Доклад от 19.02.2010 г № Б/Н

О состоянии законодательства Пензенской области (2009 год)

Введение
Доклад "О состоянии законодательства в Пензенской области (2009 год)" представляется в рамках ежегодного подведения итогов законотворческой деятельности Законодательного Собрания Пензенской области. Доклад базируется на преемственности основных идей и положений докладов Законодательного Собрания 2005 - 2008 годов.
Законодательство Пензенской области формируется на основе норм Конституции Российской Федерации, федерального законодательства с учетом ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
В докладе определены концептуальные подходы к правовому обеспечению основных направлений комплексного социально-экономического развития Пензенской области, заложенных в одноименной целевой программе, созданию эффективного механизма регионального нормотворчества.
Важнейшим направлением законодательной деятельности Законодательного Собрания Пензенской области в 2009 году являлось совершенствование правового регулирования в сфере государственного строительства и местного самоуправления, в экономической, социальной, культурной сферах, в сферах обеспечения и защиты прав граждан, развития институтов гражданского общества, противодействия коррупции.
Особенностью 2009 года, как для страны, так и для Пензенской области стало испытание глобальным социально-экономическим и финансовым кризисом, что потребовало от депутатов Законодательного Собрания внесения соответствующих корректив в законотворческую деятельность.
Другой особенностью законотворческого процесса в прошедшем году стало изменение порядка принятия долгосрочных целевых программ Пензенской области. Поскольку в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации указанные программы с 1 января 2009 года утверждаются высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, законодательно регулировать можно лишь финансирование таких программ, а также осуществлять депутатский контроль за их выполнением.
В докладе исследуются особенности законодательной и правоприменительной деятельности в Пензенской области; выявляются проблемы, связанные с проведением экспертизы законопроектов, с точки зрения политико-правовых, социально-экономических, криминологических и иных последствий их принятия.
Перечень всех действующих на сегодняшний день законов Пензенской области значителен. Он охватывает практически все сферы общественной жизни, регулируемые на региональном уровне. В частности, наметилась устойчивая тенденция своевременного правового обеспечения приоритетов государственной политики, определяемой главой государства в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию. В 2009 году она проявилась в принятых законах в сферах государственного строительства, социальной политики, инвестиционной стратегии, развития агропромышленного комплекса.
Перечень принятых в 2009 году законов области приведен в приложении 1 к докладу.
Определенное место в докладе отведено оценке результативности принятых ранее выводов и рекомендаций. В этой связи еще раз подчеркивается, что большинство проблем в сфере законотворчества порождается недостаточно продуманной организацией данного процесса.
Ежегодная оценка законотворческой и правоприменительной деятельности позволяет законодателю и правоприменителю объективно оценивать результаты своей работы, благодаря чему интерес к докладам Законодательного Собрания возрастает, они получили поддержку в федеральных органах власти, государственных органах и органах местного самоуправления Пензенской области.
Законодательное обеспечение в сфере
экономического развития
Решения, принимаемые органами управления, зачастую дают видимые результаты только по истечении определенного промежутка времени.
Это относится и к деятельности органов государственной власти Пензенской области. Решения, в том числе и законы, принятые Законодательным Собранием в предыдущие годы, во многом определяют динамику социально-экономического развития Пензенской области в настоящее время.
Рассматривая уровень жизни населения как обобщающую характеристику деятельности органов управления, в том числе и качества принимаемых законов и обеспечения контроля за их исполнением, можно отметить следующее.
Номинальные денежные доходы населения Пензенской области выросли в декабре 2009 году на 16,1 процента по сравнению с декабрем 2008 года. Реально располагаемые доходы населения (доходы за вычетом обязательных платежей, скорректированные на индекс потребительских цен) выросли в декабре 2009 года по сравнению с 2008 годом на 6,7 процента. Это позволило увеличить покупательную способность населения на многие видов товаров, потребительские расходы в расчете на душу населения выросли в декабре 2009 года по сравнению с прошлым годом на 8,2 процента. Во многом это вызвано значительным ростом заработной платы в Пензенской области. Номинальная заработная плата, начисленная работникам за декабрь 2009 года, выросла по сравнению с декабрем 2008 года на 14,6 процента.
Возросший уровень доходов населения является одним из факторов, который во многом определил улучшение демографической обстановки в Пензенской области. В частности, число родившихся в 2009 году по сравнению с 2008 годом увеличилось на 0,4 процента, число умерших уменьшилось на 4,0 процента, число прибывших в Пензенскую область превысило число уехавших на 879 человек.
В свою очередь рост уровня доходов населения во многом обусловлен результатами работы возросшего на 6,6 процента количества организаций всех форм собственности на территории Пензенской области, большинство из которых устойчиво работали и обеспечили:
объем инвестиций в основной капитал (за счет всех источников финансирования) в 2009 году составил 29298,8 млн. рублей;
увеличение индекса объема отгруженных товаров собственного производства в 2009 году по сравнению с 2008 годом более чем на 1,2 процента;
строительство жилых домов и сдачу их в эксплуатацию в 2009 году площадью 608,6 тыс. кв. метров площади (по сравнению с 2008 годом рост на 0,6 процента);
рост оборота общественного питания в 2009 году по сравнению с 2008 годом более чем на 18,4 процента;
увеличение пассажирооборота в 2009 году по сравнению с 2008 годом на 3,4 процента. В 2009 году работа депутатов Законодательного Собрания была направлена на поддержание стабильности в регионе путем подготовки соответствующих законопроектов и контроля за исполнением принятых законов Пензенской области.
В общей сложности в 2009 году рассмотрено более 80 вопросов, относящихся к сфере экономического развития области. К наиболее важным можно отнести следующие законы Пензенской области:
изменения в Закон Пензенской области "Об Инвестиционной стратегии Пензенской области". Целью этих изменений является обеспечение благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности на основе создания комплексной и эффективной системы реализации инвестиционных проектов, увеличение объемов инвестиций, привлекаемых в экономику Пензенской области путем предложения потенциальным инвесторам земельных участков, свободных производственных помещений, ресурсных площадок, обеспеченных современными инженерными коммуникациями. Задачами этого Закона являются: проведение маркетинговых исследований возможного использования свободных производственных площадок для предложения их потенциальным инвесторам, формирование положительного инвестиционного имиджа Пензенской области среди регионов Российской Федерации и за рубежом, развитие благоприятной бизнес-среды и повышение инвестиционной привлекательности отраслей, разработка технико-экономических обоснований приоритетных инвестиционных проектов и механизмов их реализации, совершенствование участия организаций и предприятий в международной проектной деятельности с целью поиска зарубежных партнеров;
законы Пензенской области "Об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации имущества Пензенской области на 2010 год и основных направлений приватизации имущества Пензенской области на 2010 - 2012 годы" и "О внесении изменений в Закон Пензенской области "Об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации имущества Пензенской области на 2009 год и основных направлениях приватизации имущества Пензенской области на 2009 - 2011 годы", которые определяют, что основными задачами приватизации имущества Пензенской области в 2010 - 2012 годах являются:
приватизация имущества Пензенской области, не задействованного в обеспечении государственных функций (полномочий) Пензенской области;
обеспечение поэтапного сокращения числа государственных унитарных предприятий Пензенской области;
увеличение доходов бюджета Пензенской области.
В 2009 году продолжалась реализация Закона Пензенской области от 10 октября 2007 года N 1369-ЗПО "О программе экономического и социального развития Пензенской области на 2008 - 2012 годы" (в 2009 году в него дважды вносились изменения), который устанавливает целевые ориентиры для развития Пензенской области и прежде всего объемы и источники финансирования. Предполагается, что в целом объем финансирования за 2008 - 2012 годы составит более 256,4 млрд. рублей, в том числе:
средства федерального бюджета на безвозвратной основе - более 44,8 млрд. рублей;
средства бюджета Пензенской области - более 96,6 млрд. рублей;
собственные средства предприятий - более 30,2 млрд. рублей;
других источников финансирования - более 73,1 млрд. рублей.
При этом предполагается направить:
на повышение темпов роста и обеспечение конкурентоспособности экономики Пензенской области более 86 млрд. рублей;
на создание благоприятной для развития бизнеса среды более 47 млрд. рублей;
на содействие привлечению инвестиций в регион более 26 млрд. рублей;
на проведение кластерной политики и поддержку перспективных секторов экономики более 20 млрд. рублей;
на реализацию целевой программы "Государственная поддержка и развитие агропромышленного комплекса Пензенской области на 2008 - 2010 годы" более 3,2 млрд. рублей;
на реализацию целевой областной программы "Развитие птицеводства в Пензенской области на период до 2010 года" более 3,2 млрд. рублей;
на развитие кластера приборостроения и машиностроения, развитие оборонно-промышленного комплекса более 2,1 млрд. рублей;
на развитие перспективных секторов экономики более 3,3 млрд. рублей;
на создание научно-технического сектора экономики более 14,7 млрд. рублей;
на реализацию мероприятий инновационного развития более 9,1 млрд. рублей;
на внедрение современных научно-технических и образовательных инструментов инновационной экономики более 5,2 млрд. рублей;
на капитализацию человеческого потенциала и достижение высокого уровня жизни населения более 14,8 млрд. рублей;
а также на другие цели.
В прошедшем году продолжилась реализация Закона Пензенской области от 4 сентября 2007 года N 1367-ЗПО "О стратегии социально-экономического развития Пензенской области на долгосрочную перспективу (до 2021 года)", который определяет, что стратегическими целями развития Пензенской области являются повышение темпов экономического роста до уровня, превышающего среднероссийские показатели, рост благосостояния жителей региона и качества жизни. Для достижения указанных целей предполагается развернуть следующие стратегические направления:
1.Обеспечить опережающий рост в базовых секторах экономики Пензенской области (пищевая промышленность, машиностроение и приборостроение, а также целлюлозно-бумажное и химическое производство) и расширить их спектр за счет развития индустрии строительных материалов и комплекса глубокой переработки древесины.
2.Создать долгосрочное конкурентное преимущество за счет перехода к эксплуатации ресурсов "нового портфеля" - мощного рынка труда и высокой современной квалификации, потенциала территории, развитого и емкого внутреннего рынка, экономики знаний и прочего.
3.Обеспечить высокое качество жизни и широкие возможности для личного профессионального роста каждого жителя Пензенской области путем формирования современной системы профессионального образования, проектов развития городов и городской среды, а также стимулирования развития других (помимо базового) секторов экономики региона.
Это позволит конвертировать общие преимущества Пензенской области (расположение вблизи основных центров потребления, накопленный кадровый и производственный потенциал, хорошая обеспеченность базовыми инфраструктурами) в долгосрочные конкурентные преимущества, четко идентифицируемые инвесторами и жителями.
Основными параметрами активного варианта базового сценария развития Пензенской области с 2006 года по 2021 год в действующих ценах будут:
валовой региональный продукт должен увеличиться с 87,1 млрд. рублей до 641,2 млрд. рублей, или в 7,9 раза;
промышленное производство должно увеличиться с 52,9 млрд. рублей до 412,9 млрд. рублей, или в 7,8 раза;
производство продукции сельского хозяйства увеличится с 18,8 млрд. рублей до 123,1 млрд. рублей, или в 6,5 раза;
инвестиции в основной капитал возрастут с 24,3 млрд. рублей до 233,5 млрд. рублей, или в 9,6 раза;
среднедушевые доходы жителей Пензенской области возрастут с 5,6 тысячи рублей до 39,7 тысячи рублей, или в 7,1 раза;
Одним из важнейших направлений работы депутатов в сфере экономического развития был контроль за исполнением законов Пензенской области. В рамках данного направления были изучены проблемы, связанные с реализацией Закона Пензенской области "О Программе "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Пензенской области" на 2004 - 2010 годы" (в части капитального ремонта, реконструкции и модернизации систем централизованного водоснабжения в населенных пунктах Пензенской области). По итогам изучения проблем, связанных с реализацией указанного Закона, подготовлены постановление и рекомендации, которые были направлены в Правительство Пензенской области и органы местного самоуправления.
Законодательное обеспечение в сфере агропромышленного
комплекса
Пензенская область является сельскохозяйственным регионом, одной из житниц государства. Это положение диктует необходимость неуклонного поддержания и развития агропромышленного потенциала области на должном уровне в целях снабжения населения продовольствием. В 2009 году в поле зрения депутатов Законодательного Собрания также находились вопросы совершенствования земельных отношений, природопользования, реализации приоритетного национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса".
В АПК области за последние годы наметилась устойчивая тенденция экономического развития, сопровождающаяся положительной динамикой роста и инвестиционной привлекательностью. Сельское хозяйство области по объему валовой продукции является второй составляющей товарного производства. Здесь производится 14 процентов валового регионального продукта.
В рамках реализации областной долгосрочной целевой программы "Развитие сельского хозяйства Пензенской области на 2009 - 2012 годы", финансирование которой за счет средств бюджета Пензенской области неоднократно корректировалось на сессиях Законодательного Собрания в 2009 году, уделялось внимание созданию условий для успешного функционирования всех организационных форм хозяйствования на селе.
В развитии растениеводства области сохранились многие положительные тенденции, чему в значительной степени способствовала оказанная финансовая помощь за счет средств регионального бюджета. Активно осваивались средства, выделенные из федерального бюджета на поддержку элитного семеноводства, приобретение удобрений, средств защиты растений. Основное внимание было направлено на совершенствование технологий и внедрение новых перспективных сортов и гибридов сельскохозяйственных культур.
Внедрение ресурсосберегающих технологий второй год подряд способствовало сбору более 1,5 млн. тонн зерна при урожайности 21 центнер с гектара. Получено 64,0 тыс. тонн подсолнечника, что в 1,7 раза больше прошлогоднего. Собрано 950 тыс. тонн сахарной свеклы, необходимой для полной загрузки имеющихся мощностей и эффективной работы сахарных заводов. В хозяйствах всех категорий получено 478 тысяч тонн картофеля, 142 тысячи тонн овощей. По большинству видов продукции превышен уровень 2008 года.
В целом по области создан неплохой задел для получения хорошего урожая в 2010 году. Под урожай будущего года подготовлено 485 тысяч га пашни, что на 25 тыс. га больше прошлогоднего.
В 2009 году, в сравнении с 2008 годом, во всех категориях хозяйств области произведено скота и птицы на убой (в живом весе) 150,6 тыс. тонн или на 5,7 процента больше, производство яиц составило 322,5 млн. штук, что на 17 процентов превышает уровень прошлого года.
Средний надой молока от одной коровы в сельскохозяйственных предприятиях составил 3325 кг, что на 1,5 процента превышает уровень 2008 года.
За счет ввода мощностей в области более стабильно развивается свиноводство и мясное птицеводство. В сельхозпредприятиях реализация скота и птицы на убой (в живом весе) превысила уровень 2008 года. Поголовье свиней увеличилось на 31 тыс. голов.
В области продолжается реализация крупных инвестиционных проектов, носящих инновационный характер. В 2009 году велось строительство 16 животноводческих комплексов, в том числе пяти новых объектов. Благодаря реализации этих проектов в АПК области создается более 600 новых высокооплачиваемых рабочих мест. В строящихся помещениях будет размещено 12,5 тысячи голов крупного рогатого скота, 117 тысяч свиней, 250 тысяч голов птицы.
Прошедший в Пензенской области в начале сентября III Инвестиционный форум показал возросший интерес инвесторов к сельскому хозяйству. Было подписано 25 протоколов о намерениях на 7,6 млрд. рублей. В настоящее время уже подобраны площадки для строительства трех свиноводческих комплексов, за счет бюджета Пензенской области подготовлена проектно-сметная документация и бизнес-планы проектов. Их реализация позволит не только значительно нарастить объемы производства мясной продукции, но и создать дополнительно около 250 новых рабочих мест.
Наряду с реализацией крупных инвестиционных проектов большое внимание уделяется развитию малого бизнеса. По состоянию на 1 января 2010 года в области зарегистрировано более 2,5 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств. С начала 2009 года создано 724 сельскохозяйственных потребительских кооператива различного направления. В областную систему сельскохозяйственной кооперации вовлечено более пяти тысяч жителей села. Кооперативами реализуются проекты по организации убойных и мясоперерабатывающих цехов, цехов по переработке молока, созданию крупяных производств, организации крупных тепличных хозяйств и другие.
Малые формы хозяйствования пользуются поддержкой государства. В 2009 году льготными кредитами воспользовались 4697 крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств. Кредитными учреждениями области им выдано кредитов на сумму свыше 678 млн. рублей.
В целях развития малых форм хозяйствования, создания рабочих мест, осуществления деятельности в едином правовом поле, удовлетворения потребности населения области в качественных продуктах пчеловодства, рыбной продукции депутатами Законодательного Собрания совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами, общественными объединениями, занимающимися пчеловодством и рыбоводством, были разработаны и приняты законы Пензенской области "О пчеловодстве" и "О рыболовстве и рыбном хозяйстве в Пензенской области".
Новым направлением в развитии малого бизнеса на селе в текущем году стало повсеместное строительство теплиц. С начала года количество теплиц в области увеличилось с 877 до 3600. Непосредственно в теплицах личных подсобных хозяйств произведено 1,3 тыс. тонн овощей и зелени.
Сегодня фермерские и личные подсобные хозяйства, а также сельскохозяйственные потребительские кооперативы производят 95 процентов овощей и картофеля, 65 процентов молока, 40 процентов мяса.
Успешная работа сельхозпредприятий, крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств, каждого отдельного труженика села положительно отразилась на показателях деятельности предприятий перерабатывающей промышленности.
На реализацию мероприятий по развитию социальной и инженерной инфраструктуры села в 2009 году предусматривалось выделение 153,7 млн. рублей, в том числе из средств федерального бюджета 78,5 млн. рублей, бюджета области 35,2 млн. рублей. Реализация мероприятий позволила оказать поддержку в строительстве (приобретении) жилья в сельской местности и улучшить жилищные условия 162 гражданам, в том числе 102 молодым семьям и молодым специалистам. Введено в эксплуатацию жилье общей площадью 10,6 тыс. кв. м. Построено внутрипоселковых распределительных газовых сетей протяженностью 15,8 км. Реконструировано и построено 27,4 км сетей водоснабжения в сельской местности.
Реализуются мероприятия федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения на 2006 - 2010 годы и на период до 2012 года". В 2009 году вовлечено в сельскохозяйственный оборот более 5 тысяч га неиспользуемых сельхозугодий, в том числе 11 тысяч га, заросших древесной растительностью. На приобретение минеральных удобрений из федерального бюджета выделено 102,5 млн. рублей, из регионального бюджета - 20,7 млн. рублей.
Депутатами Законодательного Собрания неоднократно рассматривались вопросы по использованию земельных ресурсов Пензенской области, инвентаризации земель городов и других населенных пунктов, платы за землю. Особое внимание уделялось вопросам земельных отношений. Законом "О регулировании земельных отношений на территории Пензенской области" определены приоритетные направления земельной политики. Придавая особую значимость вопросам земельных отношений, постоянная комиссия Законодательного Собрания по экономической политике провела заседание, на котором было подробно рассмотрено состояние дел по работе с земельными участками и в первую очередь использование земель сельскохозяйственного назначения на территории Пензенской области.
Вместе с тем отдельные вопросы земельных отношений, сельскохозяйственного производства требуют более четкого правового регулирования на федеральном уровне. Так, в последнее время Пензенская область столкнулась с рядом проблем в сфере использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения. Происходит массовая скупка указанных земель, находящихся в собственности у граждан - собственников земельных долей. Покупателями долей являются организации и лица, занимающиеся в основном посреднической деятельностью и не имеющие зачастую ничего общего с сельскохозяйственным производством. Все это в подавляющем большинстве случаев на несколько лет выводит из хозяйственного оборота отдельные земельные участки. Предусмотренные федеральным законодательством меры ответственности за подобные действия малоэффективны. Депутаты Законодательного Собрания неоднократно в порядке законодательной инициативы вносили различные предложения по усовершенствованию отдельных положений действующего земельного законодательства, однако соответствующей поддержки в Государственной Думе не получили. В 2009 году депутаты Законодательного Собрания Пензенской области (члены фракции "Единая Россия") внесли на рассмотрение в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части сокращения срока и определения критериев использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения". В настоящее время Государственной Думой в регионы направлен на согласование проект федерального закона, в который вошли и предложения депутатов Законодательного Собрания Пензенской области.
Большое внимание уделялось вопросам охраны животного мира, лесопользования, природоохранной деятельности. Состояние охотничьего хозяйства на территории Пензенской области было подробно рассмотрено на сессии Законодательного Собрания в первом квартале 2009 года.
Законодательное обеспечение бюджетного процесса
и налоговой политики
Бюджетная политика, проводимая в Пензенской области, ориентирована на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития в посткризисный период и направлена на обеспечение следующих основных задач:
исполнение принятых социальных обязательств;
последовательное снижение бюджетного дефицита;
введение режима жесткой экономии бюджетных средств;
определение оптимальных форм поддержки реального сектора экономики с целью создания стимулов для внедрения и развития современных технологий, повышения энергоэффективности экономики и производительности труда;
повышение качества предоставления гражданам государственных услуг за счет бюджетных средств;
совершенствование механизмов государственных закупок за счет применения современных процедур размещения заказов;
обеспечение сбалансированности расходных полномочий и источников для их обеспечения, усиление ответственности за неэффективное расходование средств.
В бюджете Пензенской области четко определены приоритеты и цели использования бюджетных средств. Как и в предыдущие годы, основную часть расходов бюджета составляют расходы на реализацию долгосрочных и ведомственных целевых программ. Несмотря на финансовые сложности, бюджет Пензенской области по-прежнему остается социально ориентированным. Расходы в этой сфере занимают доминирующее место в бюджете и за последние три года увеличились в 2,8 раза.
В целях совершенствования программно-целевого метода управления экономикой, повышения эффективности решения отдельных социально-экономических проблем в Пензенской области продолжена работа по реализации проектов в рамках долгосрочных целевых программ, позволяющих оценить степень достижения планируемых целей и задач, исходя из реально достигнутых конечных результатов.
В социально-культурной сфере реализация проектов проводится в рамках основных программ социальной направленности. Продолжено софинансирование приоритетных национальных проектов.
Важной задачей бюджетной политики является повышение доступности жилья для граждан путем совершенствования форм поддержки в жилищной сфере с использованием механизмов ипотечного кредитования, субсидирования процентных ставок и осуществления социальных выплат на улучшение жилищных условий в рамках долгосрочных целевых программ.
В новых экономических условиях особая роль отводится развитию и поддержке малого и среднего бизнеса. Эта работа осуществляется в рамках областной целевой программы, которой предусматривается государственная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства в виде компенсации части затрат на уплату процентов, привлеченных в кредитных организациях на реализацию бизнес-проектов, прошедших конкурсный отбор; предоставление субсидий сельскохозяйственным потребительским кооперативам на развитие системы кредитования субъектов малого предпринимательства Пензенской области, софинансирование муниципальных программ развития и поддержки малого и среднего предпринимательства муниципальных районов Пензенской области в части адресного товарного кредитования субъектов малого и среднего предпринимательства, прошедших конкурсный отбор; создание и развитие инфраструктуры поддержки субъектов малого предпринимательства (бизнес-инкубаторов).
В целях развития и эффективного использования научно-технического и инновационного потенциала Пензенской области, а также содействия развитию рынка инновационных проектов, создания экономических условий для выхода на рынок высокотехнологичной инновационной продукции в Пензенской области разработана и реализуется долгосрочная целевая программа, в рамках которой предусматривается создание и обеспечение функционирования технопарка в сфере высоких технологий, оказание финансовой поддержки для развития малого инновационного бизнеса, перспективных бизнес-идей, научно-технических разработок и инновационных проектов на конкурсной основе, предоставление субсидий субъектам инновационной деятельности на реализацию инновационных проектов, а также информационная поддержка всех этапов инновационной деятельности.
В целях формирования условий для расширения масштабов производства и реализации конкурентоспособной продукции, обеспечения занятости населения и увеличения поступлений в бюджеты всех уровней в Пензенской области действует долгосрочная целевая программа, направленная на стимулирование роста объемов промышленного производства, внедрение инноваций и техническое перевооружение промышленности области.
Из бюджета Пензенской области осуществляется также поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, предприятий агропромышленного комплекса.
Важнейшим инструментом региональной политики, механизмом влияния на социально-экономическое развитие территорий и эффективность деятельности органов местного самоуправления являются межбюджетные трансферты.
В сложившихся экономических условиях развитие межбюджетных отношений направлено на повышение стимулов к увеличению доходной базы бюджетов муниципальных образований, усиление роли собственных средств в обеспечении деятельности муниципалитетов.
В 2009 году в результате сложного экономического положения произошло снижение поступления налогов, поэтому необходимо было принять предупредительные меры. При распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов учитывались изменения их налоговой базы.
Механизм стимулирования деятельности органов местного самоуправления в части социально-экономического развития территорий дополнен механизмом комплексной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Совершенствование организации и функционирования системы бюджетных отношений осуществлялось внесением соответствующих изменений в законы Пензенской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области", "О межбюджетных отношениях", "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пензенской области и отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Пензенской области".
В условиях сложного экономического положения основные направления налоговой политики приобретают особое значение для разработки приоритетов социально-экономического развития Пензенской области, а также комплекса мер, направленных на повышение устойчивости экономики.
Налоговая политика, с одной стороны, должна быть направлена на противодействие негативным последствиям экономического кризиса, а с другой стороны, - на создание условий для восстановления положительных темпов экономического роста. Важнейшей задачей ее проведения должно стать обеспечение необходимого уровня доходов бюджета Пензенской области и местных бюджетов и поддержание их сбалансированности.
В рамках антикризисных мер в конце 2008 года и текущем году был внесен ряд изменений в законодательство Пензенской области о налогах и сборах, направленных на создание благоприятных условий для развития предпринимательской деятельности, создание дополнительных рабочих мест, повышение уровня занятости и качества жизни населения, увеличение налоговых поступлений.
Так, для субъектов малого предпринимательства с 1 января 2010 года снижается до 13,5 процента ставка налога на прибыль, подлежащего зачислению в бюджет Пензенской области.
В апреле 2009 года принят Закон Пензенской области, представляющий возможность индивидуальным предпринимателям применять на территории Пензенской области со следующего года упрощенную систему налогообложения на основе патента.
Законом Пензенской области "Об установлении налоговых ставок отдельным категориям налогоплательщиков при применении упрощенной системы налогообложения" предусмотрены льготы в виде снижения налоговой ставки (с 15 до 5 процентов) при применении упрощенной системы налогообложения, в случае, если объектом налогообложения являются доходы, уменьшенные на величину расходов, для организаций и индивидуальных предпринимателей, созданных (зарегистрированных) студентами, учащимися (в период обучения), выпускниками образовательных учреждений среднего (полного) общего образования, начального профессионального, среднего профессионального образования или очной формы обучения высшего профессионального образования.
Для повышения инвестиционной привлекательности Пензенской области внесены изменения в Закон Пензенской области "Об установлении и введении налога на имущество организаций", согласно которому для организаций, реализующих на территории Пензенской области инвестиционные проекты, ставка данного налога составляет 1,7 процента.
Законодательное обеспечение в сфере образования,
социальной поддержки населения, здравоохранения
В прошедшем году активизировалась работа по совершенствованию законодательства в области образования, направленная на реформирование государственной образовательной системы, реализацию приоритетного национального проекта "Образование".
В соответствии с федеральным законодательством внесены изменения в Закон Пензенской области "Об образовании в Пензенской области".
Министерство образования Пензенской области наделено полномочиями по участию в разработке примерных основных образовательных программ с учетом уровня, направленности, региональных, национальных и этнокультурных особенностей.
В целях повышения качества, доступности и эффективности образования родителям (законным представителям), имеющим детей-инвалидов и осуществляющим воспитание и обучение на дому самостоятельно, установлена компенсация затрат на эти цели из средств бюджета Пензенской области в соответствии с нормативами расходов на реализацию государственных образовательных стандартов в расчете на одного учащегося муниципального образовательного учреждения. Порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому устанавливается Правительством Пензенской области.
Родителям (законным представителям), дети которых посещают негосударственные образовательные организации, находящиеся на территории Пензенской области, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования, выплачивается компенсация на первого ребенка в размере 20 процентов среднего размера родительской платы за содержание ребенка в государственных, муниципальных образовательных учреждениях, находящихся на территории Пензенской области, на второго ребенка - в размере 50 процентов, на третьего ребенка и последующих детей - в размере 70 процентов.
Также внесены изменения в Закон Пензенской области от 22 декабря 2006 года N 1176-ЗПО "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области и отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Пензенской области" в части передачи органам местного самоуправления Пензенской области полномочий по приему документов от родителей, расчету размера и выплате компенсации части родительской платы за содержание ребенка в иных (негосударственных) образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования. В связи с этим изменения в Методику распределения между муниципальными районами и городскими округами Пензенской области субвенций на выплату компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.
За обеспечение инновационного характера содержания образования, формирование эффективных механизмов управления образовательным учреждением в соответствии с Законом Пензенской области от 17 декабря 2009 года N 1836-ЗПО "О внесении изменений в отдельные законы Пензенской области" размер единовременной выплаты победителям областного конкурса "Лучший руководитель" увеличен с 20 до 50 тысяч рублей.
Вопросы социальной поддержки отдельных категорий граждан по-прежнему являются одним из приоритетов в законотворческой деятельности Законодательного Собрания.
Принят Закон Пензенской области от 2 апреля 2009 года N 1717-ЗПО "О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде железнодорожным транспортом пригородного сообщения на территории Пензенской области", в соответствии с которым учащимся общеобразовательных учреждений, специальных (коррекционных) образовательных учреждений, учреждений начального профессионального образования и студентам образовательных учреждений среднего профессионального и высшего профессионального образования очной формы обучения предоставлено право льготного проезда железнодорожным транспортом пригородного сообщения в пределах Пензенской области с оплатой пятидесяти процентов стоимости проезда с 1 сентября по 15 июня.
В соответствии со статьей 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Пензенской области, предоставляется льгота по оплате жилья, услуг по отоплению и освещению. В соответствии с Законом Пензенской области от 17 декабря 2009 года N 1836-ЗПО "О внесении изменений в отдельные законы Пензенской области" с 1 января 2010 года указанная льгота предоставляется также педагогическим работникам образовательных учреждений, вышедшим на пенсию и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), если общий стаж их работы в образовательных учреждениях в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) составляет не менее 10 лет.
Особое внимание в законотворческой деятельности отводится социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В настоящее время учащимся 10 - 11 классов общеобразовательных учреждений, находящимся под попечительством, по достижении ими 18 лет прекращается предоставление полного государственного обеспечения в отличие от обучающихся в учреждениях профессионального образования.
В целях устранения такого положения принят Закон Пензенской области от 17 декабря 2009 года N 1835-ЗПО "О внесении изменений в Закон Пензенской области "О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Пензенской области", устанавливающий дополнительные меры социальной поддержки обучающимся по очной форме в государственных общеобразовательных учреждениях Пензенской области или муниципальных общеобразовательных учреждениях, расположенных на территории Пензенской области, до окончания ими общеобразовательного учреждения, включая период до первого сентября года выпуска.
Названным Законом также устанавливается, что порядок обеспечения продуктами питания или денежной компенсацией на их приобретение детей, находящихся в государственных организациях Пензенской области или муниципальных организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, расположенных на территории Пензенской области, при временной передаче их в семьи граждан определяется Правительством Пензенской области.
Принят Закон Пензенской области от 30 июня 2009 года N 1752-ЗПО "О реализации основных гарантий прав и законных интересов ребенка в Пензенской области", которым в пределах полномочий Пензенской области регулируются правоотношения, возникающие в сфере защиты прав и законных интересов детей, социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных детей, детей-инвалидов.
Кроме того, установлены меры по недопущению нахождения детей на объектах, в общественных местах в ночное время, нахождение в которых может причинить вред здоровью и развитию ребенка.
Определены порядок уведомления об обнаружении детей в местах, установленных Законом, и порядок доставления ребенка родителям (лицам, их заменяющим), лицам, осуществляющим мероприятия с участием детей, порядок формирования и деятельности экспертной комиссии для оценки предложений об определении мест, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей.
Установлены нормативы распространения печатной, аудио-, видеопродукции, не рекомендованной ребенку для пользования до достижения им возраста 16 лет.
В связи с принятием названного Закона внесены изменения в Кодекс Пензенской области об административных правонарушениях в части установления ответственности физических и юридических лиц за несоблюдение установленных требований.
В целях реализации и обеспечения основных гарантий и законных интересов ребенка в Пензенской области, их соблюдения и уважения государственными органами Пензенской области, органами местного самоуправления в Пензенской области, должностными лицами, руководителями организаций на территории Пензенской области принят Закон Пензенской области от 29 декабря 2009 года N 1846-ЗПО "О внесении изменений в отдельные законы Пензенской области", которым учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка.
Продолжена работа по совершенствованию нормативной базы, направленной на социальную защиту населения Пензенской области.
В этих целях внесены необходимые изменения в Закон Пензенской области "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области и отдельными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния", направленные на улучшение обслуживания населения Пензенской области.
В целях приведения в соответствие с федеральным законодательством внесены необходимые изменения:
в Закон Пензенской области от 20 сентября 2005 года N 861-ЗПО "Об обеспечении отдельных категорий граждан, проживающих на территории Пензенской области, протезно-ортопедическими изделиями";
в Закон Пензенской области от 22 декабря 2005 года N 948-ЗПО "О порядке признания граждан малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и порядке учета указанной категории граждан в Пензенской области".
В Закон Пензенской области от 1 ноября 2008 года N 1618-ЗПО "О порядке предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем отдельных категорий ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, проживающих на территории Пензенской области" внесены изменения, в соответствии с которыми на основании федерального законодательства увеличен размер компенсации на приобретение жилья отдельным категориям граждан, вставшим в очередь на получение жилья до 1 марта 2005 года, исходя из стоимости 36 кв. м жилья, а также определены конкретные сроки рассмотрения документов уполномоченным органом для исключения элементов коррупции.
Внесены изменения в часть 1 статьи 5 Закона Пензенской области от 8 сентября 2004 года N 653-ЗПО "О государственном пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных гражданских служащих Пензенской области и лиц, замещающих государственные должности Пензенской области" с тем, чтобы женщины из числа государственных гражданских служащих Пензенской области и лиц, замещающих государственные должности Пензенской области, смогли оформить пенсию за выслугу лет, начиная с возраста, установленного Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" для назначения трудовой пенсии по старости. Увеличено также ограничение среднемесячного заработка, из которого исчисляется размер пенсии за выслугу лет государственных гражданских служащих Пензенской области, с 2,3 до 2,8 должностного оклада, а для лиц, занимавших до 16 июня 1998 года должности, приравненные к должностям государственной гражданской службы Пензенской области, пенсия будет исчисляться из 2,44 должностного оклада по приравненной должности вместо 2, действовавших ранее. При этом пенсии, рассчитанные из денежного вознаграждения (0,8), не изменяются. В связи с изменением структуры трудовых пенсий по старости и инвалидности исключается понятие "базовая часть пенсии".
Законом Пензенской области от 16 сентября 2009 года N 1780-ЗПО на 2010 финансовый год установлена величина прожиточного минимума пенсионера в Пензенской области, применяемая для определения размера социальной доплаты к пенсии, в размере 4205,0 рублей.
В связи с тем, что с 1 января 2010 года размер трудовой пенсии не может быть меньше величины прожиточного минимума, категория льготников, имеющая доход ниже прожиточного минимума, Законом Пензенской области от 17 декабря 2009 года N 1832-ЗПО "О внесении изменений в Закон Пензенской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Пензенской области" трансформирована в категорию льготников, имеющих доход ниже 150 процентов прожиточного минимума, установленного в Пензенской области для пенсионеров.
В целях более эффективного использования ресурсов, повышения качества и доступности медицинской помощи, формирования устойчивой системы управления здравоохранением в Пензенской области, реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" были внесены необходимые изменения в Закон Пензенской области "О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов". В частности, изыскана возможность для дальнейшего увеличения доходной части бюджета. Принят Закон Пензенской области от 30 июня 2009 года N 1745-ЗПО "Об исполнении бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области за 2008 год". Принят Закон Пензенской области от 17 декабря 2009 года N 1830-ЗПО "О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов".
Концептуальными направлениями модернизации здравоохранения Пензенской области выбраны:
усиление роли амбулаторно-поликлинического звена при оказании медицинской помощи с реструктуризацией стационарной медицинской помощи;
развитие высокотехнологичной медицинской помощи и управление качеством медицинской помощи;
оптимизация финансовых механизмов в здравоохранении;
разработка и внедрение новых подходов к подготовке кадров; широкое информирование общественности о проводимых мероприятиях.
Законом Пензенской области "Об определении категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений специализированного жилищного фонда Пензенской области и о порядке предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда Пензенской области" установлено, что в специальной социальной защите нуждаются:
граждане, пострадавшие от физического или психического насилия;
граждане без определенного места жительства и определенных занятий;
что служебные жилые помещения жилищного фонда Пензенской области предоставляются:
гражданам, замещающим государственную должность Пензенской области;
государственным гражданским служащим Пензенской области;
гражданам, занимающим в органе государственной власти Пензенской области должности, не отнесенные к государственным должностям Пензенской области или должностям государственной гражданской службы Пензенской области;
гражданам, состоящим в трудовых отношениях с государственным унитарным предприятием Пензенской области;
гражданам, состоящим в трудовых отношениях с государственным учреждением Пензенской области,
и что порядок предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда Пензенской области, за исключением жилых помещений фондов для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, определяется Правительством Пензенской области.
В целях устранения дублирования признаны утратившими силу некоторые положения Закона Пензенской области от 2 ноября 2004 года N 674-ЗПО "Об оплате труда работников государственных учреждений, финансируемых из бюджета Пензенской области", поскольку все вопросы оплаты труда работников государственных бюджетных учреждений здравоохранения, образования, культуры и других бюджетных отраслей отражены в соответствующих положениях о системах оплаты труда работников, утвержденных постановлениями Правительства Пензенской области. Внесены соответствующие изменения в Закон Пензенской области от 9 июля 2007 года N 1297-ЗПО "Об оплате труда работников государственного учреждения "Государственный архив Пензенской области".
В декабре 2009 года в Законодательном Собрании Пензенской области проведена встреча ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий с представителями молодежных общественных организаций, учащейся молодежи. Встреча была посвящена Дню Героев Отечества и проводилась в рамках подготовки к празднованию 65-летия Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов.
Целью указанного мероприятия было решение напомнить жителям Пензенской области, особенно молодежи о подвигах земляков, прошедших испытания войной, отстоявших честь и независимость нашей Родины. К сожалению, как показывают опросы общественного мнения, молодежь плохо знает историю своей страны, родного края, не помнит и не знает имена героев, которые завоевали победу, выполняли воинский долг на полях сражений.
На встрече было подписано Соглашения о сотрудничестве между Законодательным Собранием Пензенской области, Пензенской областной организацией Общероссийской общественной организации "Российский Союз ветеранов Афганистана" и Молодежным парламентом при Законодательном Собрании Пензенской области. Стороны выразили стремление вести целенаправленную совместную работу по патриотическому воспитанию молодежи, сохранению, защите и развитию исторических традиций российского народа, оказанию помощи ветеранам.
Принято Обращение участников встречи к населению и подрастающему поколению Пензенской области с призывом объединиться в подготовке к празднованию 65-летия Великой Победы, девиз "Никто не забыт и ничто не забыто" не на словах, а на деле претворить в жизнь, совместными усилиями вдохнуть новую уверенность в себя, свои силы и Великую Россию!
Состояние законодательства в сфере законности и
правопорядка, безопасности граждан
В целях совершенствования законодательства Пензенской области, направленного на повышение эффективности борьбы с преступностью, обеспечение правопорядка и безопасности граждан, обеспечение пожарной безопасности Законодательным Собранием Пензенской области в 2009 году принято около 10 законов Пензенской области. Внесены редакционные изменения в Регламент Законодательного Собрания Пензенской области четвертого созыва.
Депутаты уделяли внимание вопросам совершенствования системы профилактики правонарушений и стабилизации оперативной обстановки на территории Пензенской области.
В этой связи внесены изменения в досрочную целевую программу "Профилактика преступлений и иных правонарушений в Пензенской области на 2009 - 2012 годы". С целью оказания органами исполнительной власти в пределах своей компетенции некоммерческим организациям экономической поддержки в различных формах, в том числе в части размещения среди них государственных заказов, Программа дополнена мероприятиями по взаимодействию с общественными объединениями в обеспечении общественного порядка с соблюдением требований Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Реализация мероприятий целевой программы "Профилактика правонарушений и борьба с преступностью в Пензенской области на 2009 - 2012 годы", совместные усилия органов исполнительной власти, местного самоуправления, общественных формирований и граждан в решении задач профилактики преступлений в определенной степени способствовали снижению на 8,9 процента общего числа зарегистрированных преступлений. Меньше совершено тяжких и особо тяжких преступлений (-2,2 процента), а также таких видов преступлений, как причинение тяжкого вреда здоровью, изнасилования, грабежи, кражи чужого имущества, хулиганство. Сократилось число преступлений, совершенных с применением огнестрельного оружия.
Одновременно с этим принимаемые меры позволили добиться повышения числа общей раскрываемости преступлений.
Для обеспечения профилактики подростковой преступности в 2009 году было проведено более 7000 рейдов. В различные заинтересованные органы и учреждения внесено около 4000 представлений и информации об устранении причин, способствующих совершению правонарушений. В результате принятых мер на 21,4 процента снизилось число зарегистрированных преступлений, совершенных несовершеннолетними. Подростками меньше совершено тяжких и особо тяжких преступлений: убийств, грабежей и изнасилований.
Уровень преступности в Пензенской области остается одним из самых низких как в Приволжском федеральном округе, так и в целом по России.
В соответствии с Законом Пензенской области от 20 февраля 2003 года N 440-ЗПО "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка на территории Пензенской области" Управлением внутренних дел по Пензенской области в 2009 году привлекались к работе по обеспечению общественного порядка, профилактике и предупреждению правонарушений внештатные сотрудники милиции, добровольные народные дружины (ДНД) и оперативные молодежные отряды дружинников (ОМОД). Члены вышеназванных формирований принимали участие в обеспечении порядка на улицах и в других общественных местах населенных пунктов, на транспортных магистралях, в поддержании надлежащего порядка во время проведения различных массовых мероприятий путем патрулирования по определенным маршрутам, выставления постов, организации дежурств в жилых микрорайонах, кварталах, на отдельных объектах, транспорте, в местах отдыха людей и проведения массовых мероприятий, а также путем организации специальных рейдов и операций.
В настоящее время на территории Пензенской области функционируют 370 общественных формирований правоохранительной направленности общей численностью 6422 человека, в том числе 326 добровольных народных дружины численностью 4320 человек, 42 оперативных молодежных отряда дружинников общей численностью 2072 человека и 2 казачьих отряда численностью 30 человек. Работникам отделов внутренних дел оказывают помощь 945 внештатных сотрудников милиции.
На территории области функционирует 684 совета общественности, в работе которых участвует 8158 человек. В 2009 году проведено 4378 заседаний советов общественности.
За 2009 год в ходе проведения профилактических мероприятий участковыми уполномоченными милиции отделов внутренних дел с участием общественных формирований правоохранительной направленности задержано 184 лица, совершивших преступления, выявлено и пресечено 6201 административное правонарушение. С участием внештатных сотрудников милиции задержано 29 лиц, совершивших преступления, пресечено 751 правонарушение.
Сотрудники подразделений патрульно-постовой службы совместно с членами оперативных молодежных отрядов дружинников приняли участие в раскрытии 218 преступлений, в охране общественного порядка и общественной безопасности при проведении более 1925 массовых мероприятий. При проведении совместной деятельности задержано 7132 человека за различные административные правонарушения, в том числе 1371 - за мелкое хулиганство, 3417 - за распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции и появление в общественных местах в состоянии опьянения, 1640 - за нарушение правил дорожного движения, 704 - за нарушение миграционного законодательства, 110 - за сбыт фальсифицированной продукции, 1045 человек доставлено в медицинские вытрезвители.
Вместе с тем остается проблемой отсутствие механизма материального стимулирования членов общественных формирований правоохранительной направленности и внештатных сотрудников милиции, что снижает потенциал их использования в решении задач по обеспечению общественного порядка и профилактике правонарушений.
Деятельность депутатов осуществлялась при постоянном взаимодействии с Пензенским областным судом.
За прошедший период постановлениями Законодательного Собрания назначены на должность 24 мировых судьи судебных участков городов и районов Пензенской области, а также избраны представители общественности в квалификационную комиссию адвокатской палаты Пензенской области, выдвинутые Пензенской государственной технологической академией и Федеральным государственным унитарным предприятием Федерального научно-производственного центра "Старт" имени М.В. Проценко.
Внесены изменения в Закон Пензенской области "О мировых судьях в Пензенской области".
Принят в первом чтении проект закона Пензенской области "О внесении изменений в Закон Пензенской области "О создании должностей мировых судей и судебных участков в Пензенской области". Постоянной комиссии Законодательного Собрания по законодательству и социальной политике поручено доработать указанный законопроект с учетом поступивших поправок и внести его на рассмотрение Законодательного Собрания во втором чтении.
В 2009 году был принят Закон Пензенской области от 23 октября 2009 году N 1799-ЗПО "Об определении пределов нотариальных округов в границах территории Пензенской области и количества должностей нотариусов в нотариальных округах".
Данный законопроект разработан в целях реализации полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), по решению вопросов материально-технического и финансового обеспечения государственных нотариальных контор, определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе, пределов нотариальных округов в границах территории субъекта Российской Федерации. Указанные полномочия предоставлены субъектам Российской Федерации подпунктом 28 пункта 2 статьи 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
В соответствии с Порядком определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе, утвержденным Приказом Минюста России от 26.11.2008 N 275 "Об утверждении Порядка определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе", орган государственной власти субъекта Российской Федерации определяет общее количество должностей нотариусов в каждом нотариальном округе без дифференциации указанного количества на количество нотариусов, занимающихся частной практикой, и количество нотариусов, работающих в государственной нотариальной конторе.
При принятии Закона учтены согласованные с нотариальной палатой Пензенской области предложения Управления Минюста России по Пензенской области по определению количества нотариальных округов и количества должностей нотариусов в нотариальных округах Пензенской области на 2009 год.
В 2009 году получило дальнейшее развитие Законодательство Пензенской области об административных правонарушениях и административной ответственности.
В начале года в связи с принятием Закона Пензенской области от 18 декабря 2008 года N 1670-ЗПО "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Пензенской области" в "Кодекс Пензенской области об административных правонарушениях" Законом Пензенской области от 27 февраля 2009 года N 1693-ЗПО была включена глава 4.1, устанавливающая административную ответственность за административные правонарушения в сфере организации транспортного обслуживания населения. В эту главу входят такие составы административных правонарушений, как осуществление перевозок пассажиров по маршруту регулярных перевозок автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) на территории Пензенской области без заключения договора; осуществление перевозок по маршруту регулярных перевозок автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) на территории Пензенской области без выданной в установленном порядке карты маршрута регулярных перевозок.
27 мая 2009 года на отдельные положения Закона Пензенской области от 2 апреля 2008 года N 1506-ЗПО "Кодекс Пензенской области об административных правонарушениях" был принесен протест прокурора N 22-16-15-2009. По итогам рассмотрения протеста на 17 сессии Законодательного Собрания Пензенской области был принят Закон Пензенской области от 30 июня 2009 года N 1761-ЗПО "О внесении изменений в Закон Пензенской области "Кодекс Пензенской области об административных правонарушениях", которым признаны утратившими силу статья 3.1.2 "Нарушение порядка осуществления муниципального земельного контроля", главы 5 "Административные правонарушения в сфере игорного бизнеса" и главы 6 "Административные правонарушения в бюджетной сфере", статья 8.2 "Непредоставление или несвоевременное предоставление сведений, необходимых для осуществления законной деятельности органами государственной власти, Губернатором Пензенской области, а равно предоставление таких сведений в неполном объеме или в искаженном виде". Этим же Законом статья 9.2 "Допущение нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) в местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию" была изложена в новой редакции, соответствующей положениям Федерального закона от 28 апреля 2009 года N 71-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" и предусматривающей ответственность за допущение нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) в местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию.
Законом Пензенской области от 23 октября 2009 года N 1811-ЗПО была изменена статья 9.1 "Нарушение тишины и покоя граждан" Кодекса Пензенской области об административных правонарушениях в части установления запрета нарушения тишины и покоя граждан в пятницу и субботу в период времени с 23 часов до 6 часов следующих суток вместо существовавшего ранее запрета нарушения тишины и покоя граждан в период времени с 22 часов до 6 часов следующих суток в любой день недели.
В связи с внесением изменений в статью 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", определивших в качестве одного из полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемого данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), решение вопросов создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации, на территории Пензенской области были вновь созданы административные комиссии для рассмотрения дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена Законом Пензенской области от 2 апреля 2008 года N 1506-ЗПО "Кодекс Пензенской области об административных правонарушениях".
Порядок создания и деятельности административных комиссий в Пензенской области установлен Законом Пензенской области от 23 октября 2009 года N 1808-ЗПО "Об административных комиссиях в Пензенской области".
С даты вступления в силу указанного Закона - 1 января 2010 года - административные комиссии действуют в городских округах: городах Заречном, Кузнецке, Пензе; Каменском, Нижнеломовском, Сердобском муниципальных районах Пензенской области.
В прошедшем периоде Законодательное Собрание уделяло постоянное внимание вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности.
Для предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций на территории Пензенской области скорректирован и утвержден новый перечень объектов критической инфраструктуры Пензенской области, требующих повышенных мер антитеррористической защиты.
В связи с этим внесены соответствующие изменения в Закон Пензенской области "О пожарной безопасности Пензенской области", "О защите населения и территории Пензенской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", в программу "Повышение безопасности дорожного движения в Пензенской области на 2010 - 2012 годы" и в областные целевые программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Пензенской области до 2010 года", "Пожарная безопасность Пензенской области на 2006 - 2010 годы".
Утверждены долгосрочные целевые программы "Пожарная безопасность Пензенской области на 2009 - 2012 годы" и "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Пензенской области" на 2009 - 2012 годы. Внесены изменения в Закон Пензенской области "О защите населения и территории Пензенской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
В 2009 году было запланировано выделить из бюджета Пензенской области 9 млн. 34 тысяч рублей, что позволило бы обеспечить реализацию мероприятий областной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Пензенской области до 2010 года". За прошедший год произошло снижение количества чрезвычайных ситуаций и числа погибших, однако материальный ущерб от чрезвычайных ситуаций возрос в несколько раз.
Законодательное регулирование в сфере
противодействия коррупционным проявлениям
В прошедшем году продолжена работа по правовому регулированию противодействия коррупционным проявлениям.
В целях реализации антикоррупционной политики в Пензенской области утверждена долгосрочная целевая программа "Противодействие коррупции в Пензенской области" на 2010 - 2012 годы, которая явилась продолжением утвержденной Законом Пензенской области областной целевой программы "Противодействие коррупции в Пензенской области (2007 - 2008 годы)".
В связи с принятием в 2008 году внесенных Президентом Российской Федерации федеральных законов "О противодействии коррупции" и "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" больше внимания стало уделяться антикоррупционной составляющей законопроектов. В частности, становится актуальным проведение экспертизы проектов законов на предмет коррупциогенности, то есть наличия правовых норм, потенциально создающих условия для коррупции.
В рамках модернизации антикоррупционной законодательной базы Пензенской области Законодательным Собранием в 2009 году был принят ряд нормативных правовых актов, в том числе касающихся вопросов проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания.
В течение 2009 года в Закон Пензенской области "О противодействии коррупции в Пензенской области" дважды вносились изменения: законами Пензенской области от 2 апреля и от 23 октября 2009 года. В обоих случаях внесение изменений было обусловлено изменениями федерального законодательства о противодействии коррупции и направлено на приведение терминологии Закона Пензенской области в соответствие с терминологией, используемой в федеральном законодательстве.
Были также внесены изменения в Закон Пензенской области "О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области", согласно которым доработанный законопроект направлялся субъектом права законодательной инициативы в юридический отдел аппарата Законодательного Собрания, который проводил антикоррупционную экспертизу законопроекта.
В целях реализации указанных выше федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции", "Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции", Закона Пензенской области "О противодействии коррупции в Пензенской области" постановлением Законодательного Собрания Пензенской области было утверждено Положение об антикоррупционной экспертизе законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области, проектов законов Пензенской области и проектов постановлений Законодательного Собрания Пензенской области. Данным Положением установлен порядок проведения антикоррупционной экспертизы законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области, проектов законов Пензенской области и проектов постановлений Законодательного Собрания Пензенской области (далее - правовые акты и их проекты) в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции и предотвращения включения в них указанных положений (далее - антикоррупционная экспертиза), определен регламент работы Комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы.
Соответствующие изменения были внесены и в Закон Пензенской области "О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области". Согласно действующей редакции данного Закона антикоррупционную экспертизу законопроекта осуществляет Комиссия по проведению антикоррупционной экспертизы, в которую законопроект направляется субъектом права законодательной инициативы.
Во исполнение указанного Закона распоряжением Председателя Законодательного Собрания Пензенской области утвержден состав Комиссию по проведению антикоррупционной экспертизы. За время работы Комиссии состоялось 5 заседаний, на которых рассмотрено 73 проекта законов Пензенской области и 5 проектов постановлений Законодательного Собрания Пензенской области, вносившихся на рассмотрение очередных 20, 21 и внеочередной 22 сессий Законодательного Собрания Пензенской области. По результатам проведенной экспертизы коррупциогенные факторы выявлены в двух проектах законов Пензенской области. Данные факторы устранены до рассмотрения законопроектов Законодательным Собранием Пензенской области.
В связи с принятием федеральных законов "О противодействии коррупции" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона "О противодействии коррупции" были внесены изменения в ряд законов Пензенской области: "О государственных должностях Пензенской области", "О государственной гражданской службе Пензенской области", "О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области", "О Счетной палате Пензенской области", "О противодействии коррупции в Пензенской области", "Об Уполномоченном по правам человека в Пензенской области".
Главной целью указанных правовых актов является регулирование процедуры представления сведений о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Пензенской области, отдельных категорий государственных гражданских служащих Пензенской области и их супругов и несовершеннолетних детей.
В аппарате Законодательного Собрания Пензенской области принято распоряжение Председателя Законодательного Собрания "О порядке уведомления Председателя Законодательного Собрания о фактах обращения в целях склонения государственного гражданского служащего Пензенской области, замещающего должность государственной гражданской службы Пензенской области в аппарате Законодательного Собрания Пензенской области, к совершению коррупционных правонарушений".
Законодательное обеспечение в сфере государственного
строительства, местного самоуправления
В рамках реализации административной реформы в 2009 году принят ряд законов Пензенской области, устанавливающих систему органов государственной власти, систему государственной и муниципальной службы, гарантии соблюдения избирательных прав граждан, порядок формирования избирательного законодательства для проведения выборов органов власти на региональном и муниципальном уровнях.
На сегодняшний день главным и основным правовым актом Пензенской области, устанавливающим ее статус, по-прежнему является Устав.
В 2009 году изменения в Устав вносились в целях:
отнесения вопросов определения порядка деятельности фракций, а также порядка формирования и деятельности других депутатских объединений к полномочиям Законодательного Собрания Пензенской области;
оптимизации структуры Правительства Пензенской области и необходимости изменения наименований отдельных государственных должностей;
обеспечения системного единства положений Устава Пензенской области и Закона Пензенской области "О Правительстве Пензенской области" в части определения порядка опубликования и вступления в силу актов Правительства Пензенской области;
наделения Правительства Пензенской области полномочиями по участию в проведении единой государственной политики в области физической культуры и спорта;
уточнения полномочий Губернатора Пензенской области при учреждении знаков отличия и поощрения Губернатором Пензенской области, определения условий и порядка награждения ими;
наделения Губернатора Пензенской области в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правом инициировать удаление главы муниципального образования в отставку.
Аналогичные изменения были внесены в Законы Пензенской области "О Губернаторе Пензенской области" и "О Правительстве Пензенской области".
Кроме того, в Закон Пензенской области "О Правительстве Пензенской области" дополнительно внесены изменения согласно которым:
установлены ограничения для членов Правительства Пензенской области, замещающих государственные должности Пензенской области, аналогичные ограничениям, установленным для членов Правительства Российской Федерации;
установлены гарантии обязательного официального опубликования постановлений Правительства Пензенской области, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера;
исключены из общих вопросов компетенции Правительства Пензенской области полномочия по утверждению членов коллегий исполнительных органов государственной власти Пензенской области;
в соответствии с федеральным законодательством Правительство Пензенской области наделено полномочием по установлению порядка определения мест общественного питания, в которых не разрешается розничная продажа, в том числе и розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, а также полномочием по обеспечению доступа к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти Пензенской области.
Одним из приоритетных направлений общегосударственной внутренней политики на протяжении последних лет являются вопросы повышения эффективности функционирования государственной власти, в том числе и ее законодательной ветви.
В этой связи неоднократно в течение года вносились изменения в законодательные акты, регламентирующие деятельность Законодательного Собрания Пензенской области.
Закон Пензенской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области" подвергся корректировке в части положений, связанных с установлением трудовых гарантий деятельности депутатов.
В целях приведения его в соответствие с Трудовым кодексом Российской Федерации из текста Закона были исключены ряд дублирующих федеральное законодательство норм.
В целях гарантии оплаты депутатам, осуществляющим полномочия без отрыва от основной работы, расходов в связи со служебной поездкой для осуществления представительских полномочий в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетах и комиссиях, рабочих группах, а также для участия в мероприятиях, проводимых федеральными государственными органами, государственными органами субъектов Российской Федерации, внесены изменения в статью 21 Закона Пензенской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области".
Не остался без внимания и основной документ, регламентирующий механизм деятельности Законодательного Собрания - Регламент.
Так, статья 21 Регламента Законодательного Собрания Пензенской области четвертого созыва приведена в соответствие с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Устава Пензенской области.
Определено, что в составе Законодательного Собрания функционируют фракции, а также могут образовываться другие депутатские объединения, не являющиеся фракциями.
Также установлен порядок деятельности фракций и порядок формирования и деятельности других депутатских объединений.
В связи с принятием Федерального закона от 14 февраля 2009 года N 21-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" уточнен порядок избрания Законодательным Собранием Пензенской области члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителя от Законодательного Собрания Пензенской области.
В соответствии с внесенными изменениями кандидатом для избрания в качестве представителя в Совете Федерации от Законодательного Собрания может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом Законодательного Собрания Пензенской области или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории Пензенской области.
В этой связи внесены изменения в статью 29 Регламента Законодательного Собрания Пензенской области.
В 2009 году были внесены изменения в отдельные законы Пензенской области, регулирующие отношения в сфере государственной гражданской службы Пензенской области. В Закон Пензенской области "О государственной гражданской службе Пензенской области" были внесены изменения, касающиеся представления государственными гражданскими служащими Пензенской области и гражданами, претендующими на замещение должностей гражданской службы, сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи.
В 2009 году продолжено формирование нормативной правовой базы о региональных наградах.
В целях поощрения граждан, активно участвующих в профилактических мероприятиях, направленных на предупреждение, выявление, пресечение правонарушений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению, сохранение и укрепление правопорядка, Законом Пензенской области от 30 апреля 2009 года N 1722-ЗПО учреждена награда Пензенской области - Почетный знак Пензенской области "За отличие в профилактике правонарушений на территории Пензенской области", а также утверждены положение о порядке награждения, описание почетного знака и бланка удостоверения к нему.
На очередной 17 сессии Законодательного Собрания Пензенской области было принято постановление Законодательного Собрания Пензенской области от 26 июня 2009 года N 491-17/4 ЗС "О наградах Законодательного Собрания Пензенской области", которым в качестве наград Законодательного Собрания учреждены Почетный знак Законодательного Собрания Пензенской области; Почетная грамота Законодательного Собрания Пензенской области; благодарность Законодательного Собрания Пензенской области.
Почетный знак Законодательного Собрания Пензенской области учрежден для награждения граждан Российской Федерации за заслуги в становлении регионального законодательства, высокие достижения в социально-экономическом развитии Пензенской области.
Почетной грамотой Законодательного Собрания Пензенской области награждаются граждане и организации, как правило, к юбилейным датам, за активное участие в законотворческой деятельности, общественной жизни, обеспечении прав и свобод граждан, укреплении государственной власти и местного самоуправления, весомый вклад в социально-экономическое развитие Пензенской области.
Благодарность Законодательного Собрания Пензенской области объявляется гражданам и организациям, как правило, к юбилейным датам, за активное участие в законотворческой деятельности, общественной жизни, обеспечении прав и свобод граждан, укреплении государственной власти и местного самоуправления, весомый вклад в социально-экономическое развитие Пензенской области.
Данным постановлением утверждены Положения о наградах, описание и рисунок Почетного знака, описание бланка удостоверения к Почетному знаку, образцы бланка Почетной грамоты и бланка благодарности.
Законом Пензенской области от 30 июня 2009 года N 1764-ЗПО "О почетных званиях Пензенской области" учреждены почетные звания Пензенской области "Заслуженный юрист Пензенской области" и "Заслуженный работник сельского хозяйства Пензенской области", а также Положение о порядке присвоения почетных званий Пензенской области и Положения о почетных званиях. Законом Пензенской области от 16 сентября 2009 года N 1788-ЗПО внесены изменения в Закон Пензенской области от 30 июня 2009 года N 1764-ЗПО, которыми в список почетных званий включены также "Заслуженный работник промышленности Пензенской области"; "Заслуженный строитель Пензенской области"; "Заслуженный экономист Пензенской области"; "Заслуженный работник транспорта Пензенской области"; "Заслуженный работник лесного хозяйства Пензенской области"; "Заслуженный работник потребительской кооперации Пензенской области"; "Заслуженный работник образования Пензенской области"; "Заслуженный работник здравоохранения Пензенской области"; "Заслуженный работник социальной защиты населения Пензенской области"; "Заслуженный работник культуры Пензенской области"; "Заслуженный работник физической культуры и спорта Пензенской области"; "Заслуженный финансист Пензенской области"; "Заслуженный работник жилищно-коммунального хозяйства Пензенской области"; "Заслуженный работник торговли Пензенской области"; "Заслуженный предприниматель Пензенской области".
Не остались без внимания депутатов и вопросы взаимоотношений органов государственной власти Пензенской области с некоммерческими организациями.
Принят Закон Пензенской области от 16 сентября 2009 года N 1786-ЗПО "О взаимодействии органов государственной власти Пензенской области с некоммерческими организациями", которым определены формы взаимодействия органов государственной власти Пензенской области с некоммерческими организациями, зарегистрированными в установленном порядке и осуществляющими свою деятельность на территории Пензенской области.
2009 год стал новым этапом дальнейших преобразований российской избирательной системы, связанных с развитием институтов гражданского общества и демократизацией избирательного процесса, в основу которых положен целый ряд предложений, прозвучавших в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию. Наиболее значимые из указанных предложений касаются уточнения правил участия в выборах политических партий, расширения партийного представительства в федеральном парламенте, отмены использования избирательного залога на выборах всех уровней, а также обсуждения возможности либерализации требований к подписным листам и поэтапного снижения количества подписей избирателей, представляемых в поддержку выдвижения кандидатов.
Одной из основ правового регулирования избирательного процесса в субъектах Российской Федерации является своевременное приведение законов субъектов Российской Федерации о выборах в соответствие с федеральными избирательными стандартами.
В 2009 году в целях приведения законов Пензенской области, регулирующих порядок подготовки и проведения выборов и референдумов, в соответствие с изменившимся федеральным законодательством:
уточнены перечень ограничений для членов избирательных комиссий, работающих на постоянной основе, а также наименование органа, уполномоченного на осуществление функций в сфере регистрации общественных объединений и политических партий;
отменен избирательный залог;
общественным объединениям, не являющимся политическими партиями, предоставлено право принимать участие в предложении кандидатур в состав списков кандидатов политических партий на выборах депутатов представительных органов муниципального образования;
внесены изменения в части, касающейся предоставления бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления Пензенской области;
установлен минимальный срок - 2 года, - на который могут избираться органы местного самоуправления.
Законом Пензенской области "О внесении изменений в Закон Пензенской области "О некоторых вопросах, связанных с реализацией в Пензенской области Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в соответствии с Федеральным законом от 25 ноября 2008 года N 222-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления" установлен порядок формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного в части 5 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местного референдума.
Несмотря на технический в большинстве случаев характер изменений и дополнений, внесенных в 2009 году в выборные законы, восполнение имевшихся в них пробелов, уточнение ряда принципиальных положений, можно с уверенностью констатировать, что действующее законодательство о выборах позволило качественно обеспечить проведение в марте 2009 года избирательных кампаний в органы местного самоуправления Пензенской области по единой методической основе с выборами федерального и регионального уровней.
В современный период развития российского общества, когда защита прав и свобод человека и гражданина признается приоритетным направлением деятельности всех органов государственной власти, приобретает все большее значение деятельность института Уполномоченного по правам человека.
Создание хорошо организованных и четко работающих институтов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах призвано способствовать развитию и укреплению принципов правового государства, в частности принципа ограничения государственной власти.
В действующий Закон Пензенской области "Об Уполномоченном по правам человека в Пензенской области" в 2009 году был внесен ряд изменений, а именно:
введен институт помощников Уполномоченного по правам человека в Пензенской области, осуществляющих свои полномочия на общественных началах;
во исполнение пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 01.09.2009 N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" введена должность Уполномоченного по правам ребенка в Пензенской области.
Одним из самых основных и важных механизмов социализации и развития правовой и политической культуры молодых граждан является молодежный парламентаризм.
История развития молодежного парламентаризма в Пензенской области берет свое начало с 19 сентября 2008 года, когда в целях активизации участия молодежи в общественно-политической жизни Пензенской области соответствующим постановлением Законодательного Собрания Пензенской области было утверждено Положение о Молодежном парламенте при Законодательном Собрании Пензенской области - коллегиальном совещательном органе, осуществляющем свою деятельность на общественных началах.
В 2009 году молодые парламентарии активно включились в планомерную работу.
Всего в 2009 году состоялось 7 заседаний Молодежного парламента, на которых рассмотрено свыше 40 вопросов, главными из которых является разработка двух региональных законопроектов: "О квотировании рабочих мест для молодежи в Пензенской области" и "О государственной молодежной политике в Пензенской области". Указанные законопроекты в настоящее время проходят экспертизу в комиссиях Законодательного Собрания Пензенской области и молодежных организациях.
Члены Молодежного парламента активно участвовали в подготовке еще ряда нормативных правовых актов:
Закона Пензенской области "О взаимодействии органов государственной власти Пензенской области с некоммерческими организациями", определяющего формы взаимодействия органов государственной власти Пензенской области с некоммерческими организациями, в том числе и молодежной направленности;
Закона Пензенской области "Об учреждении награды Пензенской области - почетного знака Пензенской области "За отличие в профилактике правонарушений на территории Пензенской области", направленного на повышение мотивации граждан, прежде всего молодых, к участию в общественных формированиях, деятельность которых связана с охраной общественного порядка, профилактикой преступлений и иных правонарушений.
Как одно из направлений работы Молодежного парламента следует отметить создание общественной консультативной приемной, которая работает каждую среду в здании Законодательного Собрания Пензенской области.
Одним из катализаторов организации приемной стало подписание 16 марта 2009 года при содействии Главного федерального инспектора по Пензенской области Соглашения о сотрудничестве между Молодежным парламентом, Пензенской региональной общественной организацией "Союз юристов Пензенской области", Пензенским государственным университетом, Пензенским государственным педагогическим университетом имени В.Г. Белинского, Пензенским филиалом Современной гуманитарной академии, филиалом ГОУ "Российский государственный социальный университет" в г. Пензе.
Это позволило организовать консультацию граждан на достаточно высоком уровне с привлечение студентов старших курсов юридических специальностей пензенских вузов.
За период работы приемной оказана юридическая помощь более 70 жителям области.
С октября 2009 года Молодежный парламент при Законодательном Собрании Пензенской области начал реализацию проекта "Формула успеха".
Его целью является знакомство с деятельностью ведущих предприятий региона и выявление наиболее ориентированных из них на привлечение молодых специалистов и использование инновационных технологий.
Активное участие Молодежный парламент принял и в реализации проекта "Молодежный парламентаризм: кадры для будущего", инициированного Ассоциацией Молодежных парламентов (Молодежных палат) Приволжского федерального округа и направленного на создание в области сети молодежных парламентских структур в муниципальных районах и городских округах.
Совместно с Законодательным Собранием, Главным федеральным инспектором по Пензенской области, Правительством Пензенской области, Избирательной комиссией Пензенской области были подготовлены и направлены в муниципальные образования образцы документов, необходимых для реализации указанного проекта.
В результате 12 декабря 2009 года были проведены прямые выборы и сформированы молодежные парламентские структуры во всех муниципальных районах и городских округах Пензенской области.
Современный этап развития российского общества, сложный и противоречивый, ставит перед правоведами задачи разработки теоретических и прикладных аспектов эффективного функционирования властных институтов. В связи с формированием и развитием местного самоуправления большое значение приобретают проблемы реализации муниципального права, укрепления института муниципальной службы.
В целях приведения законодательства Пензенской области в соответствие с федеральным законодательством внесены изменения в Закон Пензенской области "О некоторых вопросах, связанных с реализацией в Пензенской области Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которыми:
определен порядок формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в том случае, если граждане не проявили инициативы о проведении в этих целях местного референдума;
предусмотрена обязанность первого главы вновь образованного муниципального образования обеспечивать осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Пензенской области, а также представлять представительному органу первого созыва вновь образованного муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом первого созыва вновь образованного муниципального образования.
В целях приведения положений Закона Пензенской области "О муниципальной службе в Пензенской области" в соответствие с федеральным законодательством:
уточнена форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту;
в связи с заменой классификационных разрядов муниципальных служащих классными чинами взамен ранее установленной классификационной доплаты введена доплата за классный чин муниципального служащего;
предусмотрена обязанность главы местной администрации представлять представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Законодательным Собранием Пензенской области назначены члены конкурсных комиссий для проведения конкурсов на замещение должности главы администрации семи муниципальных образований Пензенской области: городов Пензы и Заречного, Тамалинского, Бековского, Вадинского, Колышлейского, Нижнеломовского районов.
В 2009 году были уточнены и гарантии выборных должностных лиц местного самоуправления в Пензенской области.
Соответствующим законопроектом внесены дополнения в Закон Пензенской области "О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления в Пензенской области".
В качестве формы осуществления депутатских полномочий, полномочий выборного должностного лица местного самоуправления, гарантий их деятельности введен депутатский запрос, запрос выборного должностного лица местного самоуправления, установлены сроки и порядок подготовки должностными лицами ответов на поставленные вопросы.
Также Законом предоставлена возможность депутатам, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, получать компенсационную выплату в связи с осуществлением ими депутатских полномочий. Установлено, что порядок возмещения расходов на осуществление депутатских полномочий и сумма компенсационной выплаты устанавливаются представительным органом муниципального образования.
В целях гарантии оплаты депутатам, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, расходов в связи со служебной поездкой для осуществления представительских функций на мероприятиях, проводимых государственными органами, органами местного самоуправления других субъектов Российской Федерации, урегулирован порядок и размеры компенсационных выплат на проезд и наем жилого помещения.
Продолжает оставаться актуальной проблема доступности муниципальных правовых актов как для населения, так и различных органов власти и юридических лиц в Пензенской области.
В конце 2008 года Законом Пензенской области был установлен порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Пензенской области.
С января по апрель 2009 года в специально созданный отдел Правительства Пензенской области для включения в регистр поступило более двух тысяч муниципальных нормативных правовых актов.
В целях увеличения сроков, предусмотренных для включения муниципальных нормативных правовых актов в регистр, проведения их юридической обработки и юридической экспертизы внесены изменений в статьи 5 и 6 Закона Пензенской области "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Пензенской области".
Кроме этого, в целях приведения Закона Пензенской области "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Пензенской области" в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внесено изменение в статью 4 указанного Закона, в соответствии с которым предусмотрено включение в регистр нормативных правовых актов местной администрации.
Состояние законодательного регулирования
административно-территориального устройства
Пензенской области
В 2009 году продолжено законодательное регулирование административно-территориального устройства Пензенской области.
Законами Пензенской области изменены границы шести муниципальных образований путем внесения изменений в Закон Пензенской области "О границах муниципальных образований Пензенской области":
в границы муниципального образования рабочий поселок Мокшан Мокшанского района включены дополнительные земли для реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России";
изменены границы муниципальных образований: города Каменки, Каменского сельсовета Каменского района Пензенской области в целях включения в состав города Каменки территории бывшей войсковой части, которая дислоцировалась до этого в границах Каменского сельсовета;
изменены границы муниципальных образований: города Кузнецка, рабочего поселка Евлашево Кузнецкого района Пензенской области в целях включения в состав города Кузнецка части территории рабочего поселка Евлашево площадью 10,4 га.
Законом Пензенской области объединены фактически слившиеся между собой населенные пункты Успенского сельсовета Мокшанского района Пензенской области: поселок Заречный, деревня Ивановка, село Успенское - в один населенный пункт - село Успенское.
В первом чтении принят проект закона Пензенской области "О внесении изменения в статью 1 Закона Пензенской области "О границах муниципальных образований Пензенской области", разработанный в соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона Российской Федерации "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления". Согласно указанному Федеральному закону законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений. Наименования населенных пунктов установлены с учетом данных Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Статус населенных пунктов установлен исходя из сложившихся исторических и иных местных традиций, а также данных Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований и уставов поселений муниципальных районов Пензенской области.
В первом чтении принят проект закона Пензенской области "О внесении изменений в Закон Пензенской области "Об административно-территориальном устройстве Пензенской области", разработанный для внесения изменений в Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО). Наименования населенных пунктов установлены с учетом данных Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Статус населенных пунктов установлен исходя из сложившихся исторических и иных местных традиций.
Внесены изменения в Закон Пензенской области "Об административно-территориальном устройстве Пензенской области":
установлена возможность присвоения административно-территориальным образованиям Пензенской области, организациям, улицам, площадям и другим составным частям населенных пунктов не только имен выдающихся государственных и общественных деятелей, но и наименований, связанных со знаменательными памятными событиями;
конкретизированы понятия, указанные в статье 2 Закона, а также упорядочено ведение учета входящих в состав административно-территориальных образований Пензенской области населенных пунктов.
Законом Пензенской области присвоены:
муниципальному образовательному учреждению средней общеобразовательной школе N 4 города Кузнецка Пензенской области имя Евгения Родионова;
муниципальному общеобразовательному учреждению средней общеобразовательной школе N 49 г. Пензы имя 354-й Калинковичской ордена Ленина Краснознаменной ордена Суворова стрелковой дивизии.
Законодательным Собранием Пензенской области приняты законы, которыми исключены из учетных данных административно-территориального устройства Пензенской области 14 населенных пунктов, фактически прекративших свое существование, в Башмаковском, Земетчинском, Лунинском, Нижнеломовском, Никольском, Пачелмском, Сосновоборском, Спасском районах, в которых отсутствуют официально зарегистрированные жители.
Депутатский контроль за исполнением законов
Пензенской области, иных нормативных правовых актов, наказов
избирателей. Взаимоотношения при организации
законотворческой деятельности с Советом Федерации,
Государственной Думой, Советом законодателей,
законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Информационное обеспечение деятельности депутатов
Дальнейшее совершенствование законодательных актов должно быть неразрывно связано с постоянно осуществляемым контролем качества их реализации. В этом плане одним из приоритетных направлений улучшения законодательной деятельности является правовой мониторинг, который представляет собой систему непрерывного наблюдения, анализа и оценки состояния и развития законодательства и правоприменительной практики и рассматривается в качестве одного из главных инструментов повышения эффективности законотворчества, обеспечения должного качества законов.
Работа депутатов Законодательного Собрания четвертого созыва в 2009 году стала логичным продолжением внедрения в практику основных направлений парламентской деятельности.
В первую очередь это касается системного контроля за исполнением законов Пензенской области, иных нормативных актов, наказов избирателей. Законодательное Собрание Пензенской области, реализуя совместно с Губернатором и Правительством области контрольные функции по исполнению жизненно важных нормативных актов, своей работой доказывают возможность, целесообразность, эффективность и состоятельность данного участка депутатской деятельности.
Ход реализации важнейших законов Пензенской области находится на постоянном контроле депутатов Законодательного Собрания. В 2009 году рассмотрены контрольные вопросы: о выполнении постановления Законодательного Собрания Пензенской области от 31 октября 2008 года N 269-10/4 ЗС "О ходе реализации Закона Пензенской области "О Программе "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Пензенской области" на 2004 - 2010 годы" в части обеспечения населения питьевой водой", по которому принято соответствующее постановление Законодательного Собрания;
"Об использовании средств, выделенных в 2008 году из бюджета Пензенской области на финансирование расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)";
"О ходе выполнения наказов избирателей депутатам Законодательного Собрания Пензенской области четвертого созыва".
По ряду принципиально важных вопросов проведены депутатские слушания: 4 декабря 2009 года "О состоянии безопасности дорожного движения на территории Пензенской области", 10 апреля 2009 года "О состоянии и перспективах развития пчеловодства на территории Пензенской области", 23 июня 2009 года состоялось заседание "круглого стола" по вопросу о разгрузке транспортных потоков в городе Пензе.
Практика заслушивания сообщений руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления о выполнении законов Пензенской области дает существенные положительные результаты.
Вместе с тем, как и в докладах о состоянии законодательства Пензенской области за предшествующие годы, следует отметить, что в ходе практического применения законов отчетливо проявляются недостатки, допущенные на стадии предварительной работы с документами. С целью их устранения следует уделить более пристальное внимание процессу разработки законопроектов, тщательному анализу юридических, экономических, социальных и политических последствий предлагаемых нормативных правовых актов, четкому определению материальных, финансовых и организационных ресурсов, необходимых для их реализации. В целях глубокой, всесторонней проработки законопроектов целесообразно шире использовать публичные слушания, практиковать рассылку особо значимых законопроектов заинтересованным органам и организациям, привлекать их представителей, а также привлекать ученых, профессиональных юристов к обсуждению документов, рассматривать проекты законов, как правило, в двух чтениях.
Одной из характеристик императивного мандата депутатов представительных органов любого уровня являются наказы избирателей. Депутат связан волей и поручениями своих избирателей, несет ответственность за их выполнение.
В этой связи депутаты Законодательного Собрания Пензенской области уделяют особое внимание реализации полученных наказов избирателей, пытаясь добиваться скорейшего претворения их в жизнь в условиях нестабильной экономической ситуации.
11 декабря 2009 года принято постановление Законодательного Собрания Пензенской области "О ходе выполнения наказов избирателей депутатам Законодательного Собрания Пензенской области четвертого созыва", предусматривающее выполнение 295 наказов избирателей, высказанных в ходе предвыборной кампании.
Проанализировав информацию, полученную от Правительства Пензенской области и соответствующих органов местного самоуправления, депутаты отметили, что в соответствии с планом мероприятий из 137 наказов избирателей, принятых к исполнению Правительством Пензенской области, выполнены 53.
В частности, построены плавательные бассейны в городах Сердобске и Каменке, рабочем поселке Мокшане, проведена газификация сел Белинского, Городищенского, Камешкирского, Мокшанского, Никольского, Сосновоборского районов, капитально отремонтированы здания ГУЗ "Областная психиатрическая больница им. К.Р. Евграфова", училище олимпийского резерва N 1, дом ветеранов в городе Пензе.
В стадии выполнения находятся 50 наказов.
Не реализуются 34 наказа, в первую очередь, в связи с отсутствием финансирования.
Ведется работа по реализации 158 наказов избирателей депутатам Законодательного Собрания Пензенской области четвертого созыва, которые запланированы к выполнению за счет иных источников финансирования.
Среди 35 выполненных наказов - проведение водопровода в селе Архангельское Городищенского района, восстановление оздоровительного центра Чемодановской участковой больницы Бессоновского района, реконструкция котельной Наскафтымской участковой больницы в Шемышейском районе, строительство здания Управления пенсионного фонда Российской Федерации в городе Пензе, модульных котельных физкультурно-оздоровительного комплекса и школы в Тамалинском районе.
В стадии реализации находятся 63 наказа.
Выполнение 60 наказов не начато. По информации администраций муниципальных образований реализация 51 из них на данный момент бесперспективна по причине дефицита местных бюджетов.
По результатам рассмотрения вопроса о наказах избирателей Правительству Пензенской области было предложено обратить внимание на необходимость принятия дополнительных мер по реализации наказов избирателей, усилению контроля за ходом выполнения обсуждаемого постановления Законодательного Собрания, а представительным органам городских округов и муниципальных районов рекомендовано рассмотреть результаты исполнения постановления Законодательного Собрания Пензенской области от 25 июня 2008 года N 171-7/4 ЗС "О плане мероприятий по выполнению наказов избирателей депутатам Законодательного Собрания Пензенской области четвертого созыва" на очередных сессиях в целях обеспечения неукоснительного исполнения намеченных мероприятий.
В соответствии с утвержденным графиком в 2009 году депутатами Законодательного Собрания Пензенской области проведено 252 приема граждан, принято 3027 человек. Вынесены положительные решения по 1719 обратившимся, в частности:
оказано содействие в материальной, организационной и информационной поддержке проведения национального праздника Сабантуй в городе Пензе и селе Средняя Елюзань Городищенского района, строительстве церкви и мемориала-памятника участникам ВОВ в селе Баранчеевка Спасского района, восстановлен храм Михаила Архангела в селе Долгоруково Мокшанского района, оказана благотворительная помощь на восстановление Богоявленской церкви в рабочем поселке Мокшан, приобретена корпусная мебель школе-интернату N 54 города Пензы, благоустроены родники в селах Большая Елань Пензенского района и Бояровка Башмаковского района, газифицировано село Масловка Наровчатского района.
586 заявлений находятся в стадии рассмотрения, по 722 обращениям даны соответствующие разъяснения.
Одним из важных направлений деятельности Законодательного Собрания продолжало оставаться участие в формировании федерального законодательства, работа над проектами федеральных законов, поступивших из Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Депутатами, постоянными комиссиями Законодательного Собрания с участием сотрудников аппарата Законодательного Собрания рассмотрено более одной тысячи проектов федеральных законов. Поддержан ряд обращений по проблемным вопросам в адрес федеральных органов власти. Среди них "Об обращении Государственного Совета Чувашской Республики к Председателю Правительства Российской Федерации В.В. Путину о необходимости совершенствования законодательства по вопросу об ограничении распространения на территории Российской Федерации курительных смесей" от 11 декабря 2009 года N 600-21/4 ЗС.
На пензенской земле 26 февраля 2009 года состоялось заседание Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Приволжского федерального округа. Председательствовал на заседании Ассоциации полномочный представитель Президента России в Приволжском федеральном округе Григорий Рапота. Среди участников заседания - руководители законодательных органов государственной власти, заместители и помощники полномочного представителя Президента России в ПФО, главные федеральные инспекторы, депутаты Государственной Думы Российской Федерации, представители территориальных органов федеральных органов власти, Губернатор, члены Правительства и депутаты Законодательного Собрания Пензенской области.
Участники заседания обсудили меры, принимаемые органами государственной власти по минимизации негативных последствий мирового финансового кризиса, и задачи по законодательному обеспечению этой деятельности, а также тему здорового образа жизни граждан. В регионах Приволжского федерального округа, говорилось на встрече, еженедельно в режиме видеоконференции ведется мониторинг социально-экономической ситуации. На контроле - положение в банковской сфере, в отраслях промышленности, в том числе и на предприятиях, выполняющих государственный оборонный заказ, поступления в региональные бюджеты, формирование резервных фондов и положение на рынке труда. Во всех регионах Приволжского федерального округа созданы и осуществляют деятельность антикризисные комиссии, которые оперативно реагируют на изменение ситуации и принимают соответствующие меры. На заседании были подведены итоги работы Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Приволжском федеральном округе.
В 2009 году Законодательное Собрание Пензенской области большое внимание уделяло информационному обеспечению своей деятельности. Была продолжена работа по взаимодействию с представительствами федеральных СМИ в регионе, областными и районными средствам массовой информации. Особое внимание уделялось информационным агентствам: "Интерфакс", "PENZA-NEWS", "ПЕНЗА-ПРЕСС". На сайте агентства "PENZA-NEWS" налажена интерактивная связь между депутатами и их избирателями посредством рубрики "Задай вопрос депутату". Налажено взаимодействие с Пензенским интернет-телевидением "АРЦИС". Его ресурс Законодательное Собрание использовало для размещения видеоматериала о сессиях, комиссиях, депутатских слушаниях. Обеспечивалось размещение информационных материалов на официальном сайте Законодательного Собрания.
В соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" вся работа депутатского корпуса осуществлялась по принципу гласности и открытости. Все средства массовой информации, работающие на территории области, имеют неограниченную возможность в получении информации о работе Законодательного Собрания. До общественности оперативно в достоверной форме доводилась информация о деятельности Законодательного Собрания, работе депутатов, Молодежного парламента. В 2009 году в средствах массовой информации размещено 382 материала. Были использованы разнообразные формы: "круглый стол", "прямой эфир", интервью, аналитические программы, репортажи, отчеты.
Высокие рейтинги имели программы: "Событие в деталях" по итогам сессий и заседаний постоянных комиссий, выходящие на канале ТРК "Экспресс" ежемесячно; прямые радиоэфиры по результатам сессий (ПГТРК "Радио России из Пензы", "Эхо Москвы"); интервью в программе "Итоги недели" (ТРК "Наш дом"). Стало традиционным проведение прямых эфиров на радиостанции "Эхо Москвы в Пензе" по результатам каждой сессии Законодательного Собрания.
Обратная связь с населением осуществлялась с помощью "Приемной председателя" на официальном сайте Законодательного Собрания и передач в режиме прямого эфира посредством интерактивной связи с населением.
На телеканале "НАШ ДОМ" трижды проводились интерактивные социологические опросы по поводу законов, принятых на сессиях областного парламента.
Вышла в свет книга-альбом "Законодательное Собрание Пензенской области", посвященная 15-летию регионального парламента. При взаимодействии с Пензенским краеведческим музеем организована фотовыставка об истории законодательной власти области, ее экспонаты выставлялись во всех районах области. Подготовлен документальный фильм, посвященный юбилею. Прошел конкурс СМИ на лучшее освещение деятельности Законодательного Собрания.
В целях обеспечения доступа граждан к информации о деятельности Законодательного Собрания и его аппарата оформлен стенд, содержащий всю необходимую информацию, определен порядок организации доступа граждан и представителей организаций, общественных объединений на сессии Законодательного Собрания.
Системность и юридическое качество законодательства
Пензенской области
Используемая в ежегодных докладах Законодательного Собрания Пензенской области классификация регионального законодательства носит, скорее, не отраслевой, а тематический характер (законодательство об органах государственной власти, об административно-территориальном устройстве и др.). Такая систематическая классификация в качестве системообразующего критерия наиболее удобна и объективно отражает сложившиеся в настоящее время закономерности и условия развития законодательства Пензенской области. Следует отметить, что по отдельным направлениям правового регулирования тематические подразделы законодательства региона соответствуют общепринятым отраслям законодательства (законодательство об административных правонарушениях, водное, лесное законодательство). Существенным дополнением такой тематической классификации следует рассматривать подзаконное нормотворчество. Акты, принимаемые органами исполнительной власти, органично встраиваются в систему законодательства области, а по ряду вопросов образуют относительно самостоятельную сферу правового регулирования.
Одним из направлений деятельности Законодательного Собрания в прошедшем году, как и в предыдущие периоды, было дальнейшее совершенствование юридического качества законодательства Пензенской области, позволяющего оптимально регулировать правоотношения в различных сферах деятельности.
В этих целях в течение 2009 года был принят ряд законов, направленных на повышение качественного уровня законопроектов, вносимых на рассмотрение Законодательного Собрания.
Законом Пензенской области "О внесении изменения в статью 6 Закона Пензенской области "О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области" предусмотрено обязательное согласование законопроектов с Председателем Правительства Пензенской области.
Внесены редакционные изменения в части закрепления возможности применения различных вариантов отсылочных норм при оформлении текстов законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания.
В связи с жесткими временными рамками, установленными законодательством по срокам внесения законопроектов в Законодательное Собрание и направления их депутатам, упорядочена процедура согласования подготовленных законопроектов.
В частности, установлено, что подготовка заключения на законопроект в каждой из согласующих организаций, государственном органе, должностным лицом, за исключением территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, не может превышать трех рабочих дней.
Кроме этого в Закон Пензенской области "О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области" внесены изменения, направленные на уточнение наименований согласующих органов, а также разрешающие вносить изменения в изменяющий основной закон законодательный акт в случае, когда он еще не вступил в силу.
В настоящем разделе анализируются состояние законодательства, а также реализация выводов и рекомендаций предыдущего доклада, в частности, урегулированность законодательством правоотношений в определенной сфере, во взаимосвязи с федеральным законодательством и другими законодательными актами Пензенской области, а также соблюдение регламентных процедур при осуществлении законотворческой деятельности.
Проделанная работа позволила выявить определенные несоответствия существующего законодательства требованиям сегодняшнего и завтрашнего дня, в том числе требованиям его актуальности, гармоничности, действенности.
Следует констатировать, что, несмотря на пятнадцатилетний опыт законотворческой деятельности в Пензенской области, системность в региональном законодательстве выдерживается не всегда. Как следствие - весьма широкая вариативность законодательных решений, фрагментарность или избыточность правового регулирования.
Основными объективными факторами, оказывающими влияние на развитие законодательства области, являются изменения в политической, экономической и социальной сферах, а также связанные с ними изменения в системе управления. Наряду с этим, значительное влияние на развитие областного законодательства оказывают и собственно юридические факторы, обусловленные общими закономерностями развития системы законодательства, внутренними связями и зависимостями между различными элементами данной системы, направленными на обеспечение ее устойчивого функционирования и позволяющими исключать ее противоречивое и структурно неупорядоченное развитие.
За 2009 год Законодательным Собранием принято 173 закона Пензенской области и 244 постановления Законодательного Собрания.
Отозвано субъектами законодательной инициативы 2 законопроекта.
По сферам регулирования законопроекты распределились следующим образом: государственное строительство, местное самоуправление - 96, промышленность, транспорт, строительство, энергетика - 4, экономическая сфера (в том числе бюджетные правоотношения) - 52, социальная сфера - 33, агропромышленная сфера - 8.
Органы государственной власти Пензенской области ответственны за эффективную реализацию в правовых рамках тех направлений развития, которые определены в основных стратегических документах страны. При этом, безусловно, важно, чтобы действия основных субъектов нормотворческой деятельности были четко согласованы. В этих целях для реализации ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации утверждаются мероприятия Законодательного Собрания Пензенской области, которые предусматривают разработку и контроль исполнения законов области. Задачи, поставленные в Послании Президента России по реализации приоритетных национальных проектов "Образование", "Здоровье", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса", также нашли непосредственное отражение в законотворческой деятельности Законодательного Собрания, о чем сказано выше.
Областями, актуальными для совершенствования регионального законодательства, остаются здравоохранение, образование, социальная политика, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищное строительство, экономика, доходы населения, качество бюджетных и административных процедур.
Если говорить конкретно о законодательном поле Пензенской области, то причинами для внесения законопроектов в 2009 году послужили: изменение финансирования - 14, совершенствование законодательства по собственной инициативе - 47, изменение федерального или регионального законодательства - 49, устранение несоответствий действующему федеральному законодательству - 20, протесты прокурора на законы Пензенской области - 14, экспертные заключения Управления Минюста России по Пензенской области на законы Пензенской области - 9, иные причины (в том числе редакционные правки, объективные причины и т.п.) - 44.
При этом субъектами права законодательной инициативы выступили: Председатель Законодательного Собрания Пензенской области - в 33 случаях, депутаты Законодательного Собрания Пензенской области - в 5 случаях, Губернатор Пензенской области - в 152 случаях, прокурор Пензенской области - в 4 случаях, главный федеральный инспектор по Пензенской области - в 1 случае. Другие субъекты права законодательной инициативы, в том числе население Пензенской области, не воспользовались своим правом на внесение законопроектов в Законодательное Собрание.
К сожалению, общие недостатки и их причины в обеспечении системности законодательства Пензенской области, отмеченные в докладах предшествующих лет, во многом сохранились и в 2009 году. Рекомендации предыдущих докладов реализуются слабо.
Динамика развития регионального законодательства свидетельствует о том, что если в начале 1990-х годов основная задача заключалась в формировании общей системы законодательства Пензенской области, то на современном этапе речь уже идет о планомерном законотворческом процессе.
Значительным вкладом в развитие законодательства Пензенской области стали рекомендации проведенного в сентябре 2009 года на базе Законодательного Собрания межрегионального научно-практического круглого стола "Законотворческая политика в субъектах Российской Федерации". Сегодня в повестке дня Законодательного Собрания Пензенской области - вопрос повышения качества принимаемых законов, поскольку это главный показатель ее деятельности как законодательного (представительного) органа государственной власти. В связи с этим все более отчетливой становится тенденция снижения темпов принятия новых самостоятельных по предмету правового регулирования законов и роста темпов принятия законов об изменениях и дополнениях ранее принятых актов, направленных на развитие уже действующего законодательства.
Из принятых в 2009 году 173 законов Пензенской области 134, или почти 77 процентов, являются поправками к уже действующим, что многократно превышает объем самостоятельных (первичных) законов.
При этом в Закон Пензенской области "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области и отдельными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния" изменения вносились 10 раз, "О бюджете Пензенской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" - 7 раз, "О Правительстве Пензенской области" - 6 раз, "О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" - 5 раз, в Устав Пензенской области - 5 раз.
Законодательная процедура в Пензенской области установлена Законом Пензенской области "О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области" и подробно проанализирована в докладе о состоянии законодательства Пензенской области в 2005 году. В силу этого в настоящем докладе рассмотрены лишь отдельные ее элементы, оказывающие основное влияние на качество законодательного поля, системность законодательства.
В соответствии с утвержденной указанным Законом Пензенской области законодательной процедурой, подготовленные авторами законопроекты направляются на согласование в определенные Законом органы и должностным лицам.
Такую процедуру без замечаний прошли 105 внесенных законопроектов. На 90 проектов поступили замечания, в том числе по 71 документу от прокуратуры Пензенской области, по 39 - от Управления Минюста России по Пензенской области, по 6 - от иных субъектов согласования (Счетной палаты Пензенской области, Министерства финансов Пензенской области, отделов аппарата Законодательного Собрания).
По-прежнему острой остается проблема соблюдения установленных Регламентом сроков внесения согласованных законопроектов в Законодательное Собрание. Несмотря на то, что дата проведения очередной сессии определяется и доводится до руководства Правительства Пензенской области заблаговременно, конкретные разработчики законопроектов в органах исполнительной власти продолжают нарушать установленный порядок.
В прошедшем году с соблюдением установленных сроков внесено в Законодательное Собрание 96 законопроектов, 99 законопроектов - с их нарушением, в том числе 24 законопроекта внесены в день рассылки, 1 - накануне сессии.
К сожалению, следует констатировать, что в прошедшем году фактически не выполнялись рекомендации предыдущих докладов о необходимости вынесения на широкое обсуждение общественности, депутатские слушания проектов законов, имеющих особое значение для социально-экономического развития Пензенской области, обеспечения прав и свобод граждан.
В соответствии с требованиями федерального закона проведены депутатские слушания лишь по проекту закона "О бюджете Пензенской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов". Также на широкое обсуждение общественности были вынесены вопросы, связанные с законодательным регулированием рыболовства и пчеловодства в Пензенской области.
Участие в подготовке законопроектов научных кругов и независимых экспертов ограничивалось лишь работой Экспертного совета, созданного в соответствии с Законом Пензенской области "О публичной независимой экспертизе проектов законов Пензенской области в сфере бюджетного и налогового законодательства".
На качество законов влияет и поспешность, с которой порой принимаются законодательные акты. Слабо выполняются рекомендации предыдущих докладов о необходимости более широкого использования процедуры принятия законов, как правило, в двух чтениях, проведении более скрупулезной работы с поступившими к законопроектам поправками.
В прошедшем году 169 законов, или 98 процентов от их общего количества, приняты сразу в первом и втором чтении в окончательной редакции.
Механизм реализации законов испытывает проверку на прочность, когда применению подлежат законы, принятые по соображениям политической целесообразности, но недостаточно проработанные с юридической точки зрения.
Опыт показывает, что в таких законах, как правило, не выдерживаются требования о едином предмете, форме и способах правового регулирования, что существенно затрудняет их реализацию.
Отсутствие в законах конкретных сроков и мер исполнения, указаний на должностных лиц и органы, которые должны исполнить законодательное предписание, при определенных условиях создает опасность для появления законодательных актов, содержащих признаки коррупционности.
Продолжена работа по консолидации законов Пензенской области, направленная на преодоление множественности актов, изданных по одним и тем же тематически пересекающимся предметам регулирования, что существенно облегчит их применение. По решению депутатов проекты законов, подготовленные разными субъектами права законодательной инициативы, но изменяющие правовое регулирование по одному и тому же предмету, объединяются в один законодательный акт. На 16 сессии 2 законопроекта были объединены в 1 Закон Пензенской области, на 17 сессии 5 законопроектов были объединены в 2 Закона Пензенской области, на 19 сессии 5 законопроектов были объединены в 2 Закона Пензенской области, на 21 сессии 4 законопроекта объединены в 2 Закона Пензенской области.
Важным элементом качества законов является не только отсутствие содержательных расхождений между ними, но и синхронность (своевременность) издания каждого акта. Оптимальным является в данном случае так называемый "пакетный" принцип издания нормативных актов, когда к моменту введения в действие возглавляющего соответствующий институт либо отрасль закона производится отмена и изменение расходящихся с ним актов ранее действовавшего законодательства, а также издаются все конкретизирующие и развивающие положения закона подзаконные нормативные акты. Именно с учетом такого принципа подготовлен и принят Закон Пензенской области "О признании утратившими силу отдельных законов Пензенской области, положений отдельных законов Пензенской области и о внесении изменений в отдельные законы Пензенской области". На основании статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации указанным Законом признаны утратившими силу более трехсот законов, утвердивших долгосрочные целевые программы, которые с 1 января 2009 года утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Одновременно этим Законом внесены изменения в законодательные акты, регулирующие указанные полномочия Правительства Пензенской области.
Обязательным для всех органов и лиц, участвующих в законотворческом процессе, должно стать правило сопровождения законопроекта подготовкой подзаконных и иных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию принятого закона после его вступления в силу. Указанное предложение содержится и в рекомендациях предыдущих докладов, однако пока оно не реализуется.
В результате ситуация складывается следующим образом.
Правительством Пензенской области не был установлен порядок подготовки доклада о положении детей в Пензенской области, как это было предусмотрено Законом от 30 марта 2001 года N 268-ЗПО "Об основных гарантиях прав ребенка в Пензенской области". Более того, такой доклад ни разу не вносился Правительством на рассмотрение Законодательного Собрания, хотя Закон предусматривал подобную постановку вопроса. В настоящее время указанный Закон утратил силу, однако это законоположение сохранено в принятом в прошедшем году Законе Пензенской области "О реализации основных гарантий прав и законных интересов ребенка в Пензенской области".
Не утвержден региональным Правительством порядок предоставления земельных участков из земель, находящихся в собственности Пензенской области, гражданам для выпаса скота и сенокошения (статья 39 Закона Пензенской области "О регулировании земельных отношений на территории Пензенской области").
Правительством Пензенской области не определен порядок обеспечения специальной одеждой, обувью и инвентарем работников социальной службы, непосредственно оказывающих социальные услуги или организующих социальное обслуживание и занятых в государственной системе социальных служб, как это предусмотрено статьей 10 Закона Пензенской области "О работниках социальной службы Пензенской области".
Качественное юридико-техническое оформление закона также является одним из основополагающих условий его успешной реализации.
Однако реальное положение в данном направлении работы оставляет желать лучшего.
Несоответствие вносимых изменений тексту изменяемого закона, неверное указание реквизитов в используемых ссылках на нормативные правовые акты, ошибки в приведенных источниках официального опубликования, несовпадение сроков вступления в юридическую силу взаимозависимых актов, нечеткое формулирование регулирующих норм, грамматические и стилистические ошибки, некорректное формулирование наименования закона, неопределенность в предмете правового регулирования и субъектах правового воздействия - вот неполный перечень наиболее распространенных дефектов законотворчества, выявляемых в процессе согласования законопроектов, мониторинга, наблюдения по результатам проведенных юридико-технических экспертиз.
Анализ юридико-технических ошибок указывает на недостаточное использование приемов законодательной техники, в связи с чем требуется проведение дополнительных занятий с сотрудниками правовых служб государственных органов, участвующих в законотворческом процессе, а также мероприятий по выявлению и обобщению юридико-технических недостатков в целях совершенствования законодательства в целом. Назрела необходимость проведения мониторинга законодательных ошибок, особенно юридико-технических, существенно влияющих на качество законов и в дальнейшем способных негативно сказываться на правоприменительной практике.
Причем эту деятельность, как представляется, должны осуществлять не только независимые общественные объединения, научные учреждения и специально созданные центры мониторинга законодательства, но и прежде всего сами органы государственной власти, а также субъекты законодательной инициативы. Введение внутренней функциональной системы мониторинга законодательства в государственных органах позволит выявлять законодательные ошибки, которые в дальнейшем будут учитываться при разработке законопроектов и проведении правовых экспертиз.
В качестве характерного примера небрежного юридико-технического оформления законопроектов можно привести поступивший в Законодательное Собрание проект закона о внесении изменений в Закон Пензенской области "О границах муниципальных образований в Пензенской области", который не имел четкой структуры, пояснительная записка неясно определяла цели законопроекта, в тексте было значительное количество орфографических и пунктуационных ошибок.
Выполняя рекомендации, содержащиеся в предшествующих докладах, депутаты Законодательного Собрания проделали в 2009 году значительную работу по поддержанию регионального законодательства в актуальном состоянии, признав утратившими силу свыше 20 выполнивших свою функцию законов.
Накопленный при этом опыт работы позволяет не допускать встречавшихся в предыдущие годы ошибок, когда при признании утратившим силу основного закона забывали про законодательные акты, вносившие в него изменения. Вместе с тем продолжают встречаться несоответствия наименования закона его содержанию, когда, например, законопроект о внесении изменений в отдельные законы содержит и нормы о признании отдельных законов или их частей утратившими силу.
В настоящем докладе следует вернуться к вопросу, неоднократно поднимавшемуся в предыдущих докладах, а именно - о взаимосвязи федерального законодательства с региональным.
Одним из аспектов указанного соотношения является то обстоятельство, что отсутствие стабильности в федеральных законодательных положениях негативным образом влияет и на стабильность законодательства субъектов Российской Федерации, отрицательно сказывается на качестве и эффективности его функционирования.
В связи с этим продолжается вынужденная практика постоянного внесения поправок в региональные законы в результате изменений в федеральном законодательстве. Например, принятие Федерального закона от 27 декабря 2009 года N 357-ФЗ "О внесении изменений в статью 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" привело к изменению 8 законов Пензенской области.
По аналогичному пути пришлось идти и в связи с установлением федеральным законодательством дополнительных ограничений для лиц, замещающих государственные должности, и гражданских служащих.
При этом необходимо иметь в виду, что, если дополняются вопросы местного значения или корректируются полномочия органов местного самоуправления, возникает необходимость постоянного обновления и уставов муниципальных образований со всеми вытекающими из указанного процесса последствиями и финансовыми затратами.
Другим аспектом проблемы является актуальность задачи гармонизации федерального законодательства с региональным, использование для этого лучших наработок законодателей субъектов Российской Федерации.
Правовая политика субъектов Российской Федерации в сфере взаимоотношений их с центром должна включать в себя алгоритм решения как минимум следующих юридических задач: согласование результатов регионального правотворчества с общероссийским; выработка механизмов предупреждения и преодоления юридических коллизий федеральных и региональных правовых актов, создание инструментов отстаивания на общефедеральном уровне опережающих региональных законов и т.д.
Подчас правовая политика субъектов Российской Федерации по определенным направлениям опережает общефедеральную правовую политику. Например, в Пензенской области принят Закон "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка на территории Пензенской области", которым были установлены формы охраны общественного порядка гражданами, такие, как добровольные народные дружины, добровольные казачьи дружины, оперативные молодежные отряды дружинников. И лишь спустя три года указанное положение появилось в федеральном законодательстве (Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Законодатели Пензенской области давно пришли к выводу о необходимости ограничения пребывания несовершеннолетних детей в темное время суток в общественных местах без сопровождения взрослых. И лишь весной прошедшего года такое законодательное регулирование осуществил федеральный законодатель.
На основании тенденций соотношения федерального и регионального законодательства можно сделать следующий вывод. Оптимальное соотношение федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должно осуществляться по следующей схеме: федеральный закон должен регулировать отношения в сфере совместного ведения с той степенью полноты и детализации, какая необходима и достаточна на федеральном законодательном уровне. При этом из сферы регулирования федеральных законов исключаются только те вопросы, которые целесообразно урегулировать на уровне субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации, не дублируя федеральные законы, осуществляют регулирование по предметам совместного ведения только в той мере, в какой это необходимо для учета региональных особенностей данного субъекта Российской Федерации. В большинстве случаев основная регулятивная нагрузка должна лежать на федеральном законодательстве, в соответствии с которым субъекты Российской Федерации при необходимости осуществляют дополнительное региональное правовое регулирование (можно сказать - доурегулирование) общественных отношений. По некоторым вопросам (например, по вопросам организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации) доля субъектов Российской Федерации в правовом регулировании должна преобладать над долей правового регулирования федеральных законов. Реализация такого подхода может обеспечить необходимую степень единства, унификации, согласованности и обозримости нормативно-правовой системы Российской Федерации.
Изложенное заставляет сделать вывод о необходимости вернуться к проблеме разработки проекта федерального закона "О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов", как это предлагается в очередной раз в докладе Совета Федерации о состоянии законодательства, в котором установить требования к вносимым законопроектам.
Таким образом, проведенный анализ позволяет обозначить следующие проблемы и недостатки в сфере подготовки законопроектов:
недостаточное научно-методическое обеспечение законопроектных работ;
нехватка достаточного количества разработчиков законопроектов (эта проблема была особенно остра в период начального формирования законодательства Пензенской области, но и в настоящее время она актуальна);
разработка законопроектов организациями и лицами, уровень квалификации и опыта законопроектных работ которых не обеспечивает высокое качество законопроектов;
внесение в Законодательное Собрание недоработанных законопроектов;
недостаток времени, отводимого планами законопроектных работ, договорами на подготовку законопроектов, особенно сложных;
в целом низкий уровень пояснительных записок к законопроектам, составленных разработчиками законопроектов.
Для повышения качества законопроектных работ, по меньшей мере, необходимо:
усилить научно-методическое обеспечение законопроектных работ;
расширить практику использования модельных законопроектов в подготовке проектов законов Пензенской области, прежде всего однотипных по предмету регулирования и структуре законов;
создать и поддерживать в контрольном состоянии реестр (банк) разработчиков законопроектов;
проводить регулярное обучение занятых в законопроектной деятельности работников государственной власти и их аппаратов;
расширить практику опубликования в средствах массовой информации и размещение в сети "Интернет" наиболее общественно значимых законопроектов, а также их общественного обсуждения.
Большинство региональных законов приняты в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в связи с чем их исполнение непосредственно связано с исполнением федеральных законов. Это относится как к "зеркальным" законам, то есть к тем, которые отражают текст аналогичных федеральных законов, так и к тем законам, которые приняты во исполнение предоставленных федеральными законами полномочий. В этом аспекте надзор за исполнением федеральных законов, осуществляемый органами прокуратуры, обеспечивает и исполнение законов области, что с учетом единства содержащихся в них правовых предписаний может рассматриваться и как общий уровень требований, предъявляемых к их исполнению. Значительную помощь в указанном аспекте законодателям области оказывают и территориальные органы Минюста России.
С указанными органами в Пензенской области налажено конструктивное сотрудничество в законотворческом процессе. Их представители участвуют в заседаниях Законодательного Собрания, постоянных комиссий, рабочих групп. Проекты законов Пензенской области в обязательном порядке направляются им для подготовки замечаний.
Благодаря указанным мерам большинство разногласий по вопросам обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному снимаются в процессе подготовки проекта закона к рассмотрению.
Тем не менее в 2009 году в Законодательное Собрание поступило 19 протестов прокурора Пензенской области, 45 экспертных заключения управлении Минюста России по Пензенской области на законы Пензенской области и постановления Законодательного Собрания.
Все указанные акты прокурорского реагирования рассмотрены на сессиях Законодательного Собрания и удовлетворены.
В то же время имеют место случаи, когда протесты прокурора поступают в Законодательное Собрание в течение месяца или даже раньше после вступления в силу новелл федерального законодательства, чем предваряют результаты работы по приведению норм регионального законодательства в соответствие с федеральным, начатой депутатами Законодательного Собрания по собственной инициативе.
Подобная поспешность явно не способствует конструктивной законотворческой работе.
Практика показывает, что реализация положений законов Пензенской области во многом зависит от глубины их изучения и добросовестности исполнителей. Например, рассмотрение депутатами хода выполнения Закона Пензенской области "О Программе "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Пензенской области" на 2004 - 2010 годы" в части обеспечения населения питьевой водой" показало, что результаты проводимой работы были бы весомее, если бы должностные лица органов исполнительной власти, органов местного самоуправления более четко применяли нормы Закона и осуществляли предусмотренные им мероприятия. И подобного рода упущения выявлены при рассмотрении практически всех контрольных вопросов.
Одной из наиболее актуальных по-прежнему продолжает оставаться проблема качественной подготовки и реализации бюджетного законодательства. Имеют место случаи, когда при принятии законов запаздывает их финансово-бюджетное обеспечение. В 2009 году не финансировались полностью четыре областные целевые программы и ряд программ - частично.
Такое положение дел подрывает доверие населения к региональному законодательству, наносит урон его стабильности.
Качество закона и исполнение совокупности требований, составляющих законодательную технику, - понятия неразрывные. В связи с этим остро встает проблема наличия современных методологических правил, позволяющих субъектам права законодательной инициативы и разработчикам законопроектов правильно ориентироваться в вопросах законодательной техники.
К сожалению, в настоящее время отсутствует необходимая нормативная база по данным вопросам. Некоторые из них, касающиеся законодательной техники, должен был урегулировать федеральный закон о нормативных правовых актах, поступивший на рассмотрение Государственной Думы еще в 1996 году, однако до сих пор не принятый.
Системность и качество законодательства Пензенской области, возможность его совершенствования в условиях вызовов времени во многом зависит от планирования законопроектных работ.
В Пензенской области, как и в большинстве субъектов Российской Федерации, планирование законотворческой работы осуществляется сроком на один год. При этом проект плана работы формируется на основе предложений Губернатора и Правительства Пензенской области, депутатов Законодательного Собрания, других субъектов права законодательной инициативы, согласовывается с заинтересованными организациями.
Осуществлявшиеся на протяжении ряда лет меры по планированию и координации правотворческой (законодательной) деятельности в Пензенской области оказали положительное влияние на формирование и развитие законодательства Пензенской области.
Однако эти меры были недостаточными для обеспечения планомерного, последовательного формирования и развития законодательства Пензенской области, необходимого уровня его полноты, системности и согласованности.
При составлении текущих планов не выработаны четкие критерии очередности разработки законов, показывающие, какие законопроекты должны разрабатываться и приниматься в первую очередь, какие - во вторую, какие - в третью, а какие вообще могут не приниматься.
Другой недостаток планирования законодательной деятельности выразился в том, что перспективные планы законопроектных работ в Пензенской области не разрабатывались и не принимались, а, следовательно, не определялись основные направления развития законодательства Пензенской области и мероприятия по систематизации законов.
В значительной степени указанное обстоятельство объясняется необходимостью уделять главное внимание депутатского корпуса приведению законодательства региона в соответствие с часто меняющимся федеральным законодательством, о чем сказано выше. При таких обстоятельствах осуществлять перспективное, на длительный период планирование законопроектной деятельности практически невозможно.
С учетом изложенного для совершенствования планирования законодательной деятельности в Пензенской области, по меньшей мере, необходимо разработать научно-методическую базу для текущего и перспективного планирования законодательной деятельности (законопроектных работ).
Как показывает опыт субъектов Российской Федерации, планирование законотворческой деятельности способствует повышению ответственности региональных органов государственной власти за качество местного законодательства, обеспечивает системную обоснованность законодательного процесса и позволяет упорядочить процедуру разработки проектов нормативных правовых актов. Целесообразно развивать этот опыт, особенно в части интеграции планов законотворческой работы с комплексной стратегией социально-экономического развития региона.
Таким образом, развитие законодательства Пензенской области определяется комплексом факторов и действий содержательного и процессуального характера. Процессуальные факторы характеризуют процедуру принятия (форма, юридическая сила, сроки и др.), корректировки и исполнения законов и иных нормативных правовых актов, материальные - непосредственно указывают на содержание правовых актов. И позитивное развитие законодательства области зависит от перечисленных параметров, поскольку упущение или нарушение даже одного из них негативно скажется на всем правовом массиве. В любом случае главным предназначением законодательства области видится наиболее полный учет особенностей области, сложившихся общественных отношений. Законодательство должно быть доступным и понятным каждому гражданину. Проблема качества законов - это проблема, с которой мы постоянно сталкиваемся, поскольку некачественный закон влечет за собой правовую неопределенность, а она влечет за собой нарушение прав и свобод граждан. Сегодня еще остается разрыв между содержанием правовой нормы и тем, как она реализуется. И потенциал для совершенствования законодательства Пензенской области по всем без исключения направлениям, характеризующим параметры его развития, безусловно, имеется.
Основные выводы и рекомендации по совершенствованию
законотворческой деятельности
Законодательное регулирование в Пензенской области развивалось в соответствии с задачами, которые решались страной и регионами. Обеспечение экономического роста и динамизма социальной сферы сочеталось с совершенствованием организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Пензенской области. Анализ состояния законодательства Пензенской области в 2009 году позволяет в целом положительно оценить организацию законотворческой деятельности, качество законов и их влияние на социально-экономические процессы.
Продолжена практика подготовки комплексных законов, "расчистки" законодательного поля от выполнивших свою функцию законов, однако проводимые реформы требуют его дальнейшего качественного обновления.
Несмотря на то, что практически все инициативы органов исполнительной власти поддерживаются и реализуются Законодательным Собранием, массив законодательных проблем, требующих правового регулирования, не уменьшается.
Реализация рекомендаций докладов о состоянии законодательства позволит учесть многие недоработки, повысить качество правового регулирования, однако на практике они используются редко.
С целью совершенствования нормативно-правового обеспечения правотворческой деятельности необходимо повысить уровень системности и согласованности нормативных правовых актов Пензенской области.
Для совершенствования планирования законодательной деятельности необходимо разработать научно-методическую базу для текущего и перспективного планирования законопроектных работ.
В целях повышения качества законопроектных работ необходимо усилить научно-методическое обеспечение законопроектных работ; расширить практику использования модельных законов в подготовке проектов законов Пензенской области; проводить регулярное обучение занятых законопроектной деятельностью работников органов государственной власти и их аппаратов; расширить практику опубликования в средствах массовой информации и размещение в сети Интернет наиболее общественно значимых законопроектов, а также их общественного обсуждения.
По-прежнему острой остается проблема соблюдения установленных сроков внесения согласованных законопроектов в Законодательное Собрание.
До сих пор не на должном уровне осуществляется анализ юридических, экономических, социальных и политических последствий предлагаемых нормативных правовых актов, нечетко определяются материальные, финансовые и организационные ресурсы, необходимые для их реализации.
При подготовке документов больше внимания необходимо уделять юридической технике, искоренять поспешность, небрежность, не допускать искажения положений, что ведет к потере смысла всего законопроекта.
Для повышения технико-юридического уровня законодательства Пензенской области необходимо продолжить работу по совершенствованию законодательной техники, содержащейся в Законе Пензенской области "О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области".