Представление от 05.07.2005 г № 7-5-111-05
Об устранении нарушений законодательства, регулирующего работу Управления по технологическому и экологическому надзору по Пензенской области
г. Пенза, ул. Лермонтова, 3
Руководителю Управления по технологическому
и экологическому надзору Ростехнадзора
по Пензенской области
Г.И. Поху
Прокуратурой Пензенской области в соответствии с п. 4 задания Генеральной прокуратуры РФ от 08.06.2005 N 7/3-1-991-2000 о проведении проверки исполнения законодательства, направленного на обеспечение безопасности, предупреждение аварий и техногенных катастроф при эксплуатации объектов электроэнергетики проведена проверка в Управлении по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Пензенской области (далее - Управление) за период 2004 года и 1 полугодие 2005 года.
Проверялись различные вопросы выполнения возложенных на Управление задач по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований безопасности на объектах электроэнергетики Пензенской области.
Установлено, что Управление по Пензенской области было образовано на основании Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" и Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору".
Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 22.11.2004 N 229 было утверждено и введено в действие Положение "Об Управлении по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Пензенской области". Согласно данному Положению Управление является территориальным органом данной Федеральной службы.
Согласно п. 2 Положения Управление в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ, Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также настоящим Положением.
В соответствии с п. 6.4 Положения одной из основных задач Управления является государственный надзор и контроль в сфере безопасности электрических и тепловых установок и сетей.
В ходе проверки было установлено, что проводимая Управлением работа по выполнению основной задачи - по техническому контролю и надзору за соблюдением безопасности в электроэнергетике на территории Пензенской области является неудовлетворительной.
Так, в ходе проведенной Прокуратурой области в июне текущего года комплексной проверки на объектах электроэнергетики области были установлены многочисленные нарушения законодательства, направленного на обеспечение безопасности их эксплуатации, предупреждений аварий и техногенных катастроф.
В соответствии со статьей 6 вышеназванного Федерального закона "Об электроэнергетике" одним из принципов организации экономических отношений и основами государственной политики в сфере электроэнергетики являются: обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации; обеспечение бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики.
Как показала прокурорская проверка, нарушения в сфере электроэнергетики допускаются в большинстве таких организаций области.
Так, у основного поставщика электроэнергии Пензенской области - ОАО "Пензаэнерго" (ОАО РАО "ЕЭС России") работает оборудование, требующее замены вследствие физического и морального старения (подстанционное оборудование, воздушные линии, выключатели); почти 15% (около 4000 км) от всех распределительных сетей 04-10 кВ (26361 км) находится в неудовлетворительном и почти 1,5% (около 400 км) в непригодном состоянии; имеется оборудование, забракованное по состоянию изоляции; ремонт и испытания электроэнергетического оборудования и электрических сетей в ряде районных РЭС проводятся с отставанием от утвержденных планов и графиков; имеет место недоукомплектованность аварийного запаса материалов и оборудования; не соблюдаются установленные сроки пересмотра различных технологических схем и инструкций и др.
Аналогичные нарушения имеют место и на других, не входящих в систему ОАО РАО "ЕЭС России", организациях - ОАО "Энергоснабжающее предприятие", ГУП "Энергия" и др.
Общее количество технологических отказов в работе электрооборудования сетей ОАО "Пензаэнерго" за 5 месяцев 2005 г. составило 75 случаев.
Имели место аварийные отключения оборудования по вине оперативного персонала, а также из-за некачественно проведенного ремонта.
Несмотря на большое количество нарушений и сложившуюся негативную ситуацию в данной сфере в целом, Управлением, в рамках последней проверки, из актов реагирования были выданы только два предписания об устранении нарушений требований действующих нормативных технических документов.
Другие предоставленные Управлению в рамках полномочий меры реагирования (возбуждение административных дел, приостановление работы энергоустановок, направление материалов в правоохранительные органы и др.) не применялись.
Проведенный Прокуратурой района анализ проверок (27), проведенных Управлением в 2005 году, показал, что несмотря на большое количество выявляемых инспекторами Управления нарушений (более 700), также из мер реагирования на нарушения выносились только предписания.
Кроме этого, установлено, что мероприятия по ранее выданным в 2004 году Пензенским филиалом ФГУ "Волжскэнергонадзора" предписаниям исполняются должностными лицами предприятий электроэнергетики не в полном объеме.
Так, проверкой установлено, что в процентном отношении исполнение выданных ранее предписаний структурными подразделениями ОАО "Пензаэнерго" составило 84,5%, по другим организациям - только 58,8%.
Несмотря на это мер для привлечения виновных лиц к административной ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ Управление не принимало.
Проверок выполнения предписаний, выданных в этом году Управлением, не проводилось, что при названном проценте их исполнения является недопустимым.
Непринятие всех предоставленных в рамках полномочий данному государственному органу мер по выявленным нарушениям порождает безответственность должностных лиц предприятий электроэнергетики и может привести к дальнейшему росту нарушений требований данного законодательства, что неизбежно приведет к сбоям в работе объектов электроэнергетики области и может стать причиной не только технологических нарушений, но и аварий и техногенных катастроф.
Одной из причин низкой эффективности работы Управления является отсутствие взаимодействия с правоохранительными органами в борьбе с нарушениями в электроэнергетике на объектах области.
При проведении таких проверок в 1 полугодии 2005 года работники правоохранительных органов к данной работе не привлекались, необходимые сведения по их результатам им не направлялись.
Вместе с тем организация на объектах электроэнергетики совместных (комплексных) проверок исполнения законодательства, направленного на обеспечение безопасности их эксплуатации, может существенно повлиять на общее состояние законности в данной сфере.
Как показывает практика, одной из самых действенных мер борьбы с нарушениями законодательства в сфере электроэнергетики является привлечение правонарушителей к административной ответственности.
В соответствии с положениями ст. 23.30 КоАП РФ, ст. 7.19, 9.7 - 9.12, 11.20 КоАП РФ и Положения "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401, а также п. 8.4 вышеназванного Положения "Об Управлении по экологическому, технологическому надзору по Пензенской области" Управление, являясь органом государственного энергетического надзора, имеет право привлекать к административной ответственности в установленном законодательством РФ порядке лиц, виновных в нарушении законодательства РФ об электроэнергетике.
Вместе с тем в 1 полугодии 2005 года, несмотря на многочисленное число нарушений, допускаемых различными субъектами в ходе эксплуатации объектов электроэнергетики области (только в 2005 году Управлением в ходе проверок было выявлено почти 700 таких нарушений), инспекторами Управления административная мера ответственности к нарушителям законодательства об электроэнергетике практически не применялась.
Так, инспекторами Управления за шесть месяцев текущего года были составлены лишь три протокола об административном правонарушении по соответствующим статьям КоАП РФ (в конце июня 2005 года).
Вместе с тем борьба с правонарушениями в области электроэнергетики является не только правом, но и обязанностью Управления как органа государственного энергетического надзора.
Такая бездеятельность Управления существенно влияет на решение поставленных административным законодательством задач, указанных в ст. 1.2 КоАП РФ, которыми являются - защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений и др., а также предупреждение административных правонарушений, и следовательно является недопустимой.
В ходе проверки данных административных материалов были установлены нарушения положений Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Так, согласно положениям ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами и другими доказательствами.
Вместе с тем, по всем трем административным материалам, составленным инспекторами Управления по ст. 9.11 КоАП РФ в отношении юридических и должностных лиц за нарушение правил пользования электрической энергией и правил эксплуатации электроустановок из доказательств по делу, собраны только акты-предписания и протоколы об административном правонарушении.
Более того, в самих протоколах об административном правонарушении отсутствуют имеющие значения для дела сведения: о свидетелях, которые при названных видах нарушений должны быть обязательно; объяснения правонарушителя (законного представителя юридического лица); такие сведения о правонарушителе как привлечение его ранее к административной ответственности, размер заработной платы, наличие лиц, находящихся у него на иждивении, и др. Отсутствие данных сведений по смыслу Закона является нарушением положений ст. 28.2 КоАП РФ по содержанию протокола.
Согласно ст. 29.11 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончанию рассмотрения дела. Копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку лицу или законному представителю лица, в отношении которых оно вынесено, либо высылается указанным лицам в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.
Вместе с тем, на момент проверки прокуратуры (01.07.2005) постановление по административному делу по ст. 9.11 КоАП РФ, вынесенное 28.06.2005 в отношении руководителя ГУП "Мокшанское ЖКХ" Адаева А.Д., ему вручено или направлено не было.
Также проверкой установлены нарушения КоАП РФ, допущенные ответственными должностными лицами Управления при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Так, кроме трех вышеназванных административных материалов, должностными лицами Управления было рассмотрено 7 административных материалов, составленных участковыми уполномоченными милиции (УУМ) Белинского РОВД и Кузнецкого ГОВД по ст. 7.19 КоАП РФ в отношении физических лиц за самовольное подключение и использование электрической, тепловой энергии, нефти и газа.
В соответствии со ст. 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания должны учитываться характер совершенного лицом административного правонарушения, данные о личности, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, что должно быть указано в постановлении.
Между тем данные обстоятельства в полном объеме в вышеназванных постановлениях указаны не были, что является недопустимым, т.к. они влияют на объективное рассмотрение дела.
Согласно ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом (в том числе органа внутренних дел), может быть обжаловано лицом, привлекаемым к ответственности, в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела.
Срок и порядок обжалования решения по делу должны быть указаны в самом постановлении по административному делу (ст. 29.10 КоАП РФ).
В нарушение требований указанных статьей КоАП РФ, в данных постановлениях гражданину, привлеченному к ответственности, не разъяснен порядок обжалования его вышестоящему должностному лицу (орган) или в суд.
Также проверкой выявлено, что четыре из семи данных материалов были прекращены при рассмотрении по основаниям, предусмотренным ст. 4.5 КоАП РФ, за истечением 2-месячного срока давности привлечения правонарушителей к административной ответственности по ст. 7.19 КоАП РФ.
Причиной прекращения административных дел по такому основанию является позднее направление материала работниками Белинского РОВД и Кузнецкого ГОВД для рассмотрения в Управление.
В этой связи правонарушители ушли от ответственности, и тем самым цель административного наказания, указанная в ст. 3.1 КоАП РФ - предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, достигнута не была.
Несмотря на предоставленные ст. 29.13 КоАП РФ органу (должностному лицу), рассматривающему дело об административном правонарушении, полномочия по внесению представления об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, Управлением таких представлений в органы внутренних дел направлено не было.
В ходе проверки соответствия изданных руководителем Управления правовых актов было установлено, что в настоящее время в своей деятельности сотрудники Управления руководствуются Инструкцией по допуску в эксплуатацию новых и реконструированных электрических и тепловых энергоустановок, утвержденной начальником Пензенского филиала ФГУ "Волжскэнергонадзор" 20.02.2004.
Вместе с тем, согласно Положению о Пензенском филиале ФГУ "Управление государственного энергетического надзора по Волжскому региону", утвержденному начальником ФГУ "Волжскэнергонадзор" 05.03.2003, руководитель филиала не наделен правом издавать какие-либо инструкции, имеющие к тому же нормативно-правовой характер, т.к. Инструкции (по тексту) "определяют порядок допуска в эксплуатацию и подключение новых и реконструированных электрических и тепловых энергоустановок потребителей электрической тепловой энергии, оборудования и основных сооружений электростанций, электрических и тепловых сетей организаций, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, а также индивидуальных предпринимателей и граждан".
Кроме того, положения данной Инструкции полностью дублируют Методические указания с аналогичным названием, утвержденные заместителем Министра энергетики РФ 03.04.2002.
Так же в рамках задания Генеральной прокуратуры РФ Прокуратурой области была изучена работа Управления по разрешению обращений граждан.
Согласно действующему в настоящее время Указу Президиума ВС СССР от 12.06.1968 N 2534-7 "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" обращения граждан в государственные органы с предложениями, заявлениями и жалобами - важное средство осуществления охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенный источник информации, необходимой при решении различных вопросов (и в том числе связанных с проблемами электроэнергетики).
В ходе проверки установлено, что работа с обращениями граждан, предприятий и организаций в Управлении организована ненадлежащим образом.
За шесть месяцев текущего года в Управление поступили три жалобы непосредственно связанные с работой объектов электроэнергетики.
Одной из причин такого небольшого числа жалоб является отсутствие у большинства населения и руководителей хозяйствующих субъектов области информации о создании данного Управления, о его функциях в сфере энергонадзора, о месте его нахождения и его территориальных органов и другой необходимой информации.
В этой связи необходимо провести работу по информированности населения о работе данного Управления.
Кроме того, некоторые положения Приказа руководителя Управления N 79 от 14.04.2005 "Об обращениях граждан" о сроках рассмотрения таких обращений (7 рабочих дней со дня регистрации) не соответствуют положениям вышеназванного Указа Президиума ВС СССР от 12.06.1968 N 2534-7, многие необходимые для разрешения обращений положения в нем отсутствуют.
Так, согласно п. 9 Указа заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней. В тех случаях, если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов, сроки разрешения обращений могут быть в порядке исключения продлены руководителем. В вышеназванном Приказе данные положения отсутствуют.
Положений о том, что руководитель Управления может устанавливать общие, сокращенные сроки для разрешения заявлений и жалоб в данном Указе и в Положении об Управлении не содержится.
Установление таких небольших сроков для разрешения всех обращений (7 дней) изначально создает предпосылки для их нарушения и влияет на полноту таких проверок.
Так, из трех разрешенных в апреле 2005 года Управлением жалоб по работе объектов электроэнергетики две из них (по жалобе гр-на Пилясова В.П. и коллективное (жителей п. Ухтинка Юркиной Н.Ю. и др.) разрешены с превышением установленного Приказом Управления семидневного срока, вопрос о его продлении перед руководством не ставился.
Кроме того, имеются замечания и по полноте содержания материала по разрешенной в семидневный срок жалобе гр-на Рыбакова Н.В. (с. Бессоновка) от 23.05.2005 по вопросу подачи напряжения, не соответствующей установленным нормам. Так, в ответе заявителю указано, что по его обращению проведена проверка, между тем материал данной проверки отсутствует.
Причинами вышеназванных нарушений законодательства, регулирующего вопросы деятельности Управления по технологическому и экологическому надзору, являются - ненадлежащее знание и исполнение действующего и, прежде всего, административного законодательства и законодательства, регулирующего вопросы работы Управления со стороны ответственных его работников, отсутствие должного контроля за их работой со стороны руководства.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре РФ",
необходимо:
1.Безотлагательно рассмотреть настоящее представление Прокуратуры области.
2.Принять конкретные меры к устранению и недопущению впредь указанных в представлении нарушений административного и иного законодательства, регулирующего вопросы деятельности Управления по технологическому и экологическому надзору, причин и условий, им способствующих, в связи с чем решить вопрос об ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях.
3.О результатах рассмотрения данного представления и принятых мерах сообщить в письменной форме в Прокуратуру области в установленный законом срок.
Первый заместитель Прокурора области
государственный советник юстиции
3 класса
Н.Е.СНАТКИН