Представление от 07.04.2005 г № 7-5-52-05
Об устранении нарушений законодательства о социальной защите населения
В Правительство
Пензенской области
Прокуратурой Пензенской области по поручению отдела Генеральной прокуратуры РФ в Приволжском федеральном округе проведена проверка обращения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Лукина В.П. о законности взимания с инвалидов Великой Отечественной войны, проживающих в государственных и муниципальных учреждениях стационарного обслуживания Пензенской области, платы за стационарное обслуживание.
В ходе проверки было установлено, что порядок определения размеров платы за стационарное обслуживание, применяемый учреждениями социального обслуживания до вступления в силу Постановления Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП, а также вновь установленный названным Постановлением порядок оплаты услуг противоречит требованиям федерального законодательства и нарушает права граждан.
Так, действующим до 01.01.2005 федеральным законодательством было предусмотрено, что государство гарантирует гражданам право на социальное обслуживание в государственной системе социальных служб, в том числе право на социальное обслуживание в стационарных учреждениях социального обслуживания (статьи 7, 10 Федерального закона от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации").
Согласно статьям 20, 24 Федерального закона от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" стационарное социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов осуществляется в стационарных учреждениях (отделениях) социального обслуживания, профилированных в соответствии с их возрастом, состоянием здоровья и социальным положением. Плата за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов осуществляется указанными гражданами или их законными представителями в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Данный порядок был установлен Постановлением Правительства РФ от 17.04.2002 N 244 "О плате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов".
На основании пункта 1 названного Постановления Правительства РФ плата за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов в государственных и муниципальных учреждениях социального обслуживания (далее именуются - учреждения), включающая затраты на приобретение продуктов питания и мягкого инвентаря, содержание предоставляемых жилых помещений, производится на основании договора о стационарном обслуживании, заключаемого между указанными гражданами (их законными представителями) и учреждениями.
Размер ежемесячной платы за стационарное обслуживание определяется с учетом утвержденных в установленном порядке норм питания, нормативов обеспечения мягким инвентарем граждан пожилого возраста и инвалидов, сложившегося в регионе уровня потребительских цен, тарифов на оплату коммунальных услуг и не может превышать 75 процентов установленной им пенсии.
Таким образом, с момента вступления в силу данного Постановления Правительства РФ при заключении учреждением договоров о стационарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов размер ежемесячной платы не должен был превышать 75 процентов установленной им пенсии.
Постановлением Минтруда России от 17 мая 2002 года N 35 (зарегистрировано в Минюсте РФ 13 июля 2002 года N 3511) "Об утверждении Положения о порядке заключения, изменения и расторжения договоров о стационарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" утверждено Положение о порядке заключения, изменения и расторжения договоров о стационарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, пунктом 13 которого установлено, что в разделе договора "Суммы платы по договору и порядок ее внесения" указывается конкретный размер ежемесячной платы за стационарное обслуживание, определенной с учетом пункта 12 настоящего Положения, который не может превышать 75 процентов установленного размера пенсии гражданина.
Исходя из требований федеральных законов от 15.12.2001 N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (пункт 2 статьи 3) и от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (статья 4) общим принципом государственного пенсионного обеспечения в Российской Федерации является получение гражданином пенсии одного вида, что и следует понимать при использовании термина "пенсия" в названном Постановлении Правительства Российской Федерации.
Однако в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф, а также в связи с потерей кормильца вследствие военной травмы либо вследствие заболевания, полученного в период военной службы, отдельной категории граждан предоставлено право на получение двух пенсий. При этом получение указанной категорией граждан пенсии по государственному пенсионному обеспечению является по своей правовой сути разновидностью компенсации тех или иных утрат, понесенных в интересах государства. Это вытекает из системного анализа абзаца 2 статьи 2, пункта 3 статьи 3 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".
Действующим федеральным законодательством не предусмотрено объединение двух получаемых гражданами пенсий в одну, поскольку каждая из них назначается по различным основаниям и имеет различную правовую природу.
На основании статьи 3 Федерального закона "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" одним из принципов деятельности в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов является принцип обеспечения равных возможностей в получении социальных услуг и их доступности для граждан пожилого возраста и инвалидов. Данный принцип должен соблюдаться и при определении критериев платы за социальные услуги.
Поскольку в Постановлении Правительства Российской Федерации "О плате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов" и принятым в его исполнение Постановлении Минтруда России от 17 мая 2002 года N 35 "Об утверждении Положения о порядке заключения изменения и расторжения договоров о стационарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" предусмотрено взимание платы за стационарное обслуживание в размере не более 75 процентов установленного размера пенсии гражданина (слово "пенсия" указана в единственном числе), администрации стационарных учреждений социального обслуживания при заключении соответствующих договоров были обязаны устанавливать плату в размере, не превышающем 75 процентов от одной назначенной гражданину пенсии. Следует отметить, что если в действовавшем до 01.01.2002 Законе РФ от 20.11.1990 N 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации" было предусмотрено удержание с пенсионеров, проживающих в государственных или муниципальных стационарных учреждениях социального обслуживания, 75 процентов назначенной им пенсии независимо от основания назначения и вида пенсии (статья 122 Закона), то в указанном Постановлении Правительства РФ данное правило не закреплено, в связи с чем последнее не должно толковаться расширительно.
При этом в случае получения гражданином одновременно трудовой пенсии по старости и пенсии по инвалидности (пенсии по государственному пенсионному обеспечению), расчет должен производиться исходя из размера трудовой пенсии по старости.
Иное противоречит требованиям статьи 4 Федерального закона "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", в соответствии с которой государство гарантирует гражданам пожилого возраста и инвалидам возможность получения социальных услуг на основе принципа социальной справедливости, поскольку, как указывалось выше, получение дополнительных видов пенсий основано на исключительных предусмотренных государством основаниях и является по своей правовой сути разновидностью компенсации тех или иных утрат, понесенных в интересах государства.
Взимание платы за стационарное обслуживание с двух получаемых гражданами пенсий противоречит также требованиям статьи 19 Конституции Российской Федерации, в которой закреплен принцип равенства граждан перед законом, равенства прав и свобод человека и гражданина.
Однако в ходе проведенной проверки было установлено, что стационарными учреждениями социального обслуживания Пензенской области допускались нарушения действующего законодательства при определении размера ежемесячной платы за стационарное обслуживание.
В соответствии с п. 3. ст. 3 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (с изменениями от 25 июля 2002 года, 30 июня, 11 ноября 2003 года, 8 мая, 22 августа 2004 года) право на одновременное получение двух пенсий предоставляется:
1) гражданам, ставшим инвалидами вследствие военной травмы. Им могут устанавливаться пенсия по инвалидности и трудовая пенсия по старости;
2) участникам Великой Отечественной войны. Им могут устанавливаться пенсия по инвалидности, предусмотренная ст. 16 настоящего Федерального закона, и трудовая пенсия по старости.
На территории Пензенской области находится 19 государственных и муниципальных стационарных учреждений социального обслуживания, подведомственных Министерству здравоохранения и социального развития Пензенской области, в которых проживает 73 инвалида и участника Великой Отечественной войны.
В государственном учреждении "Пензенский дом ветеранов" в настоящее время проживают 23 пенсионера, являющихся инвалидами Великой Отечественной войны либо участниками Великой Отечественной войны, получившими инвалидность. 20 из них получают одновременно две пенсии - трудовую пенсию по старости и пенсию по государственному пенсионному обеспечению (пенсию по инвалидности). Стационарное обслуживание данных граждан осуществляется на основании договоров, заключенных между ними и Пензенским домом ветеранов, в которых определен размер ежемесячной платы за стационарное обслуживание.
Однако в период с 2002 по 2004 год размер платы, взимаемый администрацией ГУ "Пензенский дом ветеранов" с 8 граждан указанной категории, превышал 75 процентов от установленной им трудовой пенсии.
Так, между участником ВОВ, инвалидом первой группы Гавриловым П. В. и Пензенским домом ветеранов 14.11.2002 и 28.12.2003 были заключены договоры на стационарное обслуживание. В данных договорах (п. 2.1) определен размер платы за стационарное обслуживание, который составлял 1590,81 руб. и 1828,38 руб. соответственно и мог изменяться в случае изменения размера пенсии (пункты 2.4, 2.5 договоров).
Гаврилов П. В. является получателем трудовой пенсии по старости и пенсии по государственному пенсионному обеспечению - пенсии по инвалидности.
Согласно информации Управления ПФ по Октябрьскому району г. Пензы, Гаврилов П. В. получал следующее пенсионное обеспечение в 2002 - 2004 гг.:
с 01.01.2002 по 31.01.2002 - 927,24 руб. (трудовая пенсия) и 900 руб. (пенсия по инвалидности); с 01.02.2002 по 31.07.2002 - 987,51 руб. (трудовая пенсия) и 958,50 руб. (пенсия по инвалидности); с 01.08.2002 по 31.01.2003 - 1076,38 руб. (трудовая пенсия) и 1044,76 руб. (пенсия по инвалидности); с 01.02.2003 по 31.03.2003 - 1107,72 руб. (трудовая пенсия) и 1107,44 руб. (пенсия по инвалидности); с 01.04.2003 по 31.07.2003 - 1177,52 руб. (трудовая пенсия) и 1107,44 руб. (пенсия по инвалидности); с 01.08.2003 по 18.12.2003 - 1271,72 руб. (трудовая пенсия) и 1196,04 руб. (пенсия по инвалидности); с 19.12.2003 по 31.03.2004 - 1870,13 руб. (трудовая пенсия) и 1495,05 руб. (пенсия по инвалидности); с 01.04.2004 по 31.07.2004 - 1976,76 руб. (трудовая пенсия) и 1552, 50 руб. (пенсия по инвалидности); с 01.08.2004 по 31.12.2004 - 2100,90 руб. (трудовая пенсия) и 1650 руб. (пенсия по инвалидности).
Как следует из справки-расчета Пензенского дома ветеранов, размер платы, взимаемой с Гаврилова П.В. за обслуживание в 2002 - 2004 гг., превышал 75% установленной ему трудовой пенсии.
Так, за январь 2002 г. Гавриловым П.В. было уплачено 1370 руб., тогда как должно было быть уплачено не более 75% трудовой пенсии, а именно - 695,43 руб.; за февраль - июль 2002 г. было уплачено по 1459,51 руб. ежемесячно (должно было быть уплачено не более 740,63 руб.); за август - декабрь 2002 г. и январь 2003 г. уплачено по 1590,85 руб. ежемесячно (должно было быть уплачено не более 807,74 руб.); за февраль - март 2003 г. уплачено по 1661,37 руб. ежемесячно (должно было быть уплачено не более 830,79 руб.); за апрель - июнь 2003 г. уплачено по 1713,72 руб. ежемесячно (должно было быть уплачено не более 883,14 руб.); за август - декабрь 2003 г., январь - декабрь 2004 г. уплачено по 1828,32 руб. ежемесячно (должно было быть уплачено не более 953,79 руб. в период август - ноябрь 2003 г., 1141,99 руб. - в декабре 2003 г., 1402,60 руб. - в январе - марте 2004 г., 1482,57 руб. - в апреле - июле 2004 г., 1575,68 руб. - в августе - декабре 2004 г.).
Общая сумма необоснованно выплаченных Гавриловым П.В. денежных средств за свое содержание в ГУ "Пензенский дом ветеранов" за период с 01.01.2002 по 01.01.2005 составила 22769 руб. 14 коп. С учетом произведенного в 2003 году перерасчета за неиспользованный Гавриловым П.В. мягкий инвентарь, в результате которого ему было возвращено 4938 руб. 37 коп., сумма незаконно взысканных с него денежных средств за стационарное обслуживание составила 17830 руб. 77 коп.
Аналогичные нарушения администрацией ГУ "Пензенский дом ветеранов" были допущены при определении размера платы за стационарное обслуживание Хайдуковой А.И., Фроловой О.Н., Егорова С.М., Горлушкина Б.Ф., Жингарева М.У., Дмитричева Н.М., Кураева И.М. Общая сумма незаконно взысканных с граждан денежных средств составила 66160 руб. 90 коп.
Администрацией ГУ "Сердобский дом ветеранов" были допущены нарушения действующего законодательства при определении размера платы за стационарное обслуживание Позднова И.П., Ботикова В.И., Майорова В.А., Трудова М.П., Федина П.Ф., Ивлиева П.И., Мидзяевой О.П., Денисовой М.А., Мещерякова И.В., Михайлевского Г.Н., Басаргина В.И., Левина В.Ф., Сычевой Л.И., Плетневой Е.И., Щадчина Н.Ф., Мешалкиной В.А., Колобановой А.И. Общая сумма незаконно взысканных с граждан денежных средств составила 320319 руб. 39 коп.
Указанные выше нарушения допускались и рядом других государственных и муниципальных учреждений стационарного обслуживания (муниципальным учреждением "Кузнецкий дом ветеранов" в отношении Барковой А.Д., общая сумма незаконно взысканных денежных средств составила 9220 руб. 44 коп., муниципальным учреждением "Пачелмский дом-интернат для престарелых и инвалидов" в отношении Алешаева Н.П., общая сумма незаконно взысканных денежных средств составила 3763 руб. 64 коп., государственным учреждением "Сурский дом-интернат для престарелых и инвалидов", муниципальным учреждением "Индерский дом-интернат для престарелых и инвалидов, муниципальным учреждением "Серго-Поливановский дом-интернат для престарелых и инвалидов", государственным учреждением "Бековский пансионат ветеранов войны и труда", муниципальным учреждением "Нижне-Шкафтинский дом-интернат для престарелых граждан и инвалидов", государственным учреждением "Мокшанский психоневрологический интернат").
По итогам проведенной проверки прокурорами районов в суды общей юрисдикции направлено 22 иска о взыскании необоснованно удержанных сумм оплаты за стационарное обслуживание на общую сумму 300264 рубля 28 копеек, внесено 10 представлений руководителям государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания. Прокурором Пензенской области в адрес Министра здравоохранения и социального развития Пензенской области внесено представление об устранении нарушений законодательства о социальной защите населения.
В соответствии со статьей 25 Закона Пензенской области от 26.03.1999 N 141-ЗПО (ред. от 26.04.2004) "О Правительстве Пензенской области" Правительство Пензенской области руководит работой областных учреждений и организаций социального обеспечения, расположенных на территории Пензенской области, осуществляет контроль за их работой; организует работу по своевременному и правильному назначению и выплате пенсий, контролирует соблюдение законодательства Российской Федерации и Пензенской области о предоставлении гражданам льгот и преимуществ.
Однако, как показали результаты настоящей проверки, Правительством Пензенской области указанные полномочия осуществлялись ненадлежащим образом, что привело к нарушению прав граждан, проживающих в государственных и муниципальных стационарных учреждениях социального обслуживания.
С 01.01.2005 были внесены изменения в федеральное законодательство о социальной защите, разграничившее полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
На основании статьи 24 Федерального закона от 02.08.1995 N 122-ФЗ (ред. от 22.08.2004) "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" порядок и условия предоставления бесплатного надомного, полустационарного и стационарного социального обслуживания, а также на условиях полной или частичной оплаты устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской.
Во исполнение статьи 24 названного Федерального закона, Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП были определены порядок и условия предоставления стационарного социального обслуживания гражданам пожилого возраста и инвалидам в Пензенской области.
Абзацем 2 пункта 2 Положения о порядке и условиях оплаты стационарного социального обслуживания и социальных услуг, утвержденного названным Постановлением, предусмотрено, что размер ежемесячной платы за стационарное социальное обслуживание определяется учреждениями с учетом утвержденных в установленном порядке норм питания, нормативов обеспечения мягким инвентарем граждан пожилого возраста и инвалидов, сложившегося в области уровня потребительских цен и тарифов на оплату содержания помещений и не может превышать 75 процентов среднедушевого дохода пенсионера.
В указанной части Положение противоречит действующему законодательству.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На основании статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ, наделившим органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по определению порядка и условий предоставления бесплатного надомного, полустационарного и стационарного социального обслуживания, а также на условиях полной или частичной оплаты, были установлены правовые критерии, которым должны отвечать принимаемые по указанным вопросам правовые акты субъектов РФ.
В соответствии со статьей 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:
вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года.
Статьей 3 Федерального закона "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" предусмотрено, что деятельность в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов строится в том числе на принципах предоставления государственных гарантий в сфере социального обслуживания, обеспечения равных возможностей в получении социальных услуг и их доступности для граждан пожилого возраста и инвалидов.
По состоянию на 31.12.2004 федеральным законодательством для граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в государственных и муниципальных стационарных учреждениях социального обслуживания, в денежной форме были установлены гарантии, связанные с определением максимально допустимой доли собственных расходов гражданина на оплату стационарного социального обслуживания.
Так, пунктом 1 Постановления Правительства РФ от 17.04.2002 N 244 "О плате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов" было предусмотрено, что размер ежемесячной платы за стационарное обслуживание определяется с учетом утвержденных в установленном порядке норм питания, нормативов обеспечения мягким инвентарем граждан пожилого возраста и инвалидов, сложившегося в регионе уровня потребительских цен, тарифов на оплату коммунальных услуг и не может превышать 75 процентов установленной им пенсии.
Исходя из данных требований, гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в государственных и муниципальных стационарных учреждениях социального обслуживания, гарантировалось, что размер платы, взимаемый с них за стационарное обслуживание, не будет превышать 75 процентов от установленной им пенсии.
Однако с принятием вышеназванного Постановления Правительства Пензенской области гарантии для граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в государственных и муниципальных стационарных учреждениях социального обслуживания, были снижены.
Максимальный размер ежемесячной платы, взимаемый с указанной категории граждан, установлен в размере 75 процентов среднедушевого дохода пенсионера. При этом исходя из содержания пункта 7 Положения о порядке и условиях приема на стационарное социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, утвержденного вышеназванным Постановлением Правительства Пензенской области, в составе среднедушевого дохода учитываются все виды доходов гражданина, предусмотренные Постановлением Правительства РФ от 20.08.2003 N 512 "О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи".
Таким образом, вышеназванным Постановлением Правительства Пензенской области была увеличена максимально допустимая доля собственных расходов гражданина на оплату стационарного социального обслуживания.
В связи с этим Положение о порядке и условиях оплаты стационарного социального обслуживания и предоставляемых социальных услуг, утвержденное Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП "О порядке и условиях предоставления стационарного социального обслуживания гражданам пожилого возраста и инвалидам в Пензенской области", следует привести в соответствие с действующим федеральным законодательством.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
1.Безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений законодательства о социальной защите, их причин и условий, им способствующих.
2.Привести Положение о порядке и условиях оплаты стационарного социального обслуживания и предоставляемых социальных услуг, утвержденное Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП "О порядке и условиях предоставления стационарного социального обслуживания гражданам пожилого возраста и инвалидам в Пензенской области", в соответствие с федеральным законодательством.
3.Рассмотреть вопрос, связанный с финансированием деятельности государственных стационарных учреждений социального обслуживания по выплате незаконно взысканных с граждан пожилого возраста и инвалидов денежных средств.
4.Решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях.
5.О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в Прокуратуру Пензенской области в установленный законом месячный срок со дня внесения в письменной форме.
И.о. Прокурора области
государственный советник
юстиции 3 класса
Н.Е.СНАТКИН