Представление от 17.02.2006 г № 7-5-25-06
Об устранении нарушений административного законодательства
Руководителю
Территориального управления
федеральной службы
финансово-бюджетного надзора
в Пензенской области
Лычагину А.Р.
Прокуратурой Пензенской области в соответствии с заданием Генеральной прокуратуры РФ была проведена проверка исполнения бюджетного и административного законодательства Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области (ТУ ФС ФБН) в 2005 году, в результате чего выявлены отдельные нарушения требований КоАП РФ при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ.
Так, проверкой установлено, что при составлении протоколов об административных правонарушениях должностными лицами ТУ ФС ФБН в Пензенской области не всегда соблюдаются требования ст. 28.2 КоАП РФ.
Названной статьей, в частности, предусмотрено, что в протоколе об административном правонарушении указывается, помимо прочего, время совершения правонарушения.
Указанные сведения имеют первостепенное значение при рассмотрении вопросов о назначении наказания, поскольку от времени совершения правонарушения исчисляется срок давности привлечения к административной ответственности, и в конечном итоге от этого зависит сама возможность назначения административного наказания.
В то же время отдельные протоколы, составленные должностными лицами ТУ ФС ФБН в Пензенской области, данных о времени совершения правонарушения не содержат. Так, например, такие сведения отсутствуют в протоколе об административном правонарушении, составленном 26.12.2005 в отношении войсковой части N 01767 Приволжско-Уральского военного округа. В протоколе об административном правонарушении в отношении военного комиссариата Пензенской области конкретное время совершения правонарушения также не указано, отсутствуют сведения о времени окончания правонарушения, в то же время дело прекращено со ссылкой на ст. 4.5 КоАП РФ (истечение сроков давности).
В иных случаях на истечение сроков давности не указывается. В то же время в протоколах также отсутствуют сведения о конкретном времени совершения правонарушения, о длящемся характере совершенного правонарушения, данные о принятии по факту нецелевого использования средств решения в порядке, предусмотренном УПК РФ.
Примером могут служить протоколы по делу об административном правонарушении, составленные в отношении МУ "Управление капитального строительства г. Заречного", в отношении директора Пензенского филиала ГНУ "ГОСНИТИ", ФГУ "Сурский гидроузел" и других.
В соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ одним из требований, предъявляемых к протоколу об административном правонарушении, является наличие в нем сведений о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.
Согласно ст. 19 Гражданского кодекса РФ гражданин приобретает и осуществляет права и обязанности под своим именем, включающим фамилию и собственно имя, а также отчество, если иное не вытекает из закона или национального обычая. В силу ст. 54 ГК РФ юридическое лицо имеет свое наименование, содержащее указание на его организационно-правовую форму. Наименование и место нахождения юридического лица указываются в его учредительных документах.
Проверка показала, что требования об указании в протоколах об административном правонарушении сведений о лицах, в отношении которых возбуждено административное дело, не во всех случаях выполняются надлежащим образом. Так, в протоколе об административном правонарушении, составленном в отношении главного бухгалтера ГОУ СПО "Кузнецкий колледж электронной техники" Сидоровой Н.В. отсутствуют сведения об имени и отчестве правонарушителя. Аналогичное нарушение допущено при составлении протокола об административном правонарушении в отношении заведующей Аптекой N 134 г. Кузнецка Васягиной З.П. При этом, и в постановлении по делу об административном правонарушении данные об имени и отчестве Васягиной З.П. также не указаны, чем нарушены требования ст. 29.10 КоАП РФ.
Протокол в отношении Управления по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Пензенской области, составленный 31.03.2005, не содержит сведений об организационно-правовой форме юридического лица. В ряде случаев не указывается полное наименование юридических лиц, их местонахождение (протоколы от 09.12.2005 в отношении ГУ "АТХ при УВД", от 31.01.2005 в отношении ГУ "Пензенская лаборатория судебной экспертизы Минюста России").
В соответствии с п. 4 ст. 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.
В то же время проверкой установлено, что не во всех случаях эти требования соблюдаются. Так, в протоколе об административном правонарушении, составленном в отношении войсковой части N 30785, подпись под объяснениями законного представителя юридического лица (и.о. командира в/ч Саракова А.Е.) не соответствует подписям того же лица в протоколе.
Вышеуказанные факты свидетельствуют о грубом нарушении требований КоАП РФ, а также прав и законных интересов лиц, участвующих в деле. Как указано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях", отсутствие данных, перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, является существенным недостатком протокола. Соответственно, указанные нарушения могут стать причиной возвращения протокола должностному лицу, его составившему, и как следствие - затягивания сроков рассмотрения дел.
Проверка показала, что нарушения административного законодательства допускаются и на иных стадиях производства по делу об административном правонарушении. Так, вопреки требованиям п. 3 ст. 29.7 КоАП РФ лицам, участвующим в рассмотрении дела (представителям юридических лиц), в отношении которых возбуждены дела об административных правонарушениях, не всегда разъясняются их права и обязанности. Сведения о разъяснении прав и обязанностей отсутствуют, в частности, в делах об административных правонарушениях в отношении ФГУ "Пензенский центр стандартизации, метрологии и сертификации", ФГУ "Федеральная государственная территориальная станция защиты растений в Пензенской области".
В соответствии со ст. 25.4 КоАП РФ по общему правилу дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В силу ст. 29.11 КоАП РФ копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку физическому лицу, или законному представителю физического лица, или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе.
В то же время установлено, что при рассмотрении дела об административном правонарушении в отношении ФГУ "Колония-поселение N 12" в качестве представителя юридического лица при рассмотрении дела об административном правонарушении участвовал заместитель начальника указанной организации Толоконников А.И., не уполномоченный в установленном порядке на совершение подобных действий. Имеющаяся в деле доверенность N 11 от 07.11.2005, выданная ему начальником колонии, не предоставляет право на участие в деле об административном правонарушении в качестве представителя юридического лица. Как свидетельствуют материалы дела, Толоконникову же, как законному представителю юридического лица, разъяснялись права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, вручалась копия постановления по делу об административном правонарушении.
В ряде случаев по результатам рассмотрения в ТУ ФС ФБН административных дел принимались постановления об их прекращении за отсутствием состава административного правонарушения .
В то же время в мотивировочной части постановлений в качестве основания для принятия таких решений указано истечение сроков давности привлечения к административной ответственности со ссылкой на ст. 4.5 КоАП РФ. Отсутствие состава правонарушения и истечение сроков давности привлечения к административной ответственности не являются тождественными основаниями прекращения дела об административном правонарушении и предусмотрены разными пунктами ст. 24.5 КоАП РФ
Кроме того, в соответствии со ст. 24.5 КоАП РФ при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных названной статьей, производство по делу об административном правонарушении не может быть начато. Наличие указанных обстоятельств дает основания для прекращения производства по делу и на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении (ст. 29.4 КоАП РФ).
Однако, несмотря на то что обстоятельства, послужившие основанием для прекращения дела об административном правонарушении, имелись уже на момент возбуждения административных производств (о чем свидетельствуют акты ревизий и иные материалы), должностными лицами ТУ ФС ФБН составлялись административные протоколы.
Наряду с этим установлено, что Территориальным управлением Росфиннадзора в Пензенской области по результатам рассмотрения в 2005 году дел об административных правонарушениях было принято 29 постановлений о прекращении дел по малозначительности.
Как указано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях", малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
В соответствии со ст. 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении помимо прочего должно содержаться мотивированное решение по делу.
Однако, как установлено проверкой, в большинстве случаев при принятии постановлений о прекращении дел по малозначительности мотивация отсутствует, обстоятельства, на основании которых должностные лица ТУ ФС ФБН пришли к выводу о малозначительности деяния, не указаны. Подобные нарушения были допущены, в частности, при вынесении постановления по делу об административном правонарушении от 16.12.2005 в отношении войсковой части N 30785. Как следует из постановления, учреждением допущено нецелевое использование бюджетных средств в сумме свыше 74 тыс. руб. Данных, свидетельствующих о малозначительности правонарушения, в постановлении не приводится, дело прекращено по малозначительности без какой-либо аргументации.
Аналогичные нарушения имели место при вынесении постановлений в отношении ФГУ "Сурский гидроузел" (сумма средств, использованных не по целевому назначению, составляет 52890,39 руб.), ФГУ "Пензенский ЦСМС" (19123,55 руб.), ФГУ "Управление ФАС по Пензенской области" (13050 руб.).
В иных случаях основанием для прекращения дела по малозначительности явилось то обстоятельство, что на момент рассмотрения дела об административном правонарушении суммы бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, были возмещены в федеральный бюджет (полностью либо частично). По указанным основаниям прекращены дела в отношении ФГУ "Пензенский техникум железнодорожного транспорта", ФГОУ "Пензенский базовый медицинский колледж", директора Пензенского филиала ГНУ "ГОСНИТИ", МУ "Управление капитального строительства г. Заречного" и др.
В то же время, как указано в разъяснениях Пленума Верховного Суда РФ (Постановление от 24.03.2005 N 5), которые в силу статьи 56 Закона РСФСР от 08.07.1981 "О судоустройстве РСФСР" являются обязательными для судов, других органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому дано разъяснение, такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения. Они в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.
Однако при рассмотрении дел об административных правонарушениях в ТУ ФС ФБН указанные обстоятельства во внимание не принимались. В целом это привело к тому, что в 2005 году работа Пензенского территориального управления Росфиннадзора ТУ ФС ФБН по привлечению к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств была на крайне низком уровне.
Только по малозначительности было прекращено свыше 70% рассмотренных дел. К административной ответственности лица привлечены только в 4 случаях, что составляет менее 10% от общего количества административных производств.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре РФ",
предлагаю:
Безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры по устранению впредь выявленных нарушений, причин и условий, им способствующих.
Рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях.
О результатах принятых мер сообщить в прокуратуру Пензенской области в установленный законом месячный срок в письменной форме.
Заместитель прокурора области
советник юстиции
В.Н.ТРИФОНОВ