Заявление от 17.03.2005 г № 7-5-36-05
О признании Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО (в редакции Законов Пензенской области от 26.06.2003 N 498-ЗПО, от 26.04.2004 N 605-ЗПО) «О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области», противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части
В Пензенский областной суд
г. Пенза, ул. М. Горького, 40
Прокурору Пензенской области
440601, г. Пенза, ул. Богданова, 7
В защиту интересов государства,
муниципальных образований
Пензенской области и
неопределенного круга лиц
К Законодательному Собранию
Пензенской области
440025, г. Пенза, ул. Московская, 75
20.12.2002 Законодательным Собранием Пензенской области принят Закон Пензенской области N 436-ЗПО "О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области", который 23.12.2002 обнародован Губернатором Пензенской области и опубликован в издании "Ведомости ЗС Пензенской области", N 6 (ч. 1), 30.12.2002, ст. 238.
Отдельные его положения противоречат требованиям федерального законодательства, в связи с чем подлежат признанию недействующими по следующим основаниям.
Статьей 4 названного Закона Пензенской области установлена административная ответственность граждан и должностных лиц за нарушение требований к благоустройству и уборке территорий населенных пунктов, установленных данным Законом, нормативными правовыми актами органов государственной власти Пензенской области и (или) органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.
В соответствии со статьей 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Уборка территорий, прежде всего, призвана обеспечить санитарно-эпидемиологическое благополучие населения путем устранения вредного воздействия факторов среды обитания на человека, а также создания благоприятных условий его жизнедеятельности.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ (ред. от 22.08.2004) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством контроля за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.
На основании статьи 38 названного Федерального закона санитарные правила разрабатываются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор, и иными органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека.
Статьями 10, 11 Федерального закона предусмотрено, что граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны выполнять требования санитарного законодательства.
На основании статьи 55 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" за нарушение санитарного законодательства устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения установлена статьей 6.3 КоАП РФ.
Однако, исходя из конструкции статьи 4 оспариваемого Закона Пензенской области, состав установленного данной статьей административного правонарушения образуют нарушения любых требований к благоустройству и уборке территорий, содержащихся в правовых актах органов государственной власти Пензенской области и органов местного самоуправления, в том числе и тех, ответственность за которые установлена федеральным законодательством.
Это подтверждается анализом других статей названного Закона Пензенской области. Например, пунктами 3, 4 статьи 2 Закона установлены требования к сбору, складированию и вывозу бытовых и производственных отходов.
В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ (ред. от 22.08.2004) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Основные требования к сбору, хранению и уборке твердых, жидких бытовых и пищевых отходов установлены Санитарными правилами содержания территорий населенных мест, утвержденными Минздравом СССР 05.08.1988 N 4690-88.
Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.1.7.1322-03 установлены гигиенические требования к размещению, устройству, технологии, режиму эксплуатации и рекультивации мест централизованного использования, обезвреживания и захоронения отходов производства и потребления (объектов).
Таким образом, статья 4 названного Закона Пензенской области противоречит требованиям федерального законодательства, поскольку устанавливает административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Абзац 1 статьи 5 названного Закона Пензенской области в части, наделяющей Главу муниципального образования, глав и должностных лиц местной администрации, муниципальных органов управления жилищно-коммунальным хозяйством, руководителей и должностных лиц муниципальных органов охраны окружающей среды, а также руководителей государственных предприятий Пензенской области и муниципальных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, правом составлять протоколы о нарушении требований к благоустройству и уборке территорий населенных пунктов, противоречит требованиям административного законодательства, законодательства о местном самоуправлении, о конкуренции и ограничении монополистической деятельности.
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Статьей 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Статья 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не относит к вопросам местного значения производство по делам об административных правонарушениях, включая составление протоколов об административных правонарушениях, и применение мер административного принуждения.
Федеральным законодательством осуществление указанной деятельности прямо отнесено к государственным полномочиям.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На основании ст. 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями.
Кодекс РФ об административных правонарушениях наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями устанавливать законом субъекта РФ административную ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения (ст. ст. 1.3, 22.1 КоАП РФ).
В соответствии с частью 6 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.
На основании части 2 статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Аналогичные требования установлены пунктом 4 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 4 Федерального закона от 25.09.1997 N 126-ФЗ (ред. от 29.06.2004) "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В Пензенской области процедура наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусмотрена Законом Пензенской области от 23.12.2002 N 427-ЗПО "О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области".
В нарушение указанных требований Законом Пензенской области "О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области" Глава муниципального образования, главы и должностные лица местной администрации, муниципальных органов управления жилищно-коммунальным хозяйством, руководители и должностные лица муниципальных органов охраны окружающей среды незаконно наделены полномочиями по составлению протоколов о нарушении требований к благоустройству и уборке территорий населенных пунктов, поскольку не было принято закона Пензенской области о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, законодательством области не предусмотрена передача соответствующих финансовых и материальных средств, необходимых для их реализации, а также не определены условия и порядок контроля за осуществлением переданных полномочий.
Наделение абзацем 1 статьи 5 оспариваемого Закона Пензенской области руководителей государственных предприятий Пензенской области и муниципальных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, правом составлять протоколы об административных правонарушениях противоречит требованиям антимонопольного законодательства.
В соответствии с пунктом 3 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 (ред. от 09.10.2002) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти, органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.
Федеральным законодательством не предусмотрена возможность наделения руководителей государственных и муниципальных предприятий полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, Законом Пензенской области "О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области" руководители государственных и муниципальных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, незаконно были наделены государственными полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 26, 45, 251 - 253 ГПК РФ, ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
прошу:
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:
статью 4 Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО "О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области";
абзац 1 статьи 5 названного Закона Пензенской области в части, наделяющей Главу муниципального образования, глав и должностных лиц местной администрации, муниципальных органов управления жилищно-коммунальным хозяйством, руководителей и должностных лиц муниципальных органов охраны окружающей среды, а также руководителей государственных предприятий Пензенской области и муниципальных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, правом составлять протоколы о нарушении требований к благоустройству и уборке территорий населенных пунктов.
Обязать Законодательное Собрание и Губернатора Пензенской области опубликовать соответствующее сообщение о решении суда в средствах массовой информации, в которых был официально опубликован данный Закон.
О дне судебного разбирательства уведомить прокуратуру Пензенской области.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 3 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ