Протест от 27.05.2009 г № 22-16-14-2009
На часть 2 статьи 2, части 2 и 3 статьи 5, часть 2 статьи 7, статьи 12, 13 Закона Пензенской области от 10.10.2007 N 1390-ЗПО «О муниципальной службе в Пензенской области» (в редакции Законов Пензенской области от 19.11.2007 N 1402-ЗПО, от 20.02.2008 N 1447-ЗПО, от 20.05.2008 N 1530-ЗПО, от 01.07.2008 N 1568-ЗПО, от 01.11.2008 N 1615-ЗПО, от 28.11.2008 N 1633-ЗПО, от 30.04.2009 N 1723-ЗПО)
НА ЧАСТЬ 2 СТАТЬИ 2, ЧАСТИ 2 И 3 СТАТЬИ 5, ЧАСТЬ 2 СТАТЬИ 7,
СТАТЬИ 12, 13 ЗАКОНА ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 10.10.2007
N 1390-ЗПО "О МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ В ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ"
(В РЕДАКЦИИ ЗАКОНОВ ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 19.11.2007
N 1402-ЗПО, ОТ 20.02.2008 N 1447-ЗПО, ОТ 20.05.2008
N 1530-ЗПО, ОТ 01.07.2008 N 1568-ЗПО, ОТ 01.11.2008
N 1615-ЗПО, ОТ 28.11.2008 N 1633-ЗПО, ОТ
30.04.2009 N 1723-ЗПО)
В Законодательное Собрание
Пензенской области
Прокуратурой Пензенской области проведена проверка соответствия федеральному законодательству Закона Пензенской области от 10.10.2007 N 1390-ЗПО "О муниципальной службе в Пензенской области" (в редакции Законов Пензенской области от 19.11.2007 N 1402-ЗПО, от 20.02.2008 N 1447-ЗПО, от 20.05.2008 N 1530-ЗПО, от 01.07.2008 N 1568-ЗПО, от 01.11.2008 N 1615-ЗПО, от 28.11.2008 N 1633-ЗПО, от 30.04.2009 N 1723-ЗПО).
В ходе проверки установлено, что отдельные положения Закона Пензенской области от 10.10.2007 N 1390-ЗПО "О муниципальной службе в Пензенской области" (далее - Закон Пензенской области от 10.10.2007 N 1390-ЗПО) противоречат федеральному законодательству.
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 3 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ).
Частью 2 статьи 3 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ установлено, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом.
Однако частью 2 статьи 2 Закона Пензенской области от 10.10.2007 N 1390-ЗПО определено, что на муниципальных служащих Пензенской области распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" и Законом Пензенской области от 10.10.2007 N 1390-ЗПО.
В соответствии с частью 3 статьи 9 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ субъект Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации, в случае если указанное лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту.
К числу условий, необходимых для реализации права на поступление на муниципальную службу, часть 1 статьи 16 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ относит:
достижение возраста 18 лет;
соответствие квалификационным требованиям, установленным для замещения должностей муниципальной службы.
Для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей (часть 1 статьи 9 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ).
Таким образом, субъект Российской Федерации вправе установить для кандидата на должность главы местной администрации дополнительные квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Вместе с тем, в нарушение указанных выше положений Федерального закона пунктами 1 и 4 части 3 статьи 5 Закона Пензенской области от 10.10.2007 N 1390-ЗПО установлены дополнительные ограничения для замещения должности главы местной администрации - возраст не менее 25 лет и наличие положительного отзыва с предыдущего места службы (работы).
Кроме того, включение в перечень документов, представляемых лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, положительного отзыва с предыдущего места службы (работы), не соответствует части 3 статьи 16 Закона Пензенской области от 10.10.2007 N 1390-ЗПО.
Пунктом 3 части 3 статьи 5 Закона Пензенской области от 10.10.2007 N 1390-ЗПО к числу дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации отнесено наличие у них знаний, необходимых для организации исполнения переданных законами Пензенской области органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Статьей 13 Закона Пензенской области от 10.10.2007 N 1390-ЗПО к иным вопросам кадровой работы отнесены вопросы переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих в соответствии с действующим законодательством.
Указанные выше положения нарушает конституционный принцип равенства перед законом и судом, предусмотренный частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации.
Из конституционного принципа равенства вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.
Неопределенность содержания законодательного регулирования, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования, в том числе для регулирования порядка прохождения муниципальной службы.
Дополнительное требование к кандидатам, предусмотренное пунктом 3 части 3 статьи 5 Закона Пензенской области от 10.10.2007 N 1390-ЗПО, является неопределенным и двусмысленным, поскольку не позволяет определить, какими конкретно знаниями, необходимыми для организации исполнения переданных законами Пензенской области органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должен обладать кандидат на должность главы местной администрации.
Указанное выше положение может привести к его произвольному толкованию правоприменителями - органами местного самоуправления при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации и незаконному ограничению права граждан на поступление на муниципальную службу.
Аналогичное нарушение содержит статья 13 Закона Пензенской области от 10.10.2007 N 1390-ЗПО, поскольку конкретно не указано каким "действующим законодательством" регулируются вопросы переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих
Указанная выше норма допускает возможность ее произвольного толкования правоприменителями - органами местного самоуправления, что может привести к ограничению прав муниципальных служащих на повышение квалификации и переподготовку.
В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.
Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами (статья 42 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).
Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы (часть 2 статьи 9 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ).
Положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации (часть 7 статьи 18 Федерального закона от 02.03.2007 N 2 5-ФЗ).
Виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (статья 26 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ).
Таким образом, действующее федеральное законодательство не наделяет органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по определению органа местного самоуправления, осуществляющего правовое регулирование аттестации муниципальных служащих, квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, видов и порядка применения поощрений к муниципальным служащим.
Однако в нарушение требований части 1 статьи 6, статьи 42 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, части 2 статьи 9, части 7 статьи 18, статьи 26 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ частью 2 статьи 5, частью 2 статьи 7, частью 2 статьи 12 Закона Пензенской области от 10.10.2007 N 1390-ЗПО ограничены права других органов местного самоуправления (помимо представительного органа местного самоуправления) по правовому регулированию вопросов аттестации муниципальных служащих, квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, видов и порядка применения поощрений к муниципальным служащим.
Пунктом 6 части 1 статьи 12 Закона Пензенской области от 10.10.2007 N 1390-ЗПО в нарушение требований статьи 26 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ предусмотрено, что за образцовое исполнение муниципальным служащим должностных обязанностей к ним могут применяться иные поощрения, предусмотренные законодательством Российской Федерации и Пензенской области.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
часть 2 статьи 7, статью 12, статью 13 Закона Пензенской области от 10.10.2007 N 1390-ЗПО "О муниципальной службе в Пензенской области" (в редакции Законов Пензенской области от 19.11.2007 N 1402-ЗПО, от 20 02 2008 N 1447-ЗПО, от 20.05.2008 N 1530-ЗПО, от 01.07.2008 N 1568-ЗПО, от 01.11.2008 N 1615-ЗПО, от 28.11.2008 N 1633-ЗПО, от 30.04.2009 N 1723-ЗПО) привести в соответствие с требованиями федерального законодательства.
Протест подлежит рассмотрению на очередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области. О дне рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру области.
О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру области в письменной форме.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 2 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ