Инструктивное письмо от 21.01.2005 г № 48/01-18
Инструктивное письмо Минобразования Пензенской обл. от 21.01.2005 N 48/01-18
Квинтэссенцией правового обеспечения (самообеспечения) деятельности общеобразовательного учреждения является его устав, который разрабатывается и принимается самим образовательным учреждением и утверждается его учредителем (ст. 13.2, ст. 12.5, ст. 32.2 Закона РФ "Об образовании"). Устав вбирает в себя обязательные для образовательного учреждения нормы федерального, а также регионального и муниципального законодательства и реализует их автономию, например, в вопросах организации управления учебным заведением, организации учебного процесса и др.
Устав является учредительным документом образовательного учреждения и как таковой представляет собой локальный правовой нормативный акт, в котором находит отражение согласование воль законодателя, учредителя учебного заведения и самого образовательного учреждения.
Устав создает необходимую базу для собственно локального нормотворчества учебного заведения.
Порядок разработки и принятия устава образовательного учреждения подробно не регламентируется законодательством. Лишь в Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ говорится, что "в создаваемом или реорганизуемом государственном или муниципальном высшем учебном заведении до формирования ученого совета устав государственного или муниципального высшего учебного заведения утверждается государственным органом управления образованием на срок не более чем один год" (ч. 5, ст. 12.3). Эта норма вполне применима по аналогии и к уставу государственного или муниципального общеобразовательного учреждения в период его создания или реорганизации.
В дальнейшем устав общеобразовательного учреждения разрабатывается школой самостоятельно и принимается общим собранием (конференцией) трудового коллектива (т.е. высшим органом самоуправления образовательным учреждением), также представителей других категорий работников школы, обучающихся II и III ступени и родителей (законных представителей) обучающихся всех ступеней.
Самостоятельность школы при разработке устава ограничена.
Во-первых, Закон РФ "Об образовании" содержит указание на то, что "деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовым положением об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и разрабатываемыми на их основе уставами общеобразовательных учреждений (ст. 12.5). Следовательно, в настоящее время устав школы должен разрабатываться на основе Типового положения об общеобразовательном учреждении, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. N 196.
Во-вторых, устав общеобразовательного учреждения разрабатывается им самостоятельно только в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации (ст. 13,2 Закона РФ "Об образовании"), т.е. устав не может изменять императивные нормы законодательства <*>. (Норма, выраженная в категорических предписаниях, действующая независимо от усмотрения участников правоотношения) Например, школа не может в своем уставе отменить обязательную государственную (итоговую) аттестацию выпускников.
В-третьих, закон устанавливает жесткие, императивные требования к минимальному содержанию устава, фактически определяя его структуру.
Эти требования перечислены в ст. 13.1 Закона РФ "Об образовании". В уставе в обязательном порядке указываются:
1) Наименование (полное и сокращенное);
2) Место нахождения (юридический, фактический адрес);
3) Статус образовательного учреждения (тип, вид и категория);
4) Учредитель (только один);
5) Организационно-правовая форма образовательного учреждения (ст. 12 п. 3);
6) Цели образовательного процесса;
7) Типы и виды реализуемых образовательных программ;
8) Основные характеристики организации образовательного процесса, в том числе:
а) язык (языки), на котором ведется обучение и воспитание;
б) порядок приема обучающихся, воспитанников;
в) продолжительность обучения на каждом этапе обучения;
г) порядок и основания отчисления обучающихся воспитанников;
д) система оценок при промежуточной аттестации, формы и порядок ее проведения;
е) режим занятий обучающихся, воспитанников;
ж) наличие платных образовательных услуг и порядок их предоставления (на договорной основе);
з) порядок регламентации и оформления отношений образовательного учреждения и обучающихся, воспитанников и (или) их родителей (законных представителей);
9) структура финансовой и хозяйственной деятельности образовательного учреждения, в том числе в части:
а) использования имущества, закрепленного за образовательным учреждением на праве оперативного управления;
б) финансирования и материально-технического обеспечения деятельности образовательного учреждения;
в) осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
г) запрета на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за образовательным учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению собственником образовательного учреждения;
д) порядка распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
е) открытия счетов в органах казначейства (за исключением негосударственных образовательных учреждений);
10) порядок управления образовательным учреждением, в том числе:
а) компетенция учредителя;
б) структура, порядок формирования органов управления образовательного учреждения, их компетенция и порядок организации деятельности;
в) порядок комплектования работников образовательного учреждения и условия оплаты их труда;
г) порядок изменения устава образовательного учреждения;
д) порядок реорганизации и ликвидации образовательного учреждения;
11) права и обязанности участников образовательного процесса;
12) перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других актов), регламентирующих деятельность образовательного учреждения.
При соблюдении требований ст. 13.1 Закона РФ "Об образовании" к содержанию устава допустимо, на наш взгляд, использование структуры Типового положения об общеобразовательном учреждении в качестве основы структуры устава конкретной школы;
I.Общие положения
II. Организация деятельности общеобразовательного учреждения
III. Образовательный процесс
IV. Участники образовательного процесса
V.Управление общеобразовательным учреждением
VI. Имущество и средства общеобразовательного учреждения
VII. Локальные акты
Избежать типичных ошибок при разработке уставов помогут документы, подготовленные органами управления образованием на основе инспекторских и прокурорских проверок <**>.
--------------------------------
<**> О соответствии уставов общеобразовательных учреждений законодательству РФ. Письмо МОРФ от 26 сентября 2001 г. N 22-06-1277. - Вестник образования. 2002 г. N 2.
"Об усилении контроля за соблюдением требований к уставам общеобразовательных учреждений, предусмотренных законодательством РФ. Письмо МОРФ от 25 января 2000 г. N 22-06-85 - Официальные документы в образовании. 2000 г. N 5.
Для оказания помощи общеобразовательным учреждениям в разработке проектов уставов нельзя идти по пути издания рекомендательных (примерных, типовых) уставов. Т.к. примерные (типовые) уставы, облегчая общеобразовательному учреждению юридико-техническую сторону подготовки документа, подчас сковывают инициативу школы: часто вопрос утверждения устава учредителем ставится в зависимость от точного следования "рекомендательным" предписаниям примерных форм, которые сами не всегда обладают юридической чистотой.
Трудности в разработке устава образовательного учреждения вызвали появление различных образцов такого рода документов. Основной недостаток подобных образцов заключается в том, что в них не даны точные ссылки на законы и иные нормативные правовые акты, положенные в основу конкретных норм устава, не оговорены предложения авторов, носящие рекомендательный характер.
Принимая устав, школа не только определяет "основной закон" жизни общеобразовательного учреждения, но и планирует свою правотворческую работу. Как уже было сказано, перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других актов), регламентирующих деятельность образовательного учреждения, должен быть дан в уставе образовательного учреждения . На практике большинство образовательных учреждений стремится закрепить в уставе не только виды принимаемых им актов (положения, инструкции и т.п.), но и перечислить те конкретные локальные нормативные правовые акты, без которых деятельность образовательного учреждения либо невозможна, либо крайне затруднена. На этот путь подталкивает образовательные учреждения и сам законодатель, упоминая в законах те или иные локальные акты. Например, в ст. 50.1 Закона РФ "Об образовании" говорится, что "права и обязанности обучающихся, воспитанников образовательного учреждения определяются уставом данного образовательного учреждения и иными предусмотренными этим уставом локальными актами".
Необходимость принятия того или иного локального акта может вытекать не только из законодательства об образовании, но и из законов, регулирующих другие отношения, например, трудовые. Так, Трудовой кодекс Российской Федерации устанавливает, что трудовой распорядок организации определяется правилами внутреннего трудового распорядка и определяет основное содержание этого локального акта (ст. 189). Включение наименования того или иного акта в уставный перечень локальных нормативных актов школы ко многому обязывает; если акт упомянут в уставе, он должен быть разработан и принят.
Локальные акты образовательного учреждения не могут противоречить его уставу (ст. 13.4 Закона РФ "Об образовании"). Кроме того, при необходимости регламентации указанных в ст. 13 Закона РФ "Об образовании" "сторон деятельности образовательного учреждения иными локальными актами последние подлежат регистрации в качестве дополнений к уставу образовательного учреждения" (ст. 13.3 Закона РФ "Об образовании"). Приведенная норма, на наш взгляд, существенно ограничивает самостоятельность (автономию) образовательных учреждений и находится в противоречии со ст. 32 того же Закона: ведь каждое дополнение устава образовательного учреждения должно быть утверждено его учредителем, а затем пройти государственную регистрацию.
Устав общеобразовательного учреждения как основной учредительный документ школы входит в число документов, представляемых при государственной регистрации создаваемого юридического лица в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ. Государственной регистрации подлежат и изменения, вносимые в устав (ст. 17 упомянутого Федерального закона).
С 1 июля 2002 года государственная регистрация юридических лиц, в том числе общеобразовательных учреждений, а также государственная регистрация изменений, вносимых в учредительные документы юридических лиц, возложена на территориальные органы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам (Постановление Правительства Российской Федерации от 17 мая 2002 г. N 319).
При государственной регистрации создаваемого юридического лица в регистрирующий орган, по общему правилу, представляются:
а) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме N Р11001, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. N 439;
б) решение о создании юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации;
в) учредительные документы юридического лица (подлинники или нотариально удостоверенные копии);
г) документ об уплате государственной пошлины.
Для государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, в регистрирующий орган представляются;
а) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по N Р13001, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. N 439;
б) решение о внесении изменений в учредительные документы юридического лица;
в) изменения, вносимые в учредительные документы юридического лица,
г) документ об уплате государственной пошлины.
Документы представляются в регистрирующий орган заявителем, в роли которого может выступать учредитель (уполномоченное им лицо) или директор школы (уполномоченное им лицо) непосредственно, или направляются почтовым отправлением с объявленной ценностью при его пересылке и описью вложения.
Государственная регистрация осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган, о чем в письменной форме уведомляется заявитель, финансовые органы и соответствующий орган управления образованием.
Датой представления документов является день их получения регистрирующим органом. Заявителю выдается расписка в получении документов с указанием перечня и даты их получения регистрирующим органом (расписка должна быть выдана в день получения документов).
При поступлении документов по почте расписка высылается в течение рабочего дня, следующего за днем получения документов регистрирующим органом, по указанному заявителем почтовому адресу с уведомлением о вручении.
Отказ в государственной регистрации допускается в случае:
а) непредставления определенных Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц" необходимых для государственной регистрации документов;
б) представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган.
Министр
Ю.П.СКАЧКОВ