Заявление от 21.03.2005 г № 7-5-37-05
О признании Закона Пензенской области от 26.06.2003 N 490-ЗПО «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Пензенской области» противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части
В Пензенский областной суд
г. Пенза, ул. М. Горького, 40
Прокурору Пензенской области
440601, г. Пенза, ул. Богданова, 7
В защиту интересов государства,
муниципальных образований Пензенской
области и неопределенного круга лиц
К Законодательному Собранию
Пензенской области
440025, г. Пенза, ул. Московская, 75
25.06.2003 Законодательным Собранием Пензенской области принят Закон Пензенской области N 490-ЗПО "Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Пензенской области", который 26.06.2003 обнародован Губернатором Пензенской области и опубликован в изданиях "Ведомости ЗС Пензенской области", N 10 (ч. 1), 15.07.2003, ст. 50, "Пензенские губернские ведомости", N 9, 25.07.2003.
Отдельные его положения противоречат требованиям федерального законодательства, в связи с чем подлежат признанию недействующими по следующим основаниям.
Статьей 13 названного Закона Пензенской области установлена административная ответственность за необоснованный отказ в предоставлении гражданину информации о деятельности органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Статьями 13, 14 Федерального закона от 20.02.1995 N 24-ФЗ (ред. от 10.01.2003) "Об информации, информатизации и защите информации" предусмотрено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления создают доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществляют массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес.
Граждане и организации имеют право на доступ к документированной информации о них, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию. Ограничение доступа граждан и организаций к информации о них допустимо лишь на основаниях, предусмотренных федеральными законами.
Следовательно, право граждан на получение информации о деятельности органов местного самоуправления гарантировано федеральным законодательством.
Статья 5.39 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации.
Таким образом, статья 13 Закона Пензенской области принята с превышением компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Абзацем 1 статьи 17 названного Закона Пензенской области предусмотрено, что в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях производство об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, вправе возбуждать прокурор.
Данный пункт Закона принят с превышением компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросу, имеющему федеральное значение.
В соответствии с пунктом "о" части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности.
На основании статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Статьей 129 Конституции РФ установлено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.
Полномочия прокуратуры Российской Федерации в сфере производства по делам об административных правонарушениях определены Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", а также Кодексом РФ об административных правонарушениях.
В соответствии со статьей 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.
Таким образом, полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях, установленных законом субъекта РФ, предусмотрены нормами федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации.
В силу вышеназванных требований Конституции Российской Федерации, Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы государственной власти субъектов РФ не наделены правом определять полномочия прокуратуры, в том числе и путем воспроизводства в своих правовых актах соответствующих норм федеральных законов.
Абзацем 2 статьи 17 названного Закона Пензенской области установлено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом в отношении граждан, должностных лиц (кроме должностных лиц органов государственной власти Пензенской области, а также органов местного самоуправления), вправе составлять Глава местного самоуправления муниципального образования, руководитель представительного органа муниципального образования, Глава администрации муниципального образования, а также иные должностные лица местного самоуправления муниципальных образований, уполномоченные в порядке, установленном представительным органом муниципального образования.
Наделение должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований правом составлять протоколы об указанных административных правонарушениях противоречит требованиям административного законодательства, законодательства о местном самоуправлении.
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Статьей 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Статья 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не относит к вопросам местного значения производство по делам об административных правонарушениях, включая составление протоколов об административных правонарушениях, и применение мер административного принуждения.
Федеральным законодательством осуществление указанной деятельности прямо отнесено к государственным полномочиям.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На основании ст. 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями.
Кодекс РФ об административных правонарушениях наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями устанавливать законом субъекта РФ административную ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения (ст. ст. 1.3, 22.1 КоАП РФ).
В соответствии с частью 6 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.
На основании части 2 статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Аналогичные требования установлены пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 4 Федерального закона от 25.09.1997 N 126-ФЗ (ред. от 29.06.2004) "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В Пензенской области процедура наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусмотрена Законом Пензенской области от 23.12.2002 N 427-ЗПО "О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области".
В нарушение указанных требований Законом Пензенской области "Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Пензенской области" должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований незаконно наделены полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, поскольку не было принято закона Пензенской области о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, законодательством области не предусмотрена передача соответствующих финансовых и материальных средств, необходимых для их реализации, а также не определены условия и порядок контроля за осуществлением переданных полномочий.
Статьей 7 Закона Пензенской области "Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Пензенской области" установлена административная ответственность за отказ в рассмотрении обращения органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления должностными лицами органов государственной власти Пензенской области, должностными лицами предприятий, учреждений и организаций, независимо от их организационно-правовых форм, расположенных на территории Пензенской области.
Статьей 8 названного Закона Пензенской области установлена административная ответственность за невыполнение должностным лицом местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, независимо от их организационно-правовой формы, расположенных на территории муниципального образования, законного требования руководителя представительного органа местного самоуправления муниципального образования о явке на сессию (заседание) представительного органа местного самоуправления или заседание его органов для рассмотрения вопросов местного значения муниципального образования.
Статьей 10 названного Закона Пензенской области установлена административная ответственность за принятие органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления решения без учета мнения населения муниципального образования, если учет такого мнения обязателен по закону и (или) уставу муниципального образования.
Статьей 11 Закона установлена административная ответственность за нарушение должностным лицом местного самоуправления предусмотренного законом и (или) уставом муниципального образования порядка осуществления населением правотворческой инициативы в вопросах местного значения муниципального образования.
Статьями 14, 15 Закона предусмотрена административная ответственность за нарушение должностными лицами местного самоуправления порядка рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, установленного законодательством Российской Федерации и законом Пензенской области, а также ограничение должностным лицом местного самоуправления права равного доступа граждан к муниципальной службе, установленного законом.
Исходя из содержания данных норм, субъектами административных правонарушений, предусмотренных статьями 10, 11, 14, 15 Закона, могут быть только должностные лица местного самоуправления. Субъектами административных правонарушений, предусмотренных статьями 7, 8 Закона, наряду с должностными лицами предприятий, учреждений, организаций, являются должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления соответственно.
Положения указанных статей Закона противоречат требованиям административного законодательства.
В соответствии со статьей 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях.
Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
На основании статьи 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения.
В соответствии с пунктом 6 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.
Исходя из данных требований, при установлении субъектом Российской Федерации административной ответственности законом должны быть определены должностные лица, уполномоченные составлять протоколы о данных правонарушениях.
Однако Законом Пензенской области "Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Пензенской области" не определены должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, субъектами которых являются должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления.
Исходя из содержания его статьи 17, Законом Пензенской области фактически установлена категория дел об административных правонарушениях, возбуждение которых находится в исключительном ведении органов прокуратуры.
В то же время в силу вышеназванных норм Конституции Российской Федерации и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" полномочия прокурора могут определяться только федеральным законом.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 26, 45, 251 - 253 ГПК РФ, ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
прошу:
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:
- статьи 13, 17, 10, 11, 14, 15 Закона Пензенской области от 26.06.2003 N 490-ЗПО "Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Пензенской области";
- статью 7 названного Закона Пензенской области в части слов "должностными лицами органов государственной власти Пензенской области".
- статью 8 названного Закона Пензенской области в части слов "местного самоуправления".
Обязать Законодательное Собрание и Губернатора Пензенской области опубликовать соответствующее сообщение о решении суда в средствах массовой информации, в которых был официально опубликован данный Закон.
О дне судебного разбирательства уведомить прокуратуру Пензенской области.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 3 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ