Протест от 17.01.2005 г № 7-5-7-05
На пункт 1 ст. 5 Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО
В Законодательное Собрание
Пензенской области
Прокуратурой Пензенской области в соответствии с заданием Генеральной прокуратуры Российской Федерации проведена проверка законов Пензенской области об административных правонарушениях на предмет их соответствия КоАП РФ и другим федеральным законам.
В ходе проверки установлено, что отдельные положения Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО (ред. от 26.04.2004) "О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области" не соответствуют действующему федеральному законодательству, в связи с чем подлежат изменению.
Так, пунктом 1 ст. 5 названного Закона Пензенской области установлено, что протокол о нарушении требований к благоустройству и уборке территорий населенных пунктов, установленных настоящим Законом, нормативными правовыми актами органов государственной власти Пензенской области и (или) органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, вправе составлять глава муниципального образования, глава и должностные лица местной администрации, руководители и должностные лица государственных органов Пензенской области и муниципальных органов управления жилищно-коммунальным хозяйством, руководители государственных предприятий Пензенской области и муниципальных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также руководители и должностные лица муниципальных органов охраны окружающей среды.
В соответствии с пунктом "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На основании ст. 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями.
Кодекс РФ об административных правонарушениях наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями устанавливать законом субъекта РФ административную ответственность по вопросам, не имеющим федеральное значение (ст.ст. 1.3, 22.1 КоАП РФ).
В соответствии с частью 6 ст. 28.3. КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.
В то же время установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях отнесено к ведению Российской Федерации (пункт 1 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ).
В соответствии со ст. 1.6. КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение указанных мер осуществляется в пределах компетенции уполномоченного органа или должностного лица также в соответствии с законом.
Следует подчеркнуть, что Глава 27 КоАП РФ (ст.ст. 27.8, 27.10) наделяет должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, правом применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (в том числе и должностных лиц, наделенных таким правом субъектами РФ в соответствии с частью 6 ст. 28.3 КоАП РФ).
Анализ указанных норм в их взаимосвязи свидетельствует о том, что меры административного принуждения, а также меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут применяться лишь уполномоченными на то законом органами.
Таким образом, вопросы, связанные с установлением административной ответственности, определением должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, находятся в ведении органов государственной власти.
В соответствии с пунктом "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно частям 2, 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Статьей 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Однако ни Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ни Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не относят к вопросам местного значения производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения, а также организацию и содержание органов административной юрисдикции.
Более того, вышеназванными нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях осуществление указанной деятельности прямо отнесено к государственным полномочиям.
В соответствии с частью 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Аналогичные требования установлены пунктом 4 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 4 Федерального закона от 25.09.1997 N 126-ФЗ (ред. от 29.06.2004) "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Однако в бюджетах Пензенской области, включая бюджет на 2005 год, не предусмотрено выделение средств на финансирование деятельности органов местного самоуправления по составлению протоколов об административных правонарушениях. Финансирование данной деятельности в настоящее время производится за счет средств местных бюджетов.
Таким образом, вышеназванным Законом Пензенской области органы местного самоуправления незаконно были наделены отдельными государственными полномочиями, поскольку законом не предусмотрен порядок компенсации муниципальным образованиям расходов, связанных с составлением протоколов об административных правонарушениях. Кроме того, не было принято закона, определяющего условия и порядок контроля за осуществлением переданных полномочий.
Пункт 1 ст. 5 названного Закона Пензенской области в части, наделяющей руководителей государственных предприятий Пензенской области и муниципальных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, правом составлять протоколы об административных правонарушениях, противоречит требованиям антимонопольного законодательства.
Так, в соответствии с пунктом 3 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 (ред. от 09.10.2002) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.
В нарушение указанных требований государственные и муниципальные унитарные предприятия незаконно были наделены государственными функциями.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
1.Рассмотреть настоящий протест на очередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области и внести изменения в пункт 1 ст. 5 Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО (ред. от 26.04.2004) "О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области", приведя его в соответствие с действующим федеральным законодательством. О дне рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру Пензенской области.
2.О результатах рассмотрения протеста и принятых мерах сообщить в прокуратуру Пензенской области в письменной форме.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 3 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ