Представление от 26.02.2004 г № 7-5-13-04
Об устранении нарушений бюджетного законодательства
Губернатору
Пензенской области
Бочкареву В.К.
Прокуратурой Пензенской области в соответствии с заданием Генеральной прокуратуры Российской Федерации проведена проверка исполнения норм бюджетного законодательства органами государственной власти Пензенской области.
В ходе проверки установлено следующее.
Бюджет Пензенской области на 2003 год первоначально утвержден Законом Пензенской области от 23.12.2002 N 454-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2003 год" по расходам в сумме 6480294,6 тыс. руб., в том числе объем капитальных расходов составил 405997,6 тыс. руб. и текущих расходов - 6074297,0 тыс. руб., и доходам в сумме 6467309,2 тыс. руб. с превышением расходов над доходами в сумме 12985,0 тыс. руб.
В соответствии со статьей 49 Федерального закона от 24.12.2002 N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" Пензенская область отнесена к высокодотационным субъектам Российской Федерации. Финансовая помощь федерального бюджета бюджету Пензенской области в 2003 году составила 5023636,4 тыс. руб. (72,9% общего объема доходов), в том числе дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности составила 3334782,0 тыс. руб.
Формирование доходной части бюджета области произведено с учетом требований бюджетного и налогового законодательства. В бюджете области в полном объеме были учтены все собственные доходы, а также неналоговые доходы бюджета.
В то же время в ходе анализа поступления в бюджет области неналоговых платежей выявлено, что существующая система взаимоотношений между Управлением финансов области и Министерством государственного имущества области, другими исполнительными органами государственной власти Пензенской области не обеспечивает должный учет и контроль за полным и своевременным поступлением в бюджет области неналоговых платежей и, в первую очередь, доходов от использования государственного имущества (арендная плата, платежи государственных унитарных предприятий и т.д.).
Так, в ходе проверок Счетной палаты Пензенской области в 2003 году установлено, что государственные унитарные предприятия "Пензоптпродрынок", "Областной издательский центр" не перечислили в бюджет области часть прибыли (в общей сумме 265,4 тыс. руб.), оставшейся в распоряжении предприятий после уплаты налогов и других обязательных платежей, что осталось без реакции со стороны Мингосимущества области.
Аналогичные нарушения в Мингосимуществе области выявлены Счетной палатой области и при проверке полноты и своевременности поступления в бюджет области доходов от сдачи в аренду государственного имущества.
В целях улучшения сложившей ситуации Правительству области необходимо назначить администраторов неналоговых платежей, разработать порядок учета неналоговых доходов бюджета и порядок взаимодействия между исполнительными органами государственной власти Пензенской области - администраторами неналоговых платежей и Управлением федерального казначейства по Пензенской области.
В составе расходов бюджета Законом Пензенской области "О бюджете Пензенской области на 2003 год" утвержден резервный фонд Правительства области в объеме 35000,0 тыс. руб., что составляет 0,5% общего объема расходов.
В ходе проведенной с привлечением специалистов КРУ МФ РФ в Пензенской области проверки законности расходования средств резервного фонда Правительства области установлено, что финансирование мероприятий из фонда в 2003 году осуществлялось на основании распоряжений Губернатора Пензенской области и постановлений Правительства Пензенской области. Всего в 2003 году профинансировано за счет средств резервного фонда мероприятий на сумму 34792,1 тыс. руб.
Согласно пункту 4 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.
Например, на основании распоряжения Правительства Пензенской области от 02.06.2003 N 79-рП Министерству государственного имущества Пензенской области для оплаты вступительного взноса Пензенской области в некоммерческое партнерство "Пензенское агентство инвестиций и развития" из резервного фонда Правительства области выделено 90,0 тыс. руб.
В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" некоммерческим партнерством признается основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение целей. Имущество, переданное некоммерческому партнерству его членами, является собственностью партнерства. Члены некоммерческого партнерства не отвечают по его обязательствам, а некоммерческое партнерство не отвечает по обязательствам своих членов.
Статьей 31 указанного Федерального закона органы государственной власти вправе создавать государственные учреждения, закреплять за ними имущество на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и осуществлять их полное или частичное финансирование.
Более того, исходя из смысла статьи 80 БК РФ, Пензенская область не может оплачивать учредительный взнос в некоммерческое партнерство из средств бюджета области. Так как, в силу пункта 2 статьи 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, в результате осуществления бюджетных инвестиций в некоммерческие организации, путем внесения имущественного взноса, у Пензенской области не возникает права государственной собственности на эквивалентную часть имущества некоммерческой организации.
Также за счет средств резервного фонда в 2003 году осуществлялось дополнительное финансирование расходов исполнительных органов государственной власти Пензенской области.
Так, Министерство культуры Пензенской области дополнительно профинансировано на сумму 10194,8 тыс. руб. для проведения встреч, выставок, культурных и спортивных мероприятий, приобретение основных средств и малоценных предметов.
Министерство образования области профинансировано на сумму 11037,3 тыс. руб. на приобретение спортивного инвентаря и оборудование спортивного зала и теннисного корта.
Департаменту средств массовой информации и полиграфии Пензенской области за счет средств резервного фонда дополнительно профинансированы расходы на текущее содержание, приобретение оргтехники и поддержку районных газет на сумму 1962,9 тыс. руб.
Кроме того, из резервного фонда Правительства области выделялись средства администрациям городов и районов Пензенской области на оказание финансовой помощи учреждениям образования, культуры, проведение семинаров, фестивалей, а также премирование глав местного самоуправления, всего в сумме 747,0 тыс. руб.
Например, распоряжением Правительства области от 18.08.2003 N 122-рП администрациям Мокшанского, Наровчатского, Нижнеломовского, Никольского, Пачелмского, Шемышейского, Сердобского районов выделены денежные средства на общую сумму 90,756 тыс. руб. для премирования глав местного самоуправления районов в размере должностного оклада со всеми установленными надбавками за высокий уровень проведенной организаторской работы по созданию районных агропромышленных объединений.
В то же время, в соответствии со статьей 87 БК РФ, законодательством о муниципальной службе содержание органов местного самоуправления финансируется исключительно из бюджета соответствующего муниципального образования. Более того муниципальные служащие и лица, замещающие муниципальные должности, могут получать лишь денежное содержание, установленное Законом Пензенской области от 20.07.1998 N 90-ЗПО "О денежном содержании муниципальных служащих в Пензенской области и лиц, замещающих муниципальные должности в Пензенской области".
В соответствии со статьей 139 БК РФ средства бюджета Пензенской области могут передавать органам местного самоуправления только в порядке межбюджетных отношений в виде соответствующей финансовой помощи в установленном законодательным актом субъекта Российской федерации порядке.
Таким образом, средства резервного фонда Правительства Пензенской области расходовались на цели, не предусмотренные федеральным бюджетным законодательством.
В целях устранения причин незаконного расходования средств резервного фонда 16.02.2004 Прокурором области принесен протест N 7-5-6-04 на пункт 3 Положения о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Пензенской области, утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 28.02.2003 N 76-пП. В нарушение статьи 81 БК РФ Положением о порядке расходования средств резервного фонда Правительства области предусматривалось финансирование непредвиденных расходов и аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году, по государственной поддержке общественных организаций и объединений, проведения юбилейных мероприятий, семинаров, встреч, выставок общеобластного значения, приобретения акций (долей) хозяйствующих обществ, других мероприятий, проводимых по решениям Губернатора и Правительства Пензенской области.
Анализ отчетов представителей Пензенской области в органах управления хозяйственных обществ с областной долей собственности показал, что по итогам 2002 года в 10 акционерных обществах из 40 обществ, в которых имеется доля Пензенской области, получены убытки. Эта тенденция сохранилась и в 2003 году.
В соответствии со статьей 34 БК РФ при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств).
В связи с этим необходимо активизировать работу по реализации в установленном законом порядке долей собственности Пензенской области в уставных капиталах убыточных хозяйственных обществ.
Согласно статье 33 Закона Пензенской области "О бюджете Пензенской области на 2003 год" в 2003 году из бюджета Пензенской области предоставлялись бюджетные кредиты по следующим направлениям:
- на реализацию областной целевой программы "Развитие телекоммуникационных сетей и радиовещания в сельской местности Пензенской области";
- на формирование регионального фонда зерна;
- на реализацию областной целевой программы "Развитие мясного скотоводства в Пензенской области".
Кроме того, в рамках областной целевой программы "Создание сети машинно-технологических станций Пензенской области", утвержденной Постановлением Законодательного Собрания Пензенской области от 01.06.2001 N 789-33/2 ЗС, ГУП "Агрохолдинг" предоставлен бюджетный кредит для приобретения сельскохозяйственной техники на общую сумму 230000,0 тыс. руб.
Всего в 2003 году в пределах бюджетных назначений предоставлено бюджетных целевых кредитов на общую сумму 257642,2 тыс. руб., возвращено основного долга в сумме 7698,2 тыс. руб., оплачено процентов за пользование кредитами в сумме 506,3 тыс. руб. По состоянию на 01.01.2004 задолженность по основному долгу составила в сумме 249944,0 тыс. руб., процентам - в сумме 33,8 тыс. руб., пеням - в сумме 2,4 тыс. руб.
В то же время, в нарушение пункта 7 статьи 76 БК РФ, порядок предоставления бюджетных кредитов утвержден не при утверждении бюджета области на 2003 год, а Постановлением Правительства Пензенской области от 04.03.2003 N 79-пП "О мерах по реализации Закона Пензенской области "О бюджете Пензенской области на 2003 год".
В соответствии со статьей 49 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и на основании Соглашения между Правительством области и Управлением федерального казначейства по Пензенской области кассовое обслуживание бюджета Пензенской области, как высоко дотационного субъекта Российской Федерации, в 2003 году осуществлялось Управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Пензенской области на безвозмездной основе.
Однако в прошедшем же году ни органами государственной власти Пензенской области, ни органами федерального казначейства не принято никаких реальных мер по исполнению положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (статья 42) в части перевода на кассовое обслуживание учета доходов и расходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
В ходе проверки исполнения требований федерального законодательства о межбюджетных отношениях между Пензенской областью и муниципальными образованиями, находящимися на территории области, установлено, что в нарушение статьи 139 БК РФ порядок предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям на выравнивание уровня социально-экономического развития в 2003 году не определялся законодательным актом Пензенской области. Распределение средств областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований производилось в соответствии с методикой, применявшейся при формировании и исполнении бюджета Пензенской области в 2002 году, на основе сопоставления индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов муниципальных образований области и выравнивания бюджетной обеспеченности.
Более того, распределение финансовой помощи из бюджета области в 2003 году местным бюджетам сельских советов области осуществлялось созданными в прошедшем году органами местного самоуправления районов Пензенской области. При этом органы местного самоуправления районов области не наделялись государственными полномочиями Пензенской области по распределению финансовой помощи бюджетам сельских советов, находящихся в границах соответствующих районов.
Более того, в 2003 году средства на реализацию Федерального закона "О ветеранах", передаваемые бюджетам муниципальных образований, были заложены в состав дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.
Согласно статье 10 Федерального закона "О ветеранах" эти расходы носят целевой характер, следовательно, в соответствии со статьей 6 БК РФ должны были предоставляться в форме субвенций.
Город Пенза, который в 2003 году не являлся получателем дотаций из бюджета Пензенской области, осуществлял финансирование этих расходов лишь частично за счет своего бюджета, что послужило причиной неполного финансирования на территории г. Пензы льгот и компенсаций, предусмотренных Федеральным законом "О ветеранах".
В соответствии со статьей 27 Закона Пензенской области "О бюджете Пензенской области на 2003 год" Правительству Пензенской области в 2003 году предоставлялось право в случае необходимости, в пределах финансового года предоставлять из бюджета Пензенской области беспроцентные бюджетные ссуды бюджетам муниципальных образований на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении этих бюджетов.
Всего в 2003 году из бюджета Пензенской области предоставлено 64 бюджетных ссуды 27 бюджетам муниципальных образований на общую сумму 347573,0 тыс. руб., по состоянию на 01.01.2004 погашено 149423,0 тыс. руб. По остальным бюджетным ссудам срок погашения наступает в 2004 - 2006 годах.
В нарушение положений пункта 5 статьи 139 БК РФ порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из бюджета области Правительством Пензенской области в 2003 году не определялись.
В ходе проверки выявлены также нарушения порядка разработки и утверждения областных целевых программ.
В нарушение пункта 1 статьи 179 БК РФ не утверждены Законодательным Собранием Пензенской области областная целевая программа "Региональная программа обеспечения населения питьевой водой на 1999 - 2004 годы" (утверждена Постановлением Правительства Пензенской области от 13.05.1999 N 81-пП) и областная целевая программа "Развитие государственной гражданской службы Пензенской области (2004 - 2006 годы)" (утверждена Постановлением Губернатора Пензенской области от 22.01.2004 N 21).
Кроме того, в нарушение статьи 179 БК РФ целевая программа "Развитие государственной гражданской службы Пензенской области" не содержит необходимого технико-экономического обоснования.
В целом, анализ реализации областных целевых программ говорит о необходимости принятия законодательного акта, регламентирующего механизм разработки, утверждения, финансирования и реализации областных целевых программ, а также контроля за целевым использованием бюджетных средств.
Финансовым органом Пензенской области является Управление финансов Пензенской области, действующее на основании Положения об Управлении финансов Пензенской области, утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 24.03.2003 N 107-пП.
Согласно Положению Управление финансов области является исполнительным органом государственной власти Пензенской области, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой политики в Пензенской области, координирующим деятельность в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти на территории области.
Согласно ст. 266 БК РФ финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, осуществляют финансовые органы субъектов Российской Федерации, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти устанавливаются настоящим БК РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 270 БК РФ финансовый орган субъекта Российской Федерации, которым в области является Управление финансов Пензенской области, осуществляет финансовый контроль за правильностью использования бюджетных средств предприятиями, учреждениями и организациями.
Аналогичные нормы содержатся в статье 48 Закона Пензенской области от 07.04.2003 N 463-ЗПО "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе", а также в Положении об Управлении финансов Пензенской области, утвержденном Постановлением Правительства Пензенской области от 24.03.2003 N 107-пП.
Реализуя указанные полномочия, в 2003 году специалистами Управления финансов области проведено 20 проверок получателей средств из бюджета области.
Необходимо отметить, что количество проведенных проверок Управлением финансов области в 2003 году снизилось в два раза по сравнению с 2002 годом (было проведено 43 проверки).
Одной из причин этого является ликвидация в 2003 году отдела ревизий Управления финансов области на основании постановления Правительства области.
Недостаточной является контрольная работа и со стороны главных распорядителей бюджетных средств - исполнительных органов государственной власти Пензенской области.
В то же время анализ складывающейся обстановки с расходованием бюджетных средств говорит о недостаточном уровне ведомственного финансового контроля за целевым и эффективным использованием средств бюджета области со стороны Управления финансов Пензенской области и главных распорядителей бюджета области.
Так, в ходе проверки Счетной палатой Пензенской области расходования бюджетных средств на оплату коммунальных услуг в комитете Пензенской области по лицензированию, Управлении ценовой политики и контроля ценообразования, Главном управлении архитектуры и градостроительства, министерствах образования, здравоохранения и социального развития, девяти бюджетных учреждениях установлено нецелевое использование бюджетных средств на оплату коммунальных услуг на общую сумму 234,0 тыс. руб., неэффективное использование бюджетных средств на сумму 464,4 тыс. руб. Проверка показала, что не на должном уровне осуществляется экономическое обоснование и планирование потребности бюджетополучателей в коммунальных услугах, лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов. Кроме того, состояние бухгалтерского учета в части отражения расходов на коммунальные услуги не в полной мере отвечает законодательству о бухгалтерском учете.
Например, проверкой в государственном учреждении здравоохранения "Пензенская областная детская больница имени Н.Ф. Филатова" установлено, что на территории больницы находится котельная МП "Гортеплоэнергия", которая не числится на балансе учреждения. Однако в связи с тем, что электросети состоят на балансе больницы, ЗАО "Пензенская горэлектросеть" выставляет счета-фактуры с учетом потребленной котельной электроэнергии. В 2002 году за счет ассигнований по подстатье 110730, предусмотренных по смете содержания больницы, оплачено потребление электроэнергии котельной на сумму 141,8 тыс. руб. При этом учреждением произведены проводки по восстановлению фактических расходов, однако кассовые расходы не восстановлены, а зачтены в счет оплаты фактических расходов по теплоэнергии, потребленной больницей.
Кроме того, проверка показала, что в 2001 - 2002 годах Пензенской областной детской больницей имени Н.Ф. Филатова произведена оплата коммунальных услуг на общую сумме 234,3 тыс. руб. за счет бюджетных средств при отсутствии оправдательных документов, что является нарушением статьи 9 Федерального закона "О бухгалтерском учете".
В ходе проведенной специалистами КРУ Минфина России в Пензенской области в Управлении сельского хозяйства Пензенской области проверки целевого использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию федеральной целевой программы "Повышение плодородия почв России на 2002 - 2005 годы", выявлено не целевое использование бюджетных средств.
Проверкой актов о приемке выполненных работ на создание противоэрозионных лесных насаждений за 2002 год установлено, что в акты необоснованно включены работы и затраты, которые не произведены на момент их подписания и момент проверки и должны производиться согласно проектно-сметной документации в период 2003 - 2005 годов. Всего необоснованно профинансировано Управлением сельского хозяйства и включено подрядчиками работ и затрат в справки и акты о стоимости выполненных работ по договорам подряда на выполнение работ по созданию защитных лесных насаждений на общую сумму 94399,49 руб., в том числе по заказчикам:
- колхоз "Родина Белинского" Белинского района - 11,3 тыс. руб.;
- ООО "Троицкое" Каменского района - 21,2 тыс. руб.;
- СПК "Салмовка" Иссинского района - 29,14 тыс. руб.;
- СПК "Алеево" Неверкинского района - 14,44 тыс. руб.;
- МУП "Совхоз "Комсомолец" Лопатинского района - 18,3 тыс. руб.
Таким образом, Управлением сельского хозяйства области в нарушение статьи 289 БК РФ и пункта 5 Порядка финансирования за счет средств федерального бюджета комплекса мероприятий, предусмотренных федеральной целевой программой "Повышение плодородия почв", утвержденной Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 27.06.2002 N 583, допущено не целевое использование средств федерального бюджета в сумме 94,4 тыс. руб., которое выразилось в оплате работ (услуг), которые фактически не были оказаны подрядчиками.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
необходимо:
1.Безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры по устранению нарушений бюджетного законодательства, причин и условий им способствующих.
2.Принять меры по организации системы действенного финансового контроля со стороны исполнительных органов государственной власти Пензенской области за целевым использованием средств бюджета области, в том числе выделенных на реализацию областных целевых программ.
3.Решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в указанных нарушениях законодательства.
О принятых мерах прошу сообщить в Прокуратуру Пензенской области в письменной форме не позднее месяца со дня получения представления.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 3 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ