,8 тыс. рублей.
В соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации принят Закон Пензенской области от 29 июня 2006 года N 1064-ЗПО "О системе социального партнерства в Пензенской области", который определяет особенности регулирования системы социального партнерства в Пензенской области.
Законом Пензенской области от 14 ноября 2006 года "О внесении изменения в статью 2 Закона Пензенской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников, работающих и проживающих в сельской местности на территории Пензенской области" ежемесячная денежная компенсация на возмещение расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям квалифицированных работников, работающих и проживающих в сельской местности, увеличена со 180 руб. до 200 руб.
В целях сохранения и укрепления института семьи, возрождения семейных ценностей, поддержки и поощрения семейных пар, проживших совместно 50 и 75 лет со дня заключения брака, Закон Пензенской области от 14 ноября 2006 года "О единовременных мерах социальной поддержки супругам к юбилеям их совместной жизни" установил единовременную выплату в размере 5 тысяч рублей на семью.
Учитывая важность проблемы, в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесены законодательные инициативы, направленные на обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации права на труд, устранение неравенства в положении городских и сельских граждан с пенсионным обеспечением.
По этим же вопросам направлены обращения Законодательного Собрания Пензенской области:
Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову с просьбой ускорить разработку порядка выплаты средств пенсионных накоплений правопреемникам умерших застрахованных лиц;
в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации с просьбой внести изменения в Инструкцию о порядке назначения лекарственных средств и выписывания рецептов на них, утвержденную Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23 августа 1999 года N 328, с предложением дополнить ее пунктом об учете в аптечных учреждениях рецептурных бланков формы 107/у на лекарственные средства, содержащие этиловый спирт, со сроком их хранения три месяца и последующим списанием по акту, а также исключить из Перечня лекарственных средств, отпускаемых без рецепта врача, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 13 сентября 2005 года N 578, спиртосодержащие препараты объемом 100 мл и более для усиления контроля за отпуском спиртосодержащих лекарственных средств.
Законодательное Собрание Пензенской области в 2006 году выражало серьезную обеспокоенность сложившейся обстановкой с обеспечением отдельных категорий населения льготными лекарственными препаратами. На заседании постоянной комиссии по труду и социальной политике неоднократно заслушивались отчеты должностных лиц, в том числе руководителей Территориального фонда обязательного медицинского страхования.
По состоянию на 1 января 2006 года численность граждан, имеющих право на получение социальных услуг, составляла 147819 человек, из них 69402 человека оставили за собой право на дополнительное лекарственное обеспечение.
Количество федеральных льготополучателей, отказавшихся от натуральной льготы на 2006 год, составляет 71667 человек (48,5%), из них 19503 человека вернулись в программу дополнительного лекарственного обеспечения на 2007 год.
Это хронически и тяжелобольные, которым постоянно нужны дорогостоящие медикаменты для лечения онкологии, сахарного диабета, гемофилии и еще целого ряда заболеваний. Вследствие резкого увеличения стоимости таких лекарственных препаратов возник дефицит финансовых средств.
Общая стоимость лекарств, отпущенных по льготным рецептам, за январь - декабрь 2006 года составила 984,5 млн. руб., что в два раза больше, чем за соответствующий период прошлого года. Из собственных запасов отпущено лекарственных средств за 2006 год на 1703,4 тыс. руб. Всего обслужено 1734982 рецепта.
Обеспечение льготополучателей лекарственными средствами в значительной степени регулируется федеральными правовыми актами.
Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 18 сентября 2006 года N 665 утвержден новый Перечень лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи.
Из Перечня лекарственных средств исключили 74 международных непатентованных наименования лекарственных средств.
Государственная Дума приняла бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФФОМС) на реализацию программы дополнительного лекарственного обеспечения на 2007 год в сумме 34,9 млрд. рублей.
Также в 2007 году планируется увеличить долю отечественных производителей в Перечне лекарственных средств с 9% до 30% (основной Перечень неспецифических лекарственных средств).
Установленные на федеральном уровне лимиты финансирования затрат на дополнительное лекарственное обеспечение не позволят в 2007 году вести непрогнозируемую выписку лекарственных средств.
В 2007 году дополнительная бесплатная лекарственная помощь будет предоставляться в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования. С принятием Закона о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год регионы получают мощный экономический стимул для рационального использования ресурсов, выделяемых на программу дополнительного лекарственного обеспечения.
Вместе с тем положение дел в области с обеспечением лекарственными средствами по льготным рецептам продолжает оставаться напряженной. Поэтому основной задачей является переход к прогнозируемому потреблению, при котором выписка рецептов, сводная заявка Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области и поставки будут увязаны с возможностями финансирования и производства.
Национальный проект "Развитие агропромышленного комплекса"
Одним из главных направлений работы Законодательного Собрания в 2006 году являлось правовое обеспечение приоритетного национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса".
В этой сфере принято более 20 законов Пензенской области.
В результате осуществления комплекса намеченных мероприятий произведено 1 млн. 110 тыс. тонн зерна, 1 млн. 163 тыс. тонн сахарной свеклы, 118,4 тыс. тонн мяса, рост к уровню 2005 года составил соответственно 11,6, 67,0, 15,0 процента. На 2,4 процента увеличилось производство молока, уровень надоя на одну корову составил 3019 кг против 2344 кг в 2005 году.
В рамках реализации целевой программы "Создание сети машинно-технологических станций" за последние два года приобретено сельскохозяйственной техники на сумму свыше 800,0 млн. рублей.
В 2006 году принята целевая программа, направленная на сохранение и восстановление плодородия почв и агроландшафтов Пензенской области, с общим объемом финансирования в сумме 2 млрд. 205,6 млн. рублей. Около 700 млн. рублей предполагается выделить на реализацию утвержденной Программы "Повышение эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения восточных районов Пензенской области". Упорядочению использования земельных долей, уточнению размеров земельных участков и цен на них призваны способствовать изменения, внесенные в Закон Пензенской области "О регулировании земельных отношений на территории Пензенской области".
Особое внимание в рамках приоритетного национального проекта уделено ускоренному решению проблем животноводства. На реализацию целевых программ, направленных на развитие птицеводства, овцеводства и рыбного хозяйства, из бюджета Пензенской области в 2007 году выделяется свыше 500 млн. рублей.
Утверждены и успешно осуществляются необходимые мероприятия по строительству ряда современных животноводческих комплексов, приобретению высокопродуктивного поголовья, обеспечению его качественными кормами.
В бюджете Пензенской области на 2007 год предусмотрены также средства в объеме 11 млн. рублей для субсидирования части затрат на покупку племенного поголовья, 430,8 млн. рублей - на удешевление дизельного топлива для сельских товаропроизводителей и 149,2 млн. рублей - для субсидирования процентных ставок по привлеченным кредитам на развитие животноводства в целом.
Предприняты конкретные меры по созданию условий для более активного участия в развитии агропромышленного комплекса населения Пензенской области. Утверждены и успешно действуют целевые программы по развитию и поддержке личных подсобных и крестьянских (фермерских) хозяйств, малого предпринимательства на селе. На эти цели из бюджета Пензенской области выделяется около 200 млн. рублей.
В 2006 году на финансирование личных подсобных и крестьянских (фермерских) хозяйств выдано 4300 кредитов на сумму 510 млн. рублей. На указанные средства закуплено: 4860 голов крупного рогатого скота, 20156 свиней, 2330 голов овец. При этом часть средств направлена на строительство животноводческих помещений, приобретение техники.
В настоящее время в области официально оформлены 2593 крестьянских (фермерских) хозяйства (только в 2006 году их создано 361), организованы 62 сельскохозяйственных потребительских кооператива, которые объединяют 480 физических и 39 юридических лиц с заявленным паевым фондом свыше 4,2 млн. рублей. В целях их правовой поддержки разрабатывается целевая программа "Развитие сельскохозяйственных потребительских кооперативов Пензенской области на 2007 - 2010 годы".
В целом в частном секторе на селе создаются весьма существенные потенциальные возможности для увеличения производства сельскохозяйственной продукции и обеспечения населения продуктами питания.
В результате уже в 2006 году малыми формами хозяйствования произведено 96 процентов картофеля, 93 процента овощей, 63 процента молока, по 49 процентов яиц и мяса от соответствующих общих объемов по Пензенской области.
В центре внимания руководства Пензенской области, депутатов Законодательного Собрания продолжала оставаться еще одна острая проблема, без которой невозможна успешная реализация национального проекта в агропромышленном комплексе, - это дальнейшее социальное развитие и обустройство села.
Утверждена и реализуется целевая программа "Обеспечение доступным жильем молодых семей и молодых специалистов на селе на 2006 - 2010 годы" с общим объемом финансирования в сумме 290,93 млн. рублей.
В целях привлечения дополнительных трудовых ресурсов принята Программа поддержки переселения в сельскую местность Пензенской области жителей других регионов.
Дважды вносились изменения в части увеличения финансирования в областную программу "Социальное развитие села до 2010 года", а также в Закон "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников, работающих и проживающих в сельской местности на территории Пензенской области".
Разработаны и успешно осуществляются проекты, связанные с укреплением материально-технической базы и совершенствованием работы сельских учреждений здравоохранения, образования, культуры и спорта.
На создание благоприятной окружающей среды прежде всего именно в сельской местности направлена и утвержденная в 2006 году целевая комплексная программа "Экология и природные ресурсы Пензенской области на 2007 - 2010 годы" с объемом финансирования около 200 млн. рублей.
Национальный проект "Гражданам России - доступное
и комфортное жилье"
Кроме указанных выше целевых программ в рамках реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" Законодательным Собранием Пензенской области принят ряд других законодательных актов.
Законом Пензенской области от 22 мая 2006 года "О порядке обеспечения жильем отдельных категорий ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, проживающих на территории Пензенской области" определен порядок предоставления жилых помещений гражданам, имеющим право на обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета в соответствии с федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Принятие этого Закона позволило реализовать поступившие из федерального бюджета средства в сумме 22,9 млн. рублей на улучшение жилищных условий этих категорий граждан.
Во исполнение Постановления Законодательного Собрания от 8 сентября 2006 года N 1166-47/3 ЗС "О ходе реализации на территории Пензенской области приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в областную целевую программу "Дом для молодой семьи в Пензенской области" на 2001 - 2006 годы внесены изменения, направленные не только на закрепление квалифицированных молодых специалистов, но и на развитие строительной индустрии. В соответствии с этой Программой в 2006 году предоставлено 95 комплектов жилых домов для молодых специалистов, работающих в сельской местности.
В соответствии с рекомендациями, содержащимися в указанном Постановлении Законодательного Собрания, Правительство Пензенской области заключило государственный контракт на разработку схемы территориального планирования Пензенской области. Подготовка и утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования осуществляются на основании принятого Закона Пензенской области "Градостроительный устав Пензенской области".
Управлением жилищно-коммунального хозяйства области разработана программа "Реконструкция и модернизация жилых домов первых массовых серий в Пензенской области" до 2012 года. Разработка стратегии развития строительного комплекса Пензенской области на 2006 - 2010 годы и на период до 2015 года поручена Пензенскому государственному университету архитектуры и строительства.
Внесенные в течение 2006 года изменения в Закон Пензенской области "О программе "Социальная поддержка граждан в сфере ипотечного жилищного кредитования в Пензенской области" на 2004 - 2010 годы" позволили в 2006 году выдать более 730 ипотечных кредитов для приобретения жилья на сумму свыше 320 млн. рублей и предоставить сорока работникам бюджетной сферы субсидии из бюджета Пензенской области на улучшение жилищных условий. Ожидается, что в 2007 году в реализации указанной Программы будут участвовать муниципальные образования. Это будет способствовать увеличению количества выдаваемых кредитов на улучшение жилищных условий жителей Пензенской области.
Цели закрепления трудоспособного населения в сельской местности, в том числе через обеспечение достойной оплаты труда, создание необходимых жилищных условий, условий для культурного досуга, служит и подготовленная Правительством области и принятая Законодательным Собранием областная целевая программа поддержки переселения в сельскую местность Пензенской области.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ, БЮДЖЕТНОЙ И ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ
В прошедшем году продолжалось планомерное формирование законодательной базы области, направленной на увеличение экономического потенциала, обеспечение реформирования бюджетной и финансовой политики.
За рассматриваемый период принято 22 новые социально-экономические целевые программы по различным направлениям хозяйственной деятельности.
В сфере промышленности, предпринимательства, строительства, транспорта, энергетики в 2006 году принято около 40 законов Пензенской области.
Главная их цель - ускорение темпов социально-экономического развития, повышение эффективности производства, рост конкурентоспособности продукции, выпускаемой промышленными предприятиями Пензенской области.
В частности, законами Пензенской области от 29 июня 2006 года и от 12 сентября 2006 года внесены изменения в Закон Пензенской области "О Программе экономического и социального развития Пензенской области на 2003 - 2008 годы", которыми уточнены основные параметры базовой Программы социально-экономического развития области в части включения в нее вновь принятых областных программ и расходов бюджета Пензенской области.
Внесены изменения в Закон Пензенской области "О Программе стимулирования роста объемов промышленного производства и технического перевооружения промышленности Пензенской области на 2005 - 2008 годы" в плане финансовой поддержки, предприятий промышленности в виде предоставления субсидий за счет бюджета Пензенской области на возмещение части затрат:
- по уплате процентов по кредитам, полученным на внедрение в производство специализированного программного обеспечения;
- по лизинговым платежам за оборудование, получаемое от российских лизинговых компаний по договорам финансовой аренды (лизинга);
- по уплате процентов по кредитам, полученным на пополнение оборотных средств, в целях освоения новой конкурентоспособной продукции, включая товары народного потребления.
Принятый Законодательным Собранием в ноябре прошлого года Градостроительный устав Пензенской области в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации регулирует взаимоотношения участников градостроительной деятельности при подготовке и утверждении схемы территориального планирования Пензенской области, региональных нормативов градостроительного проектирования, правил землепользования и застройки, архитектурно-строительного проектирования, осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, государственного строительного надзора и является обязательным для всех участников градостроительной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.
Принятие по инициативе Губернатора Пензенской области В.К. Бочкарева указанных законов Пензенской области и их реализация во взаимосвязи с ранее принятыми законами, решениями Правительства Пензенской области способствовали росту по итогам 2006 года:
- промышленного производства на 8,3 процента;
- инвестиций в основной капитал на 21 процент;
- ввода жилых домов на 27,9 процента;
- экспорта выпускаемой продукции на 48 процентов;
- реальной начисленной заработной платы на 16,9 процента.
Законы Пензенской области от 22 мая 2006 года и от 12 сентября 2006 года "О внесении изменений в Закон Пензенской области "Об инвестиционной стратегии Пензенской области" направлены на уточнение механизма реализации инвестиционной стратегии Пензенской области.
Принятые изменения в программу "Социальная поддержка граждан в сфере ипотечного жилищного кредитования в Пензенской области" на 2004 - 2010 годы направлены на усиление адресности мер социальной поддержки, рациональное использование бюджетных средств, повышение финансовой устойчивости системы ипотечного кредитования, вовлечение муниципальных образований в реализацию указанной областной программы.
Изменения, внесенные в Программу приватизации государственного имущества Пензенской области на 2006 год, и принятая Программа приватизации имущества Пензенской области на 2007 год призваны способствовать, прежде всего, оптимизации управления собственностью Пензенской области, повышению эффективности ее использования.
Изменения, внесенные в законы Пензенской области "Об управлении собственностью Пензенской области" и "О ставках арендной платы за пользование имуществом, находящимся в собственности Пензенской области", учитывают практику применения указанных законов и также направлены на повышение эффективности управления государственной собственностью.
Внесение изменений в областную программу инновационного развития, принятых Законодательным Собранием Пензенской области в 2006 году, направлено на повышение эффективности использования средств бюджета Пензенской области и поддержку хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в инновационных сферах.
Законы Пензенской области "Об осуществлении международных и внешнеэкономических связей на территории Пензенской области" и "Об областной целевой программе "Развитие международной и внешнеторговой деятельности в Пензенской области (2006 - 2010 годы)" приняты в целях улучшения условий для осуществления международных, внешнеэкономических связей и внешнеторговой деятельности Пензенской области, обеспечения и защиты прав и законных интересов Пензенской области.
Изменение Закона Пензенской области "Об областной целевой программе "Модернизация и развитие территориальной сети автомобильных дорог Пензенской области (на 2006 - 2008 годы)" вызвано увеличением объема финансирования указанной Программы и уточнением в связи с этим конкретных мероприятий по развитию сети автомобильных дорог.
Законы Пензенской области "О внесении изменений в Закон Пензенской области "О залоговом фонде Пензенской области" и "О перечне имущественных объектов и прав на них, входящих в Залоговый фонд Пензенской области" направлены на повышение кредитного рейтинга области, снижение стоимости привлекаемых кредитных ресурсов для покрытия дефицита бюджета Пензенской области, обеспечение инвестиционной привлекательности Пензенской области.
Уточнение налогового законодательства Пензенской области (Законы Пензенской области "О внесении изменений в Закон Пензенской области "Об установлении и введении в действие на территории Пензенской области налога на имущество организаций", "О внесении изменений в статью 2 Закона Пензенской области "О введении в действие транспортного налога на территории Пензенской области", "О применении индивидуальными предпринимателями на территории Пензенской области упрощенной системы налогообложения на основе патента") направлено не только на повышение доходов бюджета Пензенской области, но и на упрощение ведения бухгалтерского и налогового учета предпринимателями.
В 2006 году продолжилась работа по применению в области методов бюджетирования, ориентированного на результат. Этому способствовало разграничение полномочий между уровнями власти.
Главными задачами бюджетной политики остаются улучшение качества жизни населения, создание условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решение проблем макроэкономической сбалансированности, повышение эффективности и прозрачности управления общественными финансами.
Решение этих задач идет через осуществление комплекса мер по обеспечению роста доходов бюджета и повышение конкурентоспособности экономики Пензенской области. Реформа бюджетной политики направлена на повышение эффективности бюджетных расходов, переход от финансирования существующей сети бюджетных учреждений к финансированию конкретных бюджетных услуг.
Формирование межбюджетных отношений проводится в соответствии с законами Пензенской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области" и "О межбюджетных отношениях в Пензенской области". Разграничение полномочий между уровнями публичной власти в основном завершено. Теперь следует обеспечить соблюдение принципа разграничения ответственности за принимаемые решения и безусловное исполнение закрепленных за соответствующими бюджетами расходных обязательств.
Законом Пензенской области "О межбюджетных отношениях в Пензенской области" установлены виды и нормативы отчислений налоговых доходов в местные бюджеты, формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета Пензенской области и местных бюджетов, утверждены методики расчета дотаций из регионального и районных фондов финансовой поддержки, порядок предоставления бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований.
В соответствии с Программой реформирования региональных финансов на 2005 - 2007 годы продолжается реформирование бюджетного процесса.
Проделана большая работа в плане регулирования межбюджетных отношений и налогообложения. В этой сфере с начала 2006 года принят 31 закон Пензенской области, в том числе законы "Об исполнении бюджета Пензенской области за 2005 год", "О порядке предоставления негосударственным организациям средств бюджета Пензенской области", "О Договоре о предоставлении государственной гарантии Пензенской области". Внесены изменения в законы "О межбюджетных отношениях в Пензенской области", "О реформировании региональных финансов Пензенской области на 2004 - 2007 годы", "О бюджете Пензенской области на 2006 год", "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области".
На 48-й сессии Законодательного Собрания 8 ноября 2006 года принят Закон Пензенской области "О бюджете Пензенской области на 2007 год". Бюджет Пензенской области на 2007 год утвержден по расходам в сумме 17726808,0 тыс. рублей, по доходам - в сумме 16579673,2 тыс. рублей. Превышение расходов над доходами составило 1147134,8 тыс. рублей, или 14,0 процента.
Принятию этого основополагающего Закона предшествовала тщательная и кропотливая работа. По проекту закона "О бюджете Пензенской области на 2007 год", а также по проекту закона "Об исполнении бюджета Пензенской области за 2005 год" впервые были проведены публичные слушания. Кроме того, по бюджету Пензенской области на 2007 год проведены и депутатские слушания. По результатам депутатских слушаний Правительству Пензенской области было предложено уточнить расчеты субвенций муниципальным образованиям Пензенской области на финансирование образовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования, а также подготовить проект закона Пензенской области "О внесении изменений в Закон Пензенской области "Об образовании в Пензенской области", в котором дать определение малокомплектной школы. Затем проект закона о бюджете на 2007 год был подробно обсужден на заседаниях всех постоянных комиссий Законодательного Собрания. В итоге Закон Пензенской области "О бюджете Пензенской области на 2007 год" был Законодательным Собранием в двух чтениях принят.
Законом Пензенской области от 22 мая 2006 года установлена административная ответственность должностных и юридических лиц в области бюджетного законодательства в виде наложения административного штрафа. При этом в зависимости от состава правонарушения сумма штрафа составляет от сорока до одной тысячи рублей.
Таким образом, Законодательное Собрание Пензенской области в 2006 году обеспечивало формирование законодательного пространства, построение правовых механизмов в целях обеспечения поступательного развития экономики области, четкого определения бюджетных отношений, внедрения эффективного порядка разграничения полномочий, доходных и расходных обязательств между органами исполнительной власти Пензенской области и органами местного самоуправления.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ РЕАЛИЗАЦИИ
ПОСЛАНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2006 ГОДА В СФЕРЕ
ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА, ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ
ПРАВ ГРАЖДАН, РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Расширение полномочий органов государственной власти Пензенской области по предметам совместного ведения с Российской Федерацией, уточнение требований к лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, изменения в административно-территориальном устройстве области, в структуре органов власти обусловили необходимость внесения поправок в основной закон Пензенской области - Устав Пензенской области.
В соответствии с федеральным законодательством Устав Пензенской области также дополнен нормами о возможности инициирования предложения Законодательного Собрания Пензенской области Президенту Российской Федерации о кандидатуре Губернатора Пензенской области и о новом порядке формирования депутатских объединений (фракций) в Законодательном Собрании Пензенской области.
В поле зрения Законодательного Собрания на протяжении всего периода законотворческой деятельности находятся вопросы законодательного регулирования проведения выборов и референдумов.
В 2006 году правовая база в этой сфере продолжила свое поступательное развитие.
С учетом значительных изменений, внесенных в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", приняты в новой редакции законы Пензенской области "О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Пензенской области", "О выборах главы муниципального образования в Пензенской области населением муниципального образования", "О референдуме Пензенской области".
Позднее, в сентябре 2006 года, все законы, регулирующие вопросы подготовки и проведения выборов и референдумов в Пензенской области, приведены в соответствие с федеральным законодательством в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов), уточнения порядка выдвижения кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Пензенской области, уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей.
Выборное законодательство Пензенской области обладает необходимой гибкостью и многовариантностью, что позволяет муниципальным образованиям самостоятельно определять порядок формирования представительных органов муниципальных образований, избрания должностных лиц местного самоуправления.
Так, в соответствии с принятым Законом Пензенской области "О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Пензенской области по одномандатным избирательным округам и по единому избирательному округу" муниципальным образованиям предоставлена возможность самостоятельно уставом определять процедуру выборов депутатов представительного органа муниципального образования либо только по одномандатным избирательным округам, либо по единому избирательному округу и одномандатным избирательным округам.
Большое внимание при совершенствовании законодательства Пензенской области уделяется образованию независимых коллегиальных органов, непосредственно обеспечивающих подготовку и проведение выборов и референдумов, а также оптимизации их работы.
Так, в принятом Законе Пензенской области "О территориальных избирательных комиссиях Пензенской области" определены статус, полномочия и порядок организации деятельности территориальных избирательных комиссий Пензенской области и ее членов, установлен порядок возложения полномочий окружных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии. Избирательная комиссия Пензенской области Законом Пензенской области "О внесении изменений в Закон Пензенской области "Об Избирательной комиссии Пензенской области" наделена полномочиями по осуществлению проверки сводных финансовых отчетов, сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроля за источниками и размерами имущества, получаемых политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц.
В соответствии со статьей 81.1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в целях совмещения выборов законом Пензенской области продлены полномочия 16 муниципальных представительных органов и Законодательного Собрания Пензенской области.
В 2006 году продолжена работа по приведению действующего законодательства Пензенской области по вопросам государственной и муниципальной службы в соответствие с федеральным законодательством.
Принят Закон Пензенской области "О Губернаторе Пензенской области", которым закреплены основные положения, определяющие статус высшего должностного лица Пензенской области, установлены соответствующие правовые и социальные гарантии.
Перечень государственных должностей Пензенской области дополнен должностью вице-губернатора Пензенской области, осуществляющего деятельность по обеспечению законности, правопорядка, борьбы с коррупцией, наркоманией, по организации и осуществлению на территории Пензенской области мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий.
В связи со вступлением в силу Закона Пензенской области "О Правительстве Пензенской области", которым введены должности Председателя Правительства Пензенской области, первого заместителя Председателя Правительства Пензенской области, заместителя Председателя Правительства Пензенской области, а также с введением должности первого заместителя Председателя Законодательного Собрания Пензенской области внесены соответствующие изменения в законы Пензенской области "О Реестре должностей государственной гражданской службы Пензенской области", "О государственном пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных гражданских служащих Пензенской области и лиц, замещающих государственные должности Пензенской области", "О внесении изменения в статью 4 Закона Пензенской области "Об административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов государственной власти Пензенской области", "О денежном содержании государственных гражданских служащих Пензенской области и лиц, замещающих государственные должности Пензенской области".
В целях совершенствования работы по обеспечению деятельности Правительства Пензенской области и депутатов Законодательного Собрания Пензенской области претерпели изменения структуры аппаратов Правительства и Законодательного Собрания.
В рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации Законом Пензенской области от 29 июня 2006 года утверждена Программа проведения административной реформы в Пензенской области в 2006 - 2008 годах. Указанная Программа направлена на повышение эффективности и результативности работы исполнительных органов государственной власти Пензенской области, повышение качества государственного управления.
В продолжение этого Законом Пензенской области утверждена областная целевая программа "Информатизация исполнительных органов государственной власти Пензенской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области (2007 - 2010 годы)". Программа разработана в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия" и предусматривает повышение эффективности, оперативности, информационной открытости и прозрачности механизмов государственного управления, формирование "электронного правительства", ориентированного на предоставление услуг гражданам и организациям на базе современных информационных технологий. Кроме того, реализация Программы позволит повысить эффективность взаимодействия исполнительных органов государственной власти Пензенской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области как между собой, так и с организациями и населением Пензенской области, на основе использования информационно-коммуникационных технологий.
Принят ряд законов, регламентирующих и другие отношения в сфере государственной и муниципальной служб.
В частности, перечень работ, включаемых в стаж государственной службы государственных служащих Пензенской области и лиц, замещающих государственные должности Пензенской области, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию, дополнен работой в аппаратах профсоюзных органов районов, временных специальных органах, созданных на территории во время чрезвычайных ситуаций.
Законом Пензенской области урегулированы отношения, связанные с передачей в доверительное управление муниципальными служащими Пензенской области находящихся в их собственности долей (пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций; предусмотрена норма, согласно которой порядок и условия проведения аттестации муниципальных служащих и формирование аттестационной комиссии устанавливаются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления; установлены предельные нормативы оплаты труда лиц, замещающих выборные муниципальные должности, и муниципальных служащих, которыми органы местного самоуправления могут руководствоваться, самостоятельно определяя порядок оплаты труда.
Законодательное Собрание по представлению Губернатора Пензенской области назначило представителей органов государственной власти в состав конкурсных комиссий на замещение должностей глав администраций Бековского, Городищенского, Иссинского, Каменского, Колышлейского, Лунинского, Сердобского, Спасского, Тамалинского, Пензенского районов области.
Большое внимание было уделено совершенствованию законодательства правоохранительной направленности. Приняты следующие законы Пензенской области: "О программе Пензенской области "Профилактика правонарушений и борьба с преступностью в Пензенской области" на 2006 - 2008 годы", "О профилактике правонарушений в Пензенской области", "О противодействии коррупции в Пензенской области", "Об административной ответственности за изготовление или (и) хранение с целью сбыта, сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки, спиртосодержащей жидкости непромышленного производства и содержание притонов для распития спиртных напитков", "Об административной ответственности за допущение пребывания несовершеннолетних, не достигших четырнадцатилетнего возраста, в общественных местах в ночное время без сопровождения своих законных представителей".
Все перечисленные нормативные правовые акты направлены на снижение количества преступлений и правонарушений в Пензенской области.
В 2006 году по сравнению с прошлым годом сократилось количество наиболее опасных преступлений: убийств - на 28,6 процента, умышленного причинения тяжкого вреда здоровью - на 7,4 процента, разбойных нападений - на 2,1 процента, преступлений с применением оружия - на 20,2 процента. Уровень преступности в Пензенской области является одним из самых низких как в Приволжском федеральном округе, так и в России в целом.
Применение соответствующей правовой базы, проведенные мероприятия по профилактике безнадзорности и правонарушений подростков способствовали снижению числа преступлений, совершенных несовершеннолетними, на 1,5 процента, в том числе тяжких и особо тяжких - на 13,5 процента, убийств - на 11,1 процента, умышленного причинения тяжкого вреда здоровью - на 47,6 процента, а также выявлению ряда нарушений, связанных с пребыванием несовершеннолетних в общественных местах в ночное время без сопровождения законных представителей. За такие правонарушения на ряд должностных лиц наложен административный штраф.
В 2006 году продолжала совершенствоваться правовая база для функционирования органов местного самоуправления. Принято 24 закона Пензенской области, при этом 9 законов связаны с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пензенской области.
Приняты необходимые законы Пензенской области, регулирующие вопросы местного самоуправления, проведена государственная регистрация уставов всех муниципальных образований, установлены местные налоги и сборы, разработаны и приняты прогнозы социально-экономического развития и бюджеты муниципальных образований на 2006 год, выполнены другие требования, предусмотренные законодательством.
Потребность в планомерной и комплексной государственной поддержке развития местного самоуправления, повышении эффективности исполнения органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения вызвала необходимость разработки и принятия областной Программы государственной поддержки развития муниципальных образований Пензенской области в 2006 - 2008 годах. При ее разработке учтены результаты проведенного мониторинга потребности органов местного самоуправления в оказании методической помощи для повышения эффективности исполнения ими полномочий по решению вопросов местного значения.
Целями и задачами Программы являются: формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований; совершенствование нормативной правовой базы местного самоуправления; формирование эффективной комплексной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления; совершенствование систем информирования населения о сущности, принципах и задачах местного самоуправления; о деятельности органов местного самоуправления; распространение передового опыта; формирование общественной поддержки процесса реформирования местного самоуправления; повышение гражданской активности населения муниципальных образований. Для реализации мероприятий Программы из бюджета Пензенской области предполагается выделить 6,8 млн. рублей.
В целях более эффективного решения вопросов местного значения, равномерного и динамичного социально-экономического развития, повышения уровня жизни населения преобразованы муниципальные образования город Каменка и город Сердобск, которые лишены статуса городского округа и наделены статусом городского поселения. Большинство жителей в этих муниципальных образованиях поддержали инициативу органов местного самоуправления. В голосовании по данному вопросу в городах приняло участие более 60% населения, а в сельских поселениях районов более 90% населения, имеющего право участвовать в голосовании. Также преобразованы путем объединения муниципальные образования Кондольский район и Пензенский район, обладающие статусом муниципальных районов. В результате образован новый муниципальный район Пензенской области - Пензенский район, административным центром которого стало село Кондоль, обладающее статусом сельского поселения.
В прошедшем году проводилась работа по правовому обеспечению изменения границ муниципальных образований Пензенской области.
Законом Пензенской области "О границах муниципальных образований Пензенской области" изменены границы Кондольского и Пензенского районов, города Кузнецка, Кузнецкого района и Яснополянского сельсовета Кузнецкого района Пензенской области, города Пензы, Пензенского района и Засечного сельсовета Пензенского района.
Законодательным Собранием Пензенской области одобрена инициатива населения села Междуречье Никольского района о переименовании указанного села в село Столыпино.
Правительством области подготовлены и изданы модельные нормативные правовые акты для органов местного самоуправления.
Законом Пензенской области "О бюджете Пензенской области на 2007 год" предусмотрено предоставление субвенций муниципальным образованиям на осуществление отдельных государственных полномочий. Сформированы региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и региональный фонд финансовой поддержки поселений. Муниципальным районам Пензенской области утверждены субвенции на исполнение государственных полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям по принципу подушевого бюджетного выравнивания.
Для привлечения населения к участию в решении вопросов местного значения во всех поселениях принято решение о создании органов территориального общественного самоуправления, в 1355 населенных пунктах указанные органы созданы, избраны их руководители.
В соответствии с действующим законодательством из собственности Пензенской области в собственность муниципалитетов произведена безвозмездная передача имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения. Органам местного самоуправления передано 19 предприятий - имущественных комплексов (17 - жилищно-коммунального хозяйства, 1 - сельскохозяйственное, 1 - транспортное); 1308 объектов недвижимого имущества (92 вновь построенных объекта ЖКХ, 24 физкультурно-оздоровительных комплекса, 8 зданий музеев и иных объектов), более 5300 единиц движимого имущества.
Завершена работа по перераспределению муниципального имущества из собственности поселений в собственность районов в соответствии с разграничением полномочий. На сегодня правоустанавливающие документы на 1189 из 1290 объектов, переданных из поселений в районы (это фельдшерско-акушерские пункты, школы, детские дошкольные учреждения и другие), оформлены, а на остальные документы переданы в Федеральную регистрационную службу на регистрацию права собственности.
НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ
Вступление с 1 января 2006 года в силу в полном объеме Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", разграничение компетенции между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципалитетами, расширение вопросов местного значения потребовало от органов местного самоуправления по-новому организовать свою работу.
Как уже отмечалось, в Пензенской области для этого созданы правовая, экономическая и организационно-методическая основы деятельности органов местного самоуправления.
Наряду с принятием всех необходимых законов области приводятся в соответствие с Федеральным законом и муниципальные правовые акты.
Прежде всего в установленные сроки приведены в соответствие с нормами Федерального закона уставы всех муниципальных образований на территории области, все они прошли государственную регистрацию в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 года N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований". Все муниципальные образования включены в государственный реестр муниципальных образований.
Применение на практике новых положений о разграничении полномочий потребовало принятия новых муниципальных правовых актов в сфере управления объектами муниципальной собственности, местными бюджетами, в сфере налогообложения, организации территориального общественного самоуправления.
Практически во всех муниципальных образованиях утверждены положения о бюджетном процессе, о порядке расходования средств резервного фонда, приняты решения представительных органов муниципальных образований об установлении налога на имущество физических лиц, об установлении земельного налога, о порядке ведения реестра расходных обязательств, о введении системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, о порядке ведения реестра муниципальных правовых актов, о статусе депутатов представительных органов муниципальных образований, положения об отдельных органах местного самоуправления и ряд других.
Приняты также нормативные правовые акты, определяющие порядок проведения общественных слушаний и опроса граждан.
Для официального опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации в каждом поселении учреждено печатное средство массовой информации - информационный бюллетень органов местного самоуправления.
В то же время нестабильность Федерального закона в части постоянного изменения перечня вопросов местного значения вызывает необходимость неоднократного приведения в соответствие с законодательством Российской Федерации уставов муниципальных образований.
Только в 2006 году четыре раза вносились изменения в Федеральный закон N 131-ФЗ в части изменения вопросов местного значения.
Это влечет применение довольно продолжительной процедуры внесения изменений в уставы (с учетом опубликования проектов изменений в устав и их обсуждения гражданами - около полутора месяцев) и дополнительных затрат средств местных бюджетов на уплату госпошлины, за регистрацию изменений учредительных документов в налоговых органах.
В настоящее время в уставы муниципальных образований вносятся изменения в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон N 131-ФЗ Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ.
Со стороны соответствующих структурных подразделений Правительства Пензенской области органам местного самоуправления оказана методическая и правовая помощь, разработаны модельные правовые акты по вопросам местного значения, осуществляется мониторинг их принятия в целях оказания оперативной консультативной помощи.
В частности, в целях обеспечения принятия муниципальных нормативных правовых актов, в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации органам местного самоуправления в порядке оказания содействия были направлены модельные акты:
- порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;
- об установлении размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи, подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
- об установлении учетной нормы и нормы предоставления жилого помещения по договору социального найма.
В настоящее время подготовлены модельные муниципальные правовые акты по вопросам местного значения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, торгового обслуживания, образования, медицины, физкультуры, в жилищной сфере, по вопросам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, застройки городских округов.
Однако во многих муниципальных образованиях не смогли обеспечить неукоснительное исполнение требований действующего законодательства.
В прошедшем году в представительных и исполнительных органах местного самоуправления прокурорами было выявлено свыше 9300 нарушений законов, в полтора раза возросло число выявленных незаконных правовых актов.
В Пензенской области по-прежнему остаются актуальными проблемы, связанные с управлением и распоряжением муниципальной собственностью.
До настоящего времени в большинстве муниципальных образований не решена проблема своевременной государственной регистрации права муниципальной собственности на объекты недвижимого имущества, принятые в муниципальную собственность и включенные в реестр муниципальной собственности. Это во многом затрудняет исполнение органами местного самоуправления своих полномочий по эффективному управлению и распоряжению собственностью.
В ряде сельсоветов Бековского района длительное время не были разработаны правовые акты, определяющие порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом.
В течение года остро стояла проблема обеспечения социальных прав и свобод граждан. Органами местного самоуправления Наровчатского и Вадинского районов не были приняты нормативно-правовые акты, устанавливающие меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, специалистов муниципальных учреждений культуры, имевших ранее право на льготы, что нарушало их права на социальную защиту и противоречило статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ. В результате бездействия органов местного самоуправления лица, имеющие право на льготу, не получали компенсационных выплат на возмещение расходов по оплате жилья и коммунальных услуг, что грубо нарушало их права.
Только вмешательство прокуратуры позволило устранить эти нарушения закона.
Особую обеспокоенность вызывает ситуация, связанная с нарушением органами местного самоуправления законодательства в части реализации на территории области Программы дополнительного лекарственного обеспечения граждан, имеющих право на получение набора социальных услуг. По-прежнему остается напряженной ситуация с нарушениями законодательства, регулирующего вопросы установления тарифов на жилье и коммунальные услуги, тарифов на электрическую и тепловую энергию.
Так, утвержденные Постановлением Главы администрации г. Пензы от 31.01.2006 N 55 тарифы на оплату жилья для населения, проживающего в муниципальном жилищном фонде г. Пензы, не соответствовали требованиям Федерального закона "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", а также правовым актам Правительства Российской Федерации. В результате совокупный платеж граждан за жилищные услуги был увеличен более чем на 20 процентов, допустимых по Пензенской области. При этом рост совокупного платежа отдельных граждан за жилищные услуги после 1 февраля превысил 80 процентов.
Исполнение указанного Постановления в течение 2006 года привело к грубому нарушению прав и законных интересов значительного числа граждан, что явилось основанием для многочисленных обращений граждан в органы власти и прокуратуру.
МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ДЕПУТАТСКИЙ КОНТРОЛЬ ЗА
ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ, ИНЫХ
НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
На современном этапе своего развития мониторинг законодательства и правоприменительной практики определяется как систематическая, комплексная деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения.
При этом эффективность законодательства в целом и конкретных законов в частности во многом зависит от контроля за их реализацией, практики применения, в ходе которой выявляются сильные и слабые стороны нормативного правового акта, приходит понимание необходимости его корректировки.
Таким образом, целью мониторинга являются повышение качества принимаемых законов, иных нормативных правовых актов, совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы принятия и реализации государственно-политических решений и, в конечном счете, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.
С 2003 года Законодательное Собрание Пензенской области значительно расширило практику рассмотрения на сессиях, постоянных комиссиях, депутатских слушаниях в порядке контроля за ходом исполнения законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания по наиболее актуальным и значимым вопросам.
В Законодательном Собрании Пензенской области контроль исполнения законодательных и иных актов поставлен на плановую основу, рассмотрение контрольных вопросов предусматривается в ежегодных планах работы Законодательного Собрания, его постоянных комиссий.
В результате наблюдается тенденция как к увеличению количества рассмотренных контрольных вопросов, так и к повышению качества этого процесса. В 2006 году, например, на сессиях Законодательного Собрания рассмотрены:
ход исполнения Закона Пензенской области "О государственном регулировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Пензенской области";
ход исполнения Закона Пензенской области "Об областной целевой программе "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2003 - 2007 годы)";
ход реализации на территории Пензенской области приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России";
положение дел в здравоохранении Пензенской области и перспективы его развития в рамках реализации приоритетного национального проекта "Здоровье";
реализация пенсионной реформы в Пензенской области.
Все рассмотренные вопросы имеют большую общественную значимость, регулируют правоотношения в сферах, где обстановка продолжает оставаться тревожной. Тот факт, что в ряде случаев рассматриваемые вопросы подкрепляются видеоматериалами, придает их обсуждению острый, заинтересованный характер, позволяет глубоко проанализировать сложившуюся проблему.
В частности, рассмотрение указанных контрольных вопросов выявило следующее.
1.В ходе исполнения Закона Пензенской области "О государственном регулировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Пензенской области" выявлены нарушения отдельных его положений со стороны органов местного самоуправления и должностных лиц. Несмотря на предпринимаемые меры, пока не наведен должный порядок в лицензировании и декларировании данного вида деятельности. В частности, представляются недостоверные сведения о наличии у заявителей стационарных, соответствующим образом оборудованных торговых и складских помещений. Продолжают выявляться многочисленные нарушения в процессе розничной реализации алкогольной продукции.
Не налажено четкое взаимодействие между отдельными подразделениями органов исполнительной власти Пензенской области, территориальными структурами федеральных органов, органами местного самоуправления. Не искоренены факты ввоза и реализации для использования не по назначению на территории Пензенской области спиртосодержащих жидкостей, медицинских препаратов с содержанием спирта для аптечной сети, парфюмерно-косметической продукции и бытовых препаратов.
В ходе проверок установлено, что явно недостаточна роль в реализации указанного Закона Пензенской области органов местного самоуправления. В большинстве муниципальных районов организация контроля за работой предприятий торговли и общественного питания находится на низком уровне, проводимые по инициативе органов местного самоуправления проверки малочисленны, поверхностны и неэффективны.
Депутаты Законодательного Собрания предложили Правительству Пензенской области принять дополнительные меры по реализации указанного Закона.
Рекомендации приняты также в отношении соответствующих надзорных органов, в том числе федеральных.
Внимание органов местного самоуправления обращено на отсутствие адекватной реакции с их стороны в связи с многочисленными фактами нарушений и злоупотреблений в сфере оборота на территории муниципальных образований алкогольной и спиртосодержащей продукции.
В результате по итогам проведенного мониторинга и рассмотрения контрольного вопроса осуществлен целый комплекс мероприятий, направленных на устранение выявленных недостатков. Правительством области проведены дополнительные проверки исполнения Закона во всех городских округах и муниципальных районах области, состоялись встречи депутатов представительных органов муниципальных образований с учеными, врачами, должностными лицами органов государственной власти. К решению проблемы привлечены представители интеллигенции, трудовые коллективы. Под особый контроль взяты неблагополучные семьи, подростки. В целях формирования у населения области потребности в здоровом образе жизни принято решение об использовании в вечернее время и выходные дни спортивных залов учебных заведений, а также открытых во всех районах области физкультурно-оздоровительных комплексов. Проводимые мероприятия широко освещаются в средствах массовой информации.
Действенным инструментом в борьбе с нарушениями законодательных норм стал принятый депутатами Закон "Об административной ответственности за изготовление или (и) хранение с целью сбыта, сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки, спиртосодержащей жидкости непромышленного производства и содержание притонов для распития спиртных напитков".
Предпринятые меры позволили Пензенской области избежать чрезвычайных ситуаций, как в некоторых субъектах Российской Федерации, связанных с массовым отравлением людей суррогатным алкоголем. При этом если в 2005 году от отравления алкоголем в области умерли 804 человека, то в 2006 году - 512, количество стоящих на учете наркологических больных в 2004 году составляло 34250 человек, в 2005 году - 32540 человек, в 2006 году - 27885 человек.
2.Проверка хода исполнения утвержденной законом областной целевой программы "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2003 - 2007 годы)" также выявила проблемы, заключающиеся прежде всего в недостаточном финансировании отдельных ее подпрограмм, а также в наличии пробела в правовом регулировании некоторых правоотношений в данной сфере.
По итогам рассмотрения Законодательное Собрание рекомендовало Правительству области обеспечить в полном объеме финансирование мероприятий, предусмотренных Программой.
Учитывая рекомендации депутатов, Правительство области предусмотрело средства в сумме 223408 тыс. рублей для реализации мероприятий Программы в бюджете области на 2007 год, а также подготовило проект закона области "О профилактике заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека, и гепатитов В и С в Пензенской области", который был принят Законодательным Собранием в декабре прошлого года.
3.Законодательным Собранием области утверждены составы специальных депутатских комиссий по контролю за реализацией на территории области приоритетных национальных проектов. В целях обеспечения необходимого профессионального уровня при осуществлении их деятельности в состав комиссий включены аудиторы Счетной палаты Пензенской области. Подробное, заинтересованное изучение положения дел на местах, живой разговор с людьми положены в основу работы комиссий. Регулярное рассмотрение вопросов, отчеты должностных лиц позволяют депутатам оценить истинное положение дел по реализации национальных проектов.
Результаты контрольных мероприятий, проведенных комиссией по контролю за реализацией приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", рассмотрены депутатами на одной из сессий Законодательного Собрания.
При проведении мониторинга законодательства области, обеспечивающего правовое регулирование реализации национального проекта, депутатская комиссия установила, что в соответствии с его концепцией органами власти всех уровней принимаются меры по дальнейшему развитию правовой базы, обеспечению сбалансированной бюджетной и организационной поддержки расширения спроса и предложения на рынке жилья.
Реализации национального проекта способствует выполнение ряда областных программ, которые уже показали свою эффективность. В частности, широкую поддержку во всех муниципальных районах получила областная программа "Дом для молодой семьи", целью которой стало не только закрепление квалифицированных молодых специалистов на селе, но и развитие строительной индустрии. В соответствии с этой Программой в 2006 году предоставлено 95 комплектов жилых домов для молодых специалистов, работающих в сельской местности.
Эффективность Программы, способность не на бумаге, а на деле содействовать закреплению молодежи на селе, а также многочисленные просьбы сельских жителей стали основанием для продления Законодательным Собранием ее действия. При этом в целях уточнения ее отдельных положений депутаты направили в Правительство Пензенской области соответствующие предложения, суть которых заключается в предоставлении молодым семьям субсидий на приобретение жилья, в том числе на уплату первоначального взноса при получении ипотечного жилищного кредита или займа на приобретение жилья либо строительство индивидуального дома.
Обсуждение вопроса выявило проблемы, которые стоят на пути приоритетного проекта, одна из которых - недостатки в работе муниципалитетов.
Это, прежде всего, отсутствие генеральных планов развития муниципальных образований, слабый контроль за предоставлением земельных участков под жилищное строительство, недостаточный объем финансовых средств, предусмотренных в бюджетах муниципальных образований на строительство, реконструкцию или капитальный ремонт инженерных коммуникаций и дорог, необходимых для осуществления строительства и эксплуатации жилых домов, недостаточная информированность граждан.
Депутаты предложили органам местного самоуправления принять меры по устранению указанных недостатков. Муниципалитетам целесообразно, в частности, использовать опыт Наровчатского муниципального района по созданию электронной базы данных по земельным участкам всех поселений, расположенных на его территории.
По итогам обсуждения Законодательное Собрание приняло развернутое постановление, в котором наряду с обозначенными вопросами Правительству области, иным исполнительным органам государственной власти, органам местного самоуправления предложено принять дополнительные меры по реализации национального проекта.
Мониторинг реализации национального проекта в Пензенской области показал, что многие имеющиеся проблемы разрешимы на федеральном уровне, например, обеспечение жильем ветеранов, инвалидов за счет средств федерального бюджета. Решение этого вопроса сдерживается из-за несовершенства федерального законодательства. Депутаты Законодательного Собрания Пензенской области поддержали ряд субъектов Российской Федерации, внесших конкретные предложения по изменению правового регулирования в этой сфере.
4.Депутатский контроль осуществляется и за ходом реализации приоритетного национального проекта "Образование". На заседаниях депутатской комиссии обсуждена информация должностных лиц органов исполнительной власти области по вопросам "О ходе реализации национального проекта "Образование" в Пензенской области", "О состоянии финансового обеспечения реализации национального проекта "Образование", "Совершенствование системы подготовки учреждениями профессионального образования Пензенской области квалифицированных рабочих и специалистов, востребованных региональным рынком труда".
Комиссия отметила, что принятые меры дают положительные результаты. Законодательным Собранием приняты комплексные областные целевые программы "Развитие системы образования Пензенской области (2006 - 2010 годы)", "Развитие единой образовательной информационной среды в Пензенской области (2006 - 2010 годы)", "Патриотическое воспитание граждан, проживающих на территории Пензенской области" (2006 - 2010 годы)", "Развитие детско-юношеского и студенческого спорта в Пензенской области (2007 - 2012 годы)", финансирование которых предусмотрено в бюджете области.
Целью программ стала реализация приоритетных направлений развития региональной образовательной системы, в том числе по совершенствованию содержания и технологий образования, доступности и качеству образовательных услуг, по повышению эффективности управления в системе образования, развитию системы профессионального образования.
5.Аналогичную работу проводит депутатская комиссия Законодательного Собрания по контролю за реализацией на территории Пензенской области приоритетного национального проекта "Здоровье" и, прежде всего, за его своевременным и всеобъемлющим правовым обеспечением.
Целенаправленная, каждодневная работа органов государственной власти области, органов местного самоуправления позволила значительно укрепить материально-техническую базу фельдшерско-акушерских пунктов и амбулаторий, которые на селе являются социально-культурными центрами первого уровня оказания медицинской помощи. В Пензенской области функционирует 609 фельдшерско-акушерских пунктов и 58 амбулаторий. В настоящее время в них выполнены ремонтные работы, в соответствии с действующими стандартами оснащения лечебно-профилактических учреждений первого уровня закуплено и размещено лечебно-диагностическое оборудование на сумму свыше 2800 тысяч рублей. Все учреждения системы сельского здравоохранения телефонизированы.
Наличие в фельдшерско-акушерских пунктах и амбулаториях диагностического оборудования значительно расширило возможности медицинских работников в проведении обследования пациентов в своих селах без выезда в центральные районные больницы. Медицинский персонал прошел соответствующее обучение для работы на современном электронном медицинском оборудовании.
6.Значительное место в работе депутатского корпуса занимает контроль за выполнением наказов избирателей. Неоднократно в течение 2006 года эти вопросы рассматривались на заседаниях постоянных комиссий, сессиях Законодательного Собрания.
Такая форма работы депутатов с избирателями, наряду с регулярными отчетами о своей деятельности, позволяет лучше знать проблемные вопросы, практику правоприменения, вносить соответствующие коррективы при осуществлении законотворческой деятельности. Взаимодействие депутатов с органами местного самоуправления в своих избирательных округах позволяет своевременно планировать средства на выполнение наказов. В результате исполнено 86 наказов избирателей, около тридцати продолжает оставаться на контроле.
Планомерный, многосторонний депутатский контроль за исполнением законов области, других нормативных правовых актов органов государственной власти зарекомендовал себя в качестве одной из наиболее эффективных форм реализации стратегии социально-экономического развития региона, осуществления намеченных реформ. Вместе с тем его применение выявило и имеющиеся резервы, использовать которые намечено в дальнейшей деятельности депутатов Законодательного Собрания Пензенской области.
Прежде всего, депутаты предполагают при рассмотрении наиболее значимых законов Пензенской области рекомендовать Правительству области либо соответствующей постоянной комиссии Законодательного Собрания разрабатывать планы мероприятий по реализации конкретного закона.
Признано также целесообразным анализировать ход исполнения соответствующих законов Пензенской области в рамках проведения Счетной палатой Пензенской области контрольных мероприятий с рассмотрением итогов таких проверок на сессиях и заседаниях постоянных комиссий Законодательного Собрания. Особое внимание депутаты предполагают обратить на полноту использования средств бюджета области, направленных на реализацию принятых областных программ.
Проведению эффективного мониторинга законодательства области, учету мнения широкой общественности при разработке наиболее значимых для общественно-политической жизни региона законопроектов призвана способствовать Общественная палата Пензенской области, а также Экспертный общественный совет, создаваемый в соответствии с Законом Пензенской области "О публичной независимой экспертизе проектов законов Пензенской области в сфере бюджетного и налогового законодательства".
Кроме того, за отдельными законами предлагается установить персональный контроль со стороны депутатов и сотрудников аппарата Законодательного Собрания с изучением результатов их исполнения как в целом по области, так и в конкретных избирательных округах.
На наш взгляд, подобный подход к одному из важнейших направлений в сфере законотворчества в комплексе с постоянным мониторингом послужит хорошей основой для поддержания правового пространства Пензенской области в "рабочем" состоянии, способном эффективно регулировать правоотношения, связанные с социально-экономическим развитием региона.
ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПРИ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ С СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ, ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ,
СОВЕТОМ ЗАКОНОДАТЕЛЕЙ, ПРИВОЛЖСКИМ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ОКРУГОМ,
АССОЦИАЦИЕЙ РУКОВОДИТЕЛЕЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРИВОЛЖСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА,
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В своей повседневной деятельности Законодательное Собрание Пензенской области осуществляет тесное взаимодействие с Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Советом законодателей Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, представительством Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, Ассоциацией руководителей законодательных органов Приволжского федерального округа, другими субъектами Российской Федерации, территориальными структурами федеральных органов государственной власти.
Особо следует подчеркнуть сложившиеся конструктивные взаимоотношения с Советом Федерации. Созданный по инициативе Президента Российской Федерации и Председателя Совета Федерации Совет законодателей стал настоящим координирующим центром обеспечения законотворческого процесса. Огромная творческая работа по подготовке ставшего традиционным ежегодного доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации, проводимая комиссией под руководством Г.Э. Бурбулиса, является примером и обширным методологическим материалом при проведении мониторинга правового пространства субъектов Российской Федерации.
Основные подходы к оценке эффективности законодательства, содержащиеся в федеральном докладе, стали основой для подготовки доклада о состоянии законодательства Пензенской области.
С целью использования опыта других регионов Российской Федерации в сфере законотворчества Законодательное Собрание Пензенской области заключило в 2006 году соглашения о сотрудничестве с Государственным Собранием Республики Мордовия, Законодательным Собранием Ульяновской области, Саратовской областной Думой, в феврале 2007 года подписано соглашение с Государственным Собранием Республики Марий Эл, подготовлено к подписанию такое соглашение с Государственным Советом Республики Татарстан.
Одним из важных направлений деятельности Законодательного Собрания продолжали оставаться участие в формировании федерального законодательства, работа над проектами федеральных законов, поступивших из Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
С начала 2006 года Законодательным Собранием в порядке законодательной инициативы внесены в Государственную Думу пять проектов федеральных законов: "О внесении изменений в статьи 14 и 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О внесении изменений в статьи 13 и 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", "О создании Спасского районного суда Пензенской области и об упразднении Беднодемьяновского районного суда Пензенской области", "О внесении изменения в статью 7 Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств".
Внесенный Законодательным Собранием по инициативе депутата В.Е. Чернышова проект федерального закона "О внесении изменения в статью 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" принят Государственной Думой и обрел статус федерального закона.
Законопроекты, связанные с внесением изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", отклонены Государственной Думой в связи с отрицательным заключением Правительства Российской Федерации.
Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 29 ноября 2006 года N 9-П "По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации" признал не соответствующими Конституции Российской Федерации положения указанного пункта, устанавливающие, что законопроект, поступивший на заключение в Правительство без финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов, возвращается аппаратом Правительства субъекту права законодательной инициативы с сообщением причин, по которым невозможно представить заключение.
В целях повышения качества и обоснованности проектов федеральных законов, вносимых в Государственную Думу в порядке осуществления права законодательной инициативы Законодательным Собранием Пензенской области, необходимо проводить более глубокую проработку предлагаемых к регулированию правоотношений. В этих целях проекты законодательных актов, требующие всестороннего профессионального анализа, необходимо дополнительно направлять для подготовки заключений в Правительство Пензенской области, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, субъектам Российской Федерации - партнерам по законотворческой деятельности, а также, по согласованию, в профильные комитеты Совета Федерации и Государственной Думы, их правовые управления. И лишь после такого глубокого дополнительного изучения вопроса принимать решение об обращении в Государственную Думу.
Депутатами, постоянными комиссиями Законодательного Собрания с участием сотрудников аппарата Законодательного Собрания рассмотрено 735 проектов федеральных законов. Законодательное Собрание приняло и направило 6 обращений по проблемным вопросам в адрес Президента Российской Федерации В.В. Путина, Председателя Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкова, Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С.М. Миронова, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Б.В. Грызлова и Министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации М.Ю. Зурабова.
Практика формирования правового пространства Пензенской области выявляет и нерешенные вопросы. Имеются проблемы в части реализации отдельных положений федеральных законов, что отрицательно сказывается на формировании законодательной базы Пензенской области.
В частности, выявился ряд проблем в сфере реформирования гражданской и муниципальной служб.
В этом отношении, исходя из статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации и в целях недопущения произвольного толкования полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, полагаем, что должен быть законодательно установлен механизм сравнения условий денежного вознаграждения государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и федеральных государственных служащих.
Социально достаточный уровень оплаты труда и социальных гарантий должен быть составной частью механизма привлечения на государственную службу эффективных и компетентных работников, повышения их ответственности, создания антикоррупционных стимулов.
Отсутствие до настоящего времени нового федерального закона о муниципальной службе сдерживает ее развитие, в ряде случаев порождает правовые коллизии.
Полагаем, что в этой части административной реформы требуется разрешение данной проблемы на уровне федерального закона.
ПЛАНИРОВАНИЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 2006 ГОДА
В формировании системности законодательства, качества правового пространства одну из главных ролей играет умелое планирование законотворческой деятельности как на длительную перспективу, так и на более короткие периоды.
В практике работы Законодательного Собрания закрепился среднесрочный период планирования - на год. Вместе с тем следует отметить, что рекомендации, содержащиеся в докладе 2005 года, о необходимости планирования законодательной деятельности на более длительную перспективу пока не выполнены.
Вполне возможно планировать на более длительный период внесение в порядке законодательной инициативы законопроектов в Государственную Думу, "расчистку" пензенского законодательства от утративших актуальность и выполнивших свою функцию законов области, контрольную работу по исполнению законов, проведение депутатских (публичных) слушаний и другое. По примеру федеральных органов власти целесообразно планировать на трехлетний период законотворческую деятельность в сфере бюджета и межбюджетных отношений.
Принятие областной программы законотворческой деятельности на среднесрочную и долгосрочную перспективу позволит перевести законотворческую работу из режима форсированного принятия законов в программный процесс.
Что касается конкретных итогов выполнения плана законопроектных работ на 2006 год, то в течение года предусматривалась работа над 37 законопроектами, из которых 29 планировалось внести Губернатором и 8 - депутатами Законодательного Собрания. Вследствие различных причин, прежде всего - отсутствия в бюджете области необходимых средств, а также вследствие утраты актуальности исключена из плана либо перенесена на более поздние сроки подготовка 7 законопроектов, в том числе ряда областных целевых программ. Такое положение объясняется в определенной степени и тем, что при подготовке предложений по плану законотворческой деятельности не представляются обоснования необходимости принятия тех или иных законов.
Вместе с тем помимо предусмотренных планом работы на 2006 год дополнительно приняты 224 закона Пензенской области. Большинство из них имеет четко выраженную социальную направленность и большое значение для формирования правового поля при реализации четырех национальных проектов.
В 2006 году состоялось 8 сессий Законодательного Собрания, на которых приняты 254 закона Пензенской области и 362 постановления Законодательного Собрания.
АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Настоящий раздел доклада продолжает анализ состояния законотворческой деятельности исходя из выводов и предложений, содержащихся в докладе Законодательного Собрания 2005 года.
Правовой основой законотворческой деятельности в Пензенской области служит Конституция Российской Федерации, на основании статьи 5 которой область имеет свой Устав и законодательство, Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в статьях 6 - 8 которого, в частности, определены основы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, Устав Пензенской области, в котором определены правотворческие органы, их полномочия, виды правовых актов и основы правотворческого процесса в Пензенской области.
Вопросы законотворческой деятельности в Пензенской области урегулированы Законом Пензенской области от 1 ноября 1999 года N 171-ЗПО "О порядке подготовки, принятия, вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области", Регламентом Законодательного Собрания.
Стадии законотворческого процесса в Пензенской области включают следующие этапы: согласование законопроекта с соответствующими органами, организациями и должностными лицами; внесение согласованного законопроекта в Законодательное Собрание; регистрация законопроекта и принятие решения о направлении его депутатам; рассмотрение законопроекта в постоянных комиссиях Законодательного Собрания; принятие постоянными комиссиями решения о вынесении законопроекта на пленарное заседание.
Стадии, состояние и рекомендации по совершенствованию законотворческого процесса в Пензенской области достаточно подробно изложены в докладе Законодательного Собрания 2005 года. Вместе с тем их анализ в 2006 году позволяет судить об интенсивности законодательной деятельности, об основных тенденциях в законотворчестве и о неиспользованных резервах.
По итогам 2006 года следует сделать вывод, что многие положения и рекомендации доклада 2005 года не утратили своей актуальности и механизмы выработки законодательного обеспечения реализации государственной политики могут быть существенно усовершенствованы.
Многие сохраняющиеся недостатки законотворчества, как отмечалось в докладе 2005 года, определяются несовершенством или отсутствием в арсенале законодателя инструментов и процедур, обеспечивающих качественную экспертизу сложных законопроектов, в том числе проверку их основных положений на соответствие федеральным законам, стратегическим целям и приоритетам государственной политики.
Поддержка законодателями области основного вектора политики преобразований, принципиальная солидарность со стратегическим курсом определили содержание и направление законотворческой деятельности Законодательного Собрания, мониторинга законодательства, анализа правоприменительной практики.
В 2006 году всеми субъектами права законодательной инициативы в Законодательное Собрание Пензенской области был внесен 271 законопроект.
Приняты 254 закона Пензенской области. Сводные данные об итогах законотворческой деятельности в 2006 году приведены в таблице.
Сводные данные об итогах законотворческой деятельности
Законодательного Собрания Пензенской области в 2006 году
| Основные показатели законотворческой деятельности | Количество принятых законов | В % к числу принятых законов |
| Принято законов Пензенской области (далее - законы) | 254 | 100,0 |
| в том числе: | ||
| о внесении изменений в действующие законы | 178 | 70,1 |
| вновь принятые законы | 67 | 26,4 |
| о признании утратившими силу законов и отдельных положений законов и о внесении изменений в законы | 9 | 3,5 |
| законы, вносящие изменения в два и более законодательных акта | 13 | 5,1 |
| законы о внесении изменений в Устав Пензенской области | 5 | 2,0 |
| законы о бюджете Пензенской области, бюджетах государственных внебюджетных фондов, законы о внесении в них изменений и законы об их исполнении, законы о налогах и финансах, арендной плате | 37 | 14,6 |
| Законы, проекты которых внесены субъектами права законодательной инициативы | 254 | 100,0 |
| в том числе: | ||
| Председателем Законодательного Собрания | 28 | 11,0 |
| депутатами Законодательного Собрания | 3 | 1,2 |
| Губернатором Пензенской области | 222 | 87,4 |
| Правительством Пензенской области | - | - |
| Пензенским областным судом | - | - |
| Арбитражным судом Пензенской области | - | - |
| прокурором Пензенской области | - | - |
| Главным федеральным инспектором по Пензенской области | - | - |
| представительными органами муниципальных образований | 1 | 0,4 |
| населением Пензенской области | - | - |
| Отклонено законопроектов Законодательным Собранием | - | - |
| Законы, отклоненные Губернатором Пензенской области и возвращенные в Законодательное Собрание | 1 | 0,4 |
По формальным признакам все принятые законы можно разделить на вновь принятые законы (новые законы) и законы о внесении изменений в действующие законы.
Всего в 2006 году было принято 67 новых законов (26,4% от числа принятых), а также 178 законов о внесении изменений в действующие законы (70,1%).
Таким образом, более чем две трети принятых законов составили законы о внесении изменений в действующие законы. При этом необходимо отметить, что указанная группа законов очень неоднородна по своему содержанию, так как включает в себя законы, изменяющие отдельные положения действующих норм, и законы, радикально изменяющие регулирование сразу нескольких сфер социально-экономических отношений.
Использование права законодательной инициативы
В соответствии с установленной Законом Пензенской области и Регламентом Законодательного Собрания законодательной процедурой основными являются стадия законодательной инициативы и ее этапы. Анализ показывает, что именно на этих этапах все еще имеют место серьезные недоработки, нарушения правил законодательной техники, сроков и установленных процедур, которые в ряде случаев отражаются на качестве принятых законов, а также являются основанием для принятия мер прокурорского реагирования и отрицательных заключений отдела законодательства субъектов Российской Федерации и ведения федерального регистра в Пензенской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу (далее также - отдел законодательства и ведения федерального регистра в Пензенской области).
В соответствии с Уставом Пензенской области правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Пензенской области обладают: население Пензенской области при наличии не менее пяти тысяч подписей избирателей, Председатель и депутаты Законодательного Собрания, Губернатор Пензенской области, Пензенский областной суд, Арбитражный суд Пензенской области, прокурор Пензенской области, Главный федеральный инспектор по Пензенской области, представительные органы муниципальных образований.
Расширено число субъектов права законодательной инициативы за счет Правительства Пензенской области.
Эффективность законодательного процесса в настоящее время во многом снижается из-за отсутствия законодательно урегулированных механизмов, направленных на обеспечение ответственного поведения каждого из участников законодательного процесса.
Праву законодательной инициативы с точки зрения его конституционно-правовой природы применительно ко всем участникам законодательного процесса должна корреспондироваться обязанность по надлежащему обеспечению общества и государства таким законодательством, которое в полной мере направлено на обеспечение и защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также на эффективное закрепление признаков Российского государства как суверенного.
Однако анализ показывает, что на протяжении ряда лет абсолютное большинство законопроектов вносится в Законодательное Собрание Губернатором Пензенской области, Председателем и депутатами Законодательного Собрания. Так, из 254 законопроектов, принятых Законодательным Собранием в 2006 году, 222 законопроекта (87,4%) внесены Губернатором Пензенской области, 31 (12,2%) - Председателем и депутатами Законодательного Собрания, 1 - Комитетом местного самоуправления Засечного сельсовета Пензенского района. При этом такие субъекты права законодательной инициативы как Правительство Пензенской области, прокурор Пензенской области, Арбитражный суд Пензенской области и Главный федеральный инспектор по Пензенской области вообще ни разу не воспользовались этим правом.
На этапе внесения законопроектов в Законодательное Собрание имеют место и другие недоработки.
По сложившейся практике и в соответствии с Законом Пензенской области "О порядке подготовки, принятия, вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области" (далее также - Закон Пензенской области) правовая экспертиза законопроекта проводится на стадии его согласования. При этом в ряде случаев текст согласованного на этой стадии законопроекта может отличаться от текста законопроекта, официально внесенного в Законодательное Собрание, в результате внесенных в процессе согласования поправок. Получается, что субъекты согласования согласовывали совсем другой документ. Имеются случаи, когда такие поправки противоречат действующему законодательству, а вина за такой документ возлагается на всех должностных лиц, завизировавших его, в том числе и в аппарате Законодательного Собрания. К сожалению, такие факты имели место, например, при подготовке к рассмотрению на сессии Законодательного Собрания проекта закона "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области и государственными полномочиями по записи актов гражданского состояния".
В представляемых на согласование законопроектах часто встречаются и другие нарушения правил законодательной техники, такие как наличие в небольшом по объему законопроекте преамбулы, разделов, частей и глав, в которых нет необходимости и которые только загромождают текст. До сих пор вызывает затруднение пересчет абзацев.
Не все субъекты права законодательной инициативы следуют основным правилам подготовки и оформления законопроектов при внесении их в Законодательное Собрание, несмотря на то что они установлены Законом Пензенской области. Например, Собрание представителей города Заречного дважды выступало в качестве субъекта права законодательной инициативы и вносило в Законодательное Собрание проекты законов Пензенской области "Об ограничении времени розничной продажи алкогольной продукции на территории Пензенской области" и "О внесении изменений в Закон Пензенской области "О государственном пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных служащих Пензенской области и лиц, замещающих государственные должности Пензенской области". Поскольку представленные документы не отвечали перечню, установленному Законом Пензенской области, а также не содержали финансово-экономического обоснования и заключения Губернатора Пензенской области, законопроекты были возвращены Председателем Законодательного Собрания субъекту права законодательной инициативы.
По этим же основаниям возвращен в Правительство Пензенской области проект закона Пензенской области "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области". После доработки и устранения замечаний указанный законопроект вновь внесен в Законодательное Собрание и принят на 49-й сессии.
При подготовке законопроектов авторами зачастую применяется понятийный аппарат, не соответствующий принятому на федеральном уровне, вследствие чего возникает неоднозначность толкования и понимания встречающихся терминов. Либо, как другая крайность, в законодательных актах повторяются определения понятий, уже сформулированные в федеральных актах. Например, проект закона Пензенской области "О программе поддержки развития муниципальных образований Пензенской области в 2006 - 2008 годах" содержал не применяющиеся в Федеральном законе N 131-ФЗ понятия "муниципальные закупки", "муниципальное управление", "сельские муниципальные образования" и другие, Закон Пензенской области "О профилактике заболевания, вызванного вирусом иммунодефицита человека, и гепатитов В и С в Пензенской области" содержит определения терминов "ВИЧ-инфекция", "СПИД", "ВИЧ-инфицированные", "экспресс-диагностика", повторяющие определения, установленные федеральными законами.
В силу указанных обстоятельств на стадии согласования таких документов в отделах аппарата Законодательного Собрания нередко приходится практически заново формулировать отдельные положения проекта, приводя их в соответствие с требованиями о порядке оформления законопроектов. Например, практически полностью отредактированы тексты проектов законов Пензенской области "О порядке предоставления информации органами государственной власти Пензенской области", "О внесении изменений в Закон Пензенской области "О денежном содержании работников государственных архивов Пензенской области", "Об областной целевой программе "Развитие системы образования Пензенской области (2006 - 2010 годы)", "О внесении изменений в Закон Пензенской области "Об областной целевой программе "Пожарная безопасность Пензенской области на 2006 - 2008 годы" и некоторые другие.
Хотя, как это отмечено в докладе 2005 года, большинство разработчиков законопроектов поняли, что не следует слепо переписывать федеральные нормативно-правовые акты, в представляемых в Законодательное Собрание законопроектах продолжают встречаться положения федеральных законов. Например, проекты законов Пензенской области "О внесении изменений в Закон Пензенской области "О пожарной безопасности Пензенской области", Градостроительный устав Пензенской области и некоторые другие содержали тексты целых статей соответствующих федеральных законов.
К сожалению, продолжают встречаться недостатки в обеспечении регламентных процедур в законотворческом процессе, которые отмечены в докладе Законодательного Собрания 2005 года.
Прежде всего, это нарушение установленных регламентом Законодательного Собрания сроков внесения подготовленных и полностью оформленных в установленном порядке законопроектов. Так, из включенных в повестку восьми проведенных в 2006 году сессий Законодательного Собрания свыше 110 законопроектов внесены с нарушением установленного пятнадцатидневного срока, при этом абсолютное большинство их подготовлено в Правительстве области и других органах исполнительной власти.
Статистика показывает, что депутатам приходится принимать на сессии решения по законопроектам, поступившим в Законодательное Собрание за семь дней, за четыре и даже за два дня до сессии.
Двадцать шесть документов, внесенных, например, на рассмотрение 48-й сессии Законодательного Собрания, поступило с нарушением установленного срока.
Следует констатировать, что в истекшем году практически все внесенные в Законодательное Собрание законопроекты имели весь необходимый набор сопроводительных документов: письмо субъекта права законодательной инициативы о внесении законопроекта, лист согласования, пояснительные материалы.
Вместе с тем в ряде случаев пояснительные материалы, которые призваны помочь депутатам перед принятием решения глубже вникнуть в существо предлагаемого законопроекта либо содержат два-три предложения, либо, как другая крайность, слишком обширны и содержат излишние подробности и теоретические выкладки. И та и другая крайность затрудняет работу с законопроектом.
Подготовка проектов нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, как правило, осуществляется:
государственными служащими законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти;
учеными (чаще всего - юристами и экономистами), привлекаемыми высшими органами государственной власти на договорной основе;
специально созданными институтами либо центрами регионального законодательства, организованными высшими органами государственной власти.
В Пензенской области широкое распространение получил первый способ подготовки проектов законов. К сожалению, как это и констатировано в докладе 2005 года, ученые к такой работе привлекаются редко.
Поскольку большинство законопроектов разрабатывается в органах исполнительной власти Пензенской области, в докладе 2005 года была признана целесообразной организация в аппарате Законодательного Собрания обучения работников, занимающихся разработкой проектов нормативных правовых актов, с приглашением представителей прокуратуры Пензенской области и отдела законодательства субъектов Российской Федерации и ведения федерального регистра. Эта работа не утратила актуальности и сегодня.
Не приживается пока рекомендованная Советом Федерации форма работы с документами - ведение электронных досье законопроектов.
В целях устранения отмеченных недостатков, учитывая опыт других субъектов Российской Федерации, в Правительстве области будет целесообразно создать структурное подразделение, специализирующееся на подготовке проектов законов. Должна повыситься и роль представительства Губернатора в Законодательном Собрании, которая, к сожалению, пока сводится к визированию представляемых документов.
Приходится констатировать, что в Пензенской области пока не получила широкого распространения практика предварительного, до внесения в Законодательное Собрание, рассмотрения законопроекта на публичных слушаниях. Между тем такая система позволяет выявить ошибки, учесть мнение ученых, правоприменителей и оппонентов, всесторонне обсудить проект и, в конечном итоге, внести на обсуждение депутатов качественный документ. Напомним, что такую процедуру предварительного изучения прошли только проекты законов "О бюджете Пензенской области на 2007 год", "О Программе повышения безопасности дорожного движения в Пензенской области на 2007 - 2009 годы" и некоторые другие.
В Пензенской области не пользуется популярностью, и это уже отмечалось в докладе 2005 года, предварительная рассылка законопроектов субъектами права законодательной инициативы заинтересованным органам и организациям с целью изучения их мнения и внесения возможных корректив. Законопроекты не направляются на внешнюю независимую экспертизу. Есть только практика взаимодействия с прокуратурой Пензенской области и отделом законодательства субъектов Российской Федерации и ведения федерального регистра в Пензенской области. Но и от этих органов замечания на законопроекты поступают иногда лишь накануне сессии.
Полагали бы целесообразным по примеру других субъектов Российской Федерации в целях более глубокого и всестороннего изучения законопроектов на предварительной стадии создавать рабочие группы из депутатов, сотрудников аппаратов Законодательного Собрания и Правительства Пензенской области, прокуратуры и отдела законодательства субъектов Российской Федерации и ведения федерального регистра.
Следует констатировать, что в области не сложилась пока устойчивая практика учета консолидированного мнения общественности в законодательном процессе. Возможно, принятие Закона Пензенской области "Об Общественной палате Пензенской области", общественный резонанс и публичность принимаемых этим органом решений позволят Законодательному Собранию, Губернатору и Правительству Пензенской области рассчитывать на конструктивное участие этого нового для области института гражданского общества в формировании правового пространства региона.
Рассмотрение законопроектов и принятие законов
Законодательным Собранием
На основании Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в соответствии с Законом Пензенской области "О порядке подготовки, принятия, вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области" проект закона Пензенской области рассматривается Законодательным Собранием не менее чем в двух чтениях. При этом всесторонне проработанный законопроект, не вызывающий у депутатов сомнений и разногласий, может быть принят Законодательным Собранием в окончательной редакции в первом и втором чтении одновременно.
Анализ показывает, что в 2006 году в таком порядке было принято 239 законов Пензенской области (94,1% от общего числа принятых). Пять законов принято в двух чтениях.
Практика принятия законов Пензенской области сразу в двух чтениях и в окончательной редакции базируется на глубокой предварительной проработке законопроектов в рабочих группах, на стадии согласования, в постоянных депутатских комиссиях и фракциях. Она оправдывает себя в случае, когда законопроекты готовятся планомерно, с привлечением широкого круга специалистов, юристов, правоприменителей, когда есть достаточно времени для их глубокого изучения и соответствующей корректировки. Такая практика позволяет не накапливать непринятые проекты, исключить кропотливую работу с поправками, дает возможность депутатам и аппарату Законодательного Собрания сосредоточиться на работе с новыми, не менее важными проектами.
К сожалению, продолжает повторяться отмеченная в докладе 2005 года негативная практика, когда достаточно большая часть законопроектов готовится "на скорую руку", в условиях "чрезвычайных обстоятельств", вносится в Законодательное Собрание с нарушением установленных сроков, что в значительной мере влияет на качество изучения законопроектов как на стадии согласования, так и в депутатских комиссиях. Внесение большого количества законопроектов на согласование непосредственно перед днем рассылки в отдел законодательства субъектов Российской Федерации и ведения федерального регистра Минюста России по Пензенской области также сказывается на подготовке отделом замечаний на законопроекты.
Поспешность, с которой принимаются законы, приводит к тому, что изменения в них начинают предлагаться практически сразу после их опубликования.
Таким образом, положения законов, опротестованные прокурором области и на которые указано в заключениях отдела законодательства и ведения федерального регистра в Пензенской области, в случае принятия законопроектов только в первом чтении (а не сразу в двух и в окончательной редакции) вносились бы и учитывались в качестве поправок ко второму чтению.
В прошедшем году в законотворческом процессе в Пензенской области отчетливо стала формироваться и еще одна тенденция. Правительство области стремится внести на рассмотрение депутатов бюджет следующего года как можно раньше. Наряду с положительными сторонами такого процесса имеются и отрицательные стороны. Например, бюджет 2007 года был утвержден в ноябре. Это дало возможность муниципальным образованиям своевременно сформировать свои бюджеты. Однако в декабре на федеральном и региональном уровнях были приняты нормативные правовые акты, которые потребовали внесения изменений в только что принятый бюджет области на 2007 год.
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставом Пензенской области и Законом Пензенской области "О порядке подготовки, принятия, вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области" принятый закон Пензенской области в течение пяти дней направляется Губернатору Пензенской области для обнародования. Губернатор обязан в течение десяти дней обнародовать закон путем подписания или издания специального акта либо отклонить закон.
В связи с тем что количество рассматриваемых на сессиях вопросов возросло, представляется целесообразным увеличить срок направления принятых законов Губернатору области для обнародования с пяти до семи дней.
Все принятые в 2006 году законы Пензенской области были оперативно подготовлены в аппарате Законодательного Собрания к подписанию и в установленный срок направлены Губернатору Пензенской области, были им подписаны и обнародованы.
Вступление законов Пензенской области в силу
Все законы Пензенской области подлежат официальному опубликованию. Это является основным условием вступления их в силу.
Поскольку абсолютное большинство принятых законов Пензенской области в той или иной степени связано с вопросами защиты прав и свобод человека и гражданина, они вступают в силу через десять дней после дня их официального опубликования. В прошедшем году в таком порядке вступили в силу 184 закона области. В ряде случаев в целях обеспечения гарантий прав граждан в той или иной сфере законам Пензенской области придается обратная сила. Например, Закон Пензенской области от 22 декабря 2006 года N 1191-ЗПО "О внесении изменений в Закон Пензенской области "О пособиях семьям, имеющим детей" вступил в силу через десять дней после дня его официального опубликования, но действие его распространено на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года. Всего в прошедшем году такой порядок вступления в силу установлен в 11 законах.
Законодателями области установлено, что законы Пензенской области о налогах и сборах вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.
Указанное положение в 2006 году в основном строго соблюдалось. Вместе с тем нарушение этого положения, вызванное изменением соответствующего федерального законодательства, повлекло в прошедшем году признание утратившим силу Закона Пензенской области от 22 декабря 2005 года N 936-ЗПО "О внесении изменений в статью 3 Закона Пензенской области "О введении в действие транспортного налога на территории Пензенской области".
В соответствии с бюджетным законодательством законы, регулирующие правоотношения в бюджетной сфере, вступают в силу со дня их подписания и подлежат опубликованию немедленно после их принятия и подписания в установленном порядке.
Такой порядок вступления в силу установлен в законах о бюджете Пензенской области, о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования, а также в законах о поправках к ним. Всего в прошедшем году такой порядок вступления в силу установлен в 14 законах.
СИСТЕМНОСТЬ И ЮРИДИЧЕСКОЕ КАЧЕСТВО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Одним из направлений деятельности Законодательного Собрания в прошедшем году было дальнейшее совершенствование юридического качества правового пространства области, позволяющего оптимально регулировать правоотношения в различных сферах деятельности.
Юридическое качество - понятие многоаспектное, включающее в себя системность законодательства, то есть урегулированность законодательством правоотношений в определенной сфере, во взаимосвязи с федеральным законодательством и между законодательными актами Пензенской области, а также соблюдение регламентных процедур при осуществлении законотворческой деятельности.
Первый анализ юридического качества правового пространства области был представлен в докладе Законодательного Собрания 2005 года.
В настоящем разделе анализируются состояние законодательства, а также реализация выводов и рекомендаций предыдущего доклада.
Следует констатировать, что до сих пор, несмотря на определенные попытки улучшить ситуацию, в законодательстве нашей области системность не всегда выдерживается. Как следствие - весьма широкая вариативность законодательных решений, фрагментарность или избыточность правового регулирования.
Если законодательство региона продуманное, оно не требует частых изменений, оно стабилизирует экономику региона, создает условия для формирования стратегии социально-экономического развития территории.
Законодательство по-прежнему характеризуется недостаточной системностью. Большинство принимаемых законов направлено на коррекцию уже действующих актов, избираемые модели правового регулирования не всегда оптимальны, отсутствует согласованность между действующими законами.
При принятии законов зачастую не учитывается тот массив нормативных актов, который следует принять либо скорректировать в связи с принятием закона.
Пока не удается обеспечить качественную юридико-техническую проработку текстов законопроектов (на этапе внесения и рассмотрения в Законодательном Собрании) в системной связи с терминологией и положениями базовых федеральных законов и законов Пензенской области, что приводит к нестабильности действующего законодательства и является одним из основных недостатков законодательного обеспечения приоритетов государственной политики.
Применительно к правовому пространству Пензенской области о необходимой степени системности законодательства можно говорить в отношении правовых актов, регулирующих отдельные вопросы организации местного самоуправления в Пензенской области, процедуру выборов и референдумов, в сферах государственного строительства, обеспечения социальной защиты населения, здравоохранения и образования.
Уместно отметить и тот положительный момент в законодательстве области, что появились комплексные законы, когда одним законодательным актом регулируются схожие правоотношения в различных сферах. Например, принятый в декабре прошлого года Закон Пензенской области "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области и государственными полномочиями по регистрации актов гражданского состояния" заменил около двадцати действовавших до его принятия фрагментарных законов, позволил "расчистить" законодательство.
Накопленный опыт законотворческой деятельности позволяет не допускать встречавшихся в предыдущие годы ошибок, когда при признании утратившим силу основного закона забывали про законодательные акты, вносившие в него изменения. Выполняя рекомендации, содержащиеся в докладе 2005 года, депутаты проделали значительную работу по поддержанию регионального законодательства в "рабочем" состоянии, признав утратившими силу 33 выполнивших свою функцию закона Пензенской области.
Продолжается практика приведения в соответствие с изменениями в федеральном законодательстве правовых актов области. Это, прежде всего, затрагивает Устав Пензенской области, когда вносятся изменения в 184-й Федеральный закон. В таком же состоянии находится и выборное законодательство.
О такой негативной практике объективно говорится в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Например, внесение изменений в статусный Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", другие акты в связи с дальнейшим разграничением полномочий между уровнями власти повлекло необходимость пять раз вносить в прошедшем году изменения в Устав Пензенской области.
Изменения в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" дважды в течение года обусловили необходимость внесения изменений в 8 законов Пензенской области, касающихся организации выборов и референдумов на территории Пензенской области. Более того, вступление в силу 5 и 30 декабря 2006 года изменений в указанный Федеральный закон вновь поставили Законодательное Собрание перед фактом необходимости внесения изменений в несколько законов области.
Дополнение перечня вопросов местного значения поселения и муниципального района принятым Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" поставило под сомнение легитимность Закона Пензенской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области в сфере поддержки сельскохозяйственного производства" и послужило причиной для признания его утратившим силу. Коллизии норм статьи 32 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" сделали невозможным применение Закона Пензенской области "О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в органы государственной власти Пензенской области, органы местного самоуправления". Отсутствие нового федерального закона об основах муниципальной службы продолжает сдерживать изменение правового регулирования в этой сфере и в Пензенской области.
На системность законодательства оказывает влияние и изменение на федеральном уровне регулирования в той или иной сфере. Издание указов Президента Российской Федерации во исполнение проводимой административной реформы, в частности, в сфере государственной гражданской службы влечет, как правило, внесение изменений в законы Пензенской области и другие правовые акты по вопросам гражданской службы Пензенской области.
Таким образом, отсутствие стабильности в федеральных законодательных положениях негативным образом влияет на стабильность правового пространства Пензенской области, негативно сказывается на качестве и эффективности его функционирования.
Изложенное заставляет сделать вывод о необходимости вернуться к проблеме разработки проекта федерального закона "О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов", как это предлагается в очередной раз в докладе Совета Федерации о состоянии законодательства, в котором установить требования к вносимым законопроектам.
К сожалению, некоторые разработчики проектов законов Пензенской области не учли замечания, содержащиеся в докладе Законодательного Собрания 2005 года, в части подготовки не продуманных концептуально законопроектов. В частности, Департамент информационной политики и средств массовой информации Пензенской области подготовил для внесения в Законодательное Собрание проект закона Пензенской области "О порядке предоставления информации органами государственной власти Пензенской области". Законопроект содержал положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава Пензенской области, Закона Пензенской области "О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в органы государственной власти Пензенской области, органы местного самоуправления", других нормативных правовых актов. Кроме того, текст законопроекта не отвечал правилам юридической техники, а также требованиям, установленным Законом Пензенской области "О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области", что свидетельствует о недостаточной квалификации и профессионализме авторов законопроекта. По указанным причинам проект не прошел согласование ни в отделах Законодательного Собрания, ни у других согласующих должностных лиц и органов.
Нельзя не обратить еще раз внимание и на проблемы реализации принимаемых законов, в которых содержатся поручения Правительству области по принятию подзаконных актов. Их подготовка ведется с опозданием. Например, Порядок ведения Реестра административно-территориальных образований Пензенской области утвержден Правительством Пензенской области только 23 октября 2006 года, в то время как поручение о его разработке содержится в Законе Пензенской области от 9 марта 2005 года N 774-ЗПО "Об административно-территориальном устройстве Пензенской области".
Порядок предоставления средств бюджета Пензенской области на строительство (приобретение) жилья для молодых семей и молодых специалистов, проживающих и работающих на селе, утвержден Правительством Пензенской области 21 августа, в то время как соответствующий Закон Пензенской области принят Законодательным Собранием 17 мая 2006 года.
Как уже отмечалось в докладе 2005 года, продолжаются многочисленные корректировки региональной программы "Создание сети машинно-технологических станций Пензенской области". Со времени ее принятия 23 сентября 2003 года в нее уже 14 раз вносились изменения, в том числе три раза в 2006 году.
Этими же причинами, а также непроработанностью проектов объясняется тот факт, что три раза в течение 2006 года вносились изменения в Закон Пензенской области "Об областной целевой программе "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Пензенской области до 2010 года", три раза - в Закон Пензенской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области отдельными государственными полномочиями по регистрации актов гражданского состояния".
Четыре раза в течение прошедшего года вносились изменения в бюджет Пензенской области на 2006 год. При этом в области принята и действует программа региональных финансов, которой в числе других условий стабильного экономического развития региона предусмотрены качественное планирование бюджета, выработка четкого прогноза социально-экономического развития, сведение к минимуму поправок в бюджет.
О качестве принимаемых законов говорят и взаимоотношения Законодательного Собрания с прокуратурой области и отделом законодательства субъектов Российской Федерации и ведения федерального регистра в Пензенской области.
По указанным выше причинам в 2006 году в Законодательное Собрание поступило 9 протестов прокурора Пензенской области, 43 экспертных заключения отдела законодательства субъектов Российской Федерации и ведения федерального регистра в Пензенской области на законы Пензенской области и постановления Законодательного Собрания Пензенской области.
В соответствии со статьей 27 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.
Как показывает анализ, большинство протестов на законы Пензенской области приносится не в результате того, что не были учтены замечания прокурора, высказанные при рассмотрении соответствующего закона, а в результате выявления нарушений законодательства в ходе проверок прокуратурой исполнения федеральных законов.
Практически все указанные акты прокурорского реагирования рассмотрены на сессиях Законодательного Собрания и удовлетворены.
В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор субъекта Российской Федерации вправе не только опротестовать противоречащие закону правовые акты, но и обратиться в суд с требованием о признании таких актов недействительными. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года закон субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, не может быть признан судом недействительным, а признается недействующим и не подлежащим применению.
В прошедшем году прокурор области обратился с заявлением в Пензенский областной суд о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня принятия судебного решения отдельных положений законов Пензенской области "Об управлении собственностью Пензенской области" и "О бюджете Пензенской области на 2006 год". До вступления судебного решения в силу Законодательное Собрание внесло изменения в данные законы области.
Депутатами постоянно ведется работа по приведению законодательных актов в соответствие с интенсивно изменяющимся федеральным законодательством, но специфическая система законотворческого процесса не всегда позволяет это сделать оперативно, в течение трех месяцев со дня принятия федерального закона, как этого требует федеральный закон. В связи с этим представляется обоснованным уточнение этого положения и установление трехмесячного срока не со дня принятия, а со дня официального опубликования закона.
По-прежнему актуальной остается проблема соблюдения законов в бюджетной сфере.
По данным прокуратуры, нарушения в указанной сфере допускались со стороны органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, получателей бюджетных средств.
Проверка, проведенная прокуратурой, показала, что при наличии по состоянию на 2 февраля 2006 года на счете Финансового управления г. Пензы денежных средств, достаточных для выплаты вознаграждения работникам образовательных учреждений за все месяцы первого квартала, выплата вознаграждения осуществлялась с нарушением сроков, установленных Законом Пензенской области "О порядке, размерах и условиях выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам образовательных учреждений Пензенским области в 2006 году".
Указанный Закон Пензенской области не содержал норм об установлении размера вознаграждения пропорционально отработанному времени. По предложению прокурора области в Закон внесено изменение, в соответствии с которым размер вознаграждения наряду с другими условиями поставлен в зависимость от количества времени работы.
Министерству финансов области необходимо принципиально реагировать на каждый факт нецелевого использования средств бюджета области, активно использовать полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях, установленных Законом Пензенской области "Об административной ответственности в области бюджетного законодательства".
Необходимо расширить помощь, оказываемую органам местного самоуправления.
Практика показывает, что реализация положений законов области во многом зависит от глубины их изучения исполнителями. Например, рассмотрение Правительством области хода выполнения Закона Пензенской области "О целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту, профилактики злоупотребления психоактивными веществами в Пензенской области на 2006 - 2008 годы" показало, что результаты проводимой работы были бы весомее, если бы должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления более четко применяли нормы закона и реализовали предусмотренные им мероприятия.
Полагаем, Правительству области целесообразно разработать комплекс мер по реализации законов области и контролю за их исполнением.
Зачастую принимаемые программы не работают, т.к. не ведется их финансирование. К примеру, многие направления областной целевой программы "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера" не финансировались ни в 2004, ни в 2005, ни в 2006 годах ввиду отсутствия средств в бюджете области.
В то же время из средств, предусмотренных в бюджете области на 2006 год на выполнение областной программы "Дом для молодой семьи" на 2001 - 2006 годы", 280 тысяч рублей не использованы.
В проектах, предлагаемых к рассмотрению Законодательным Собранием, до сих пор предлагается осуществлять финансирование за счет средств местных бюджетов, в то время как Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Встречаются факты, когда в законы области вносятся изменения, касающиеся изменения источников финансирования программных мероприятий за счет других программ. При этом в программу, из которой изымаются денежные средства, изменения не вносятся. Например, программу "Развитие личных подсобных хозяйств" на 2006 - 2008 годы предполагается финансировать за счет Программы поддержки предпринимательства и крестьянских (фермерских) хозяйств в Пензенской области на 2006 - 2008 годы.
ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Анализ итогов законодательной деятельности за 2006 год демонстрирует сложность и новизну задач, которые ставит перед законодателями области стратегия правового развития России, определенная Президентом Российской Федерации в соответствии с проводимым им политическим курсом, Губернатором и Правительством Пензенской области.
По итогам 2006 года можно выделить ряд устойчивых тенденций в организации законодательной деятельности, обусловленных необходимостью законодательного обеспечения сформулированных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации приоритетов и президентских национальных проектов, существенно уточняющих механизмы реализации основных направлений государственной политики.
В 2006 году прошли апробацию новые законодательные решения по формированию выборных органов власти.
Было продолжено законодательное закрепление наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пензенской области, состоялось объединение отдельных муниципальных образований.
Повысились качество взаимодействия Законодательного Собрания и Правительства Пензенской области, динамизм и результативность законодательной деятельности. Это выразилось, прежде всего, в высокой интенсивности процесса подготовки, рассмотрения и принятия законов.
Принятие законов, развивающих политическую систему, местное самоуправление, административную реформу, позволило в основном достичь поставленных стратегических целей, сделать важный шаг к укреплению конституционных прав граждан.
Законодательное Собрание существенно усилило контроль над исполнением и применением законов, обеспечивающих реализацию приоритетных задач государственной политики.
При этом темп работы над законопроектами, призванными обеспечивать реализацию приоритетов государственной политики, по сравнению с 2005 годом не снижался, в течение года были приняты все законы, внесенные Губернатором и подготовленные Правительством Пензенской области.
Однако в ходе практического применения законов отчетливо проявляются недостатки, допущенные на стадии предварительной работы с документами. С целью их устранения необходимо уделить более пристальное внимание процессу разработки законопроектов, тщательному анализу юридических, экономических, социальных и политических последствий предлагаемых нормативных правовых актов, четкому определению материальных, финансовых и организационных ресурсов, необходимых для их реализации.
В полях глубокой, всесторонней проработки законопроектов необходимо шире использовать публичные слушания, практиковать рассылку особо значимых законопроектов заинтересованным органам и организациям, привлекать к их обсуждению ученых, профессиональные ассоциации юристов, принимать проекты законов не менее чем в двух чтениях.
В докладе приведены и рассмотрены лишь некоторые законодательные акты области, принятые в целях обеспечения проводимых в стране реформ.
Перечень всех действующих областных законов значителен. Можно констатировать, что в целом на сегодняшний день сформирована законодательная база Пензенской области, регулирующая отношения в различных сферах общественной жизни.
В предстоящий период вся законодательная деятельность Законодательного Собрания Пензенской области должна быть направлена на укрепление гарантий и защиту прав и свобод человека и гражданина, на полноту и качество законодательного обеспечения проводимых в стране реформ и развитие регионального законодательства.
В этих целях необходимо:
продолжить работу по правовому обеспечению реализации в Пензенской области приоритетных национальных проектов в сферах образования, здравоохранения, сельскохозяйственного производства, жилищной политики, а также в сфере социального обеспечения;
обеспечить правовое сопровождение преобразований в сферах экономики, укрепления промышленного потенциала, реформирования финансов, совершенствования межбюджетных отношений, природоохранной деятельности;
подготовить и принять необходимые законодательные акты в связи с дальнейшим разграничением полномочий между уровнями власти;
продолжить работу по правовому обеспечению государственного строительства, местного самоуправления, государственной и муниципальной службы, формирования органов государственной власти и местного самоуправления, административной реформы.
При осуществлении законотворческой деятельности необходимо также учесть недостатки и реализовать имеющиеся резервы, которые заключаются, прежде всего, в следующем.
1.В настоящее время продолжает существовать потребность в совершенствовании организации работы по подготовке законопроектов. Прежде всего, это связано с высоким уровнем интенсивности законотворческой работы, обусловленным характером социально-экономической реформы, проводимой в стране. Это требует постоянной работы по внесению в них соответствующих изменений.
2.Приобретают особую актуальность вопросы систематизации законодательства области.
В решении этой задачи главную роль должно сыграть планирование формирования правового поля Пензенской области и как средство его достижения - планирование законотворческой деятельности в Пензенской области.
Реализация этой задачи возможна только в случае планирования на более длительный период, возможно, на срок полномочий депутатов.
Целесообразно планировать работу по мониторингу законодательства, по признанию утратившими силу актов пензенского законодательства, утративших актуальность и выполнивших свою функцию, контрольную работу по исполнению законов, проведению депутатских (публичных) слушаний, по другим направлениям. По примеру федеральных органов власти целесообразно планировать на трехлетний период законотворческую деятельность.
3.На современном этапе продолжают оставаться важными требования к повышению профессионального уровня лиц, имеющих прямое отношение к законотворческой деятельности. Следует учитывать, что никакой законопроект невозможно написать, если не понимать, как действует та или иная система, по каким законам развивается процесс. Исходя из этого, специалистов по законотворчеству необходимо готовить с учетом специфики отраслей общественной и экономической деятельности, в которых им предстоит работать.
Необходимо изучить вопрос о возможности подготовки таких специалистов в одном из высших учебных заведений области.
4.Практика показала, что в процессе законотворческой деятельности необходимо устанавливать последовательность принятия законов и их связь с подзаконными актами органов исполнительной власти.
В этом плане необходимо повысить координирующую роль Правительства области при выполнении законопроектных работ в органах исполнительной власти.
5.Продолжает оставаться необходимым приведение терминов и понятий, содержащихся в законодательстве области, в соответствие с терминами и понятиями федерального законодательства.
6.Следует продолжить работу по мониторингу законодательства и осуществление депутатского контроля за выполнением законов.