Информация от 25.05.2009 г № 7-5-111-2009
О состоянии законности в сфере принятия правовых актов исполнительными органами государственной власти Пензенской области
Главному федеральному инспектору
по Пензенской области
Фомину В.В.
Управлением по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры области было проведено обобщение практики прокурорского надзора за законностью правовых актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области, результаты которого были рассмотрены 28.04.2009 на коллегии прокуратуры Пензенской области.
В 2008 году прокуратурой области выявлено 74 незаконных нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области (за 2007 год - 61). С целью устранения нарушений прокуратурой области принесено 67 протестов и 4 представления в отношении 7 нормативных правовых актов (за 2007 год - 57 протестов, и внесено 2 представления в отношении 4 нормативных правовых актов).
По состоянию на 15.05.2009 прокуратурой Пензенской области выявлено 45 (из которых 23 - в 1 квартале 2009 года) незаконных нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области. С целью устранения нарушений прокуратурой области принесено 42 протеста (из которых 20 протестов - в 1 квартале 2009 года) и 2 представления в отношении 3 нормативных правовых актов (за АППГ - 30 протестов).
Из общего числа выявленных незаконных нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области количество оспоренных постановлений и распоряжений Правительства области составило 20 (17 - в 1 кв. 2009 г.), постановлений Губернатора области - 2, нормативных правовых актов иных исполнительных органов государственной власти - 23 (4 - в 1 кв. 2009 г.).
В исполнительных органах государственной власти в течение 2008 г. - текущего периода 2009 года регулярно проводились сверки полноты поступления в прокуратуру Пензенской области принятых ими правовых актов в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 N 155, по результатам которых было установлено, что не всеми органами исполнительной власти соблюдаются данные требования, что свидетельствует об отсутствии исполнительской дисциплины, игнорировании требований прокурора.
Так, указанные требования прокуратуры не выполнялись в полном объеме следующими органами: Департаментом информационной политики и средств массовой информации Пензенской области; Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области; Министерством государственного имущества Пензенской области; Министерством образования Пензенской области; Управлением государственной службы занятости Пензенской области; Управлением ветеринарии Пензенской области; Управлением государственной жилищной инспекции Пензенской области; Управлением лесами Пензенской области; Управлением по охране, контролю и регулированию использования животного мира Пензенской области; Управлением по регулированию тарифов, развитию инфраструктуры и энергосбережению Пензенской области; Управлением по обеспечению деятельности мировых судей в Пензенской области; Управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды Пензенской области и некоторыми другими.
Указанные факты были отражены как в дополнительных письмах и требованиях прокуратуры области, так и в представлении, внесенном в адрес Губернатора области в апреле 2009 года.
Выявленные в результате указанных сверок незаконные правовые акты также опротестовывались прокуратурой области.
По результатам сверок действующего регионального законодательства исполнительных органов государственной власти области, проведенных в течение месяца с момента изменения федерального законодательства, в 2008 году - текущем периоде 2009 года было опротестовано 13 нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти области, из которых 10 постановлений Правительства Пензенской области, 2 постановления Губернатора области и 1 приказ Министерства финансов области.
В 2009 году прокуратурой были принесены протесты на отдельные положения Постановления Правительства Пензенской области от 12.03.2008 N 160-пП "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Пензенской области"; Постановление Правительства Пензенской области от 25.08.2006 N 549-пП "О классификации автомобильных дорог в Пензенской области" (с последующими изменениями); Постановление Правительства Пензенской области от 04.04.2008 N 212-пП "Об утверждении порядка принятия решений Правительства Пензенской области о заключении долгосрочных государственных контрактов"; Постановление Правительства Пензенской области от 10.10.2006 N 646-пП "Об утверждении положения о представлении сведений о полученных государственным гражданским служащим Пензенской области доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера государственного гражданского служащего Пензенской области"; Постановление Правительства Пензенской области от 09.10.2007 N 680-пП "Об утверждении Положения об Управлении по регулированию тарифов, развитию инфраструктуры и энергосбережению Пензенской области" (с последующими изменениями); Постановление Правительства Пензенской области от 20.12.2007 N 867-пП "Об образовании Управления по охране, контролю и регулированию использования животного мира Пензенской области" (с последующими изменениями); Постановление Правительства Пензенской области от 24.11.2008 N 804-пП "Об утверждении долгосрочной целевой программы Пензенской области "Обеспечение жильем молодых семей" на 2009 - 2011 годы" (с последующими изменениями); Постановление Губернатора Пензенской области от 18.08.2006 N 289 "О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Пензенской области и должности государственной гражданской службы в аппарате Правительства, исполнительных органах государственной власти Пензенской области"; Постановление Губернатора Пензенской области от 26.07.2005 N 243 "О персональных данных государственных гражданских служащих Пензенской области в исполнительных органах государственной власти Пензенской области, лиц, замещающих в них государственные должности Пензенской области, и ведении их личных дел" (с последующими изменениями); Приказ Министерства финансов Пензенской области от 12.12.2007 N 95 "Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством финансов Пензенской области государственной функции по предоставлению бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований Пензенской области на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении их бюджетов".
Все указанные правовые акты органами государственной власти были приведены в соответствие с федеральным и региональным законодательством.
В 1 квартале 2009 года прокуратурой области проанализирован систематический характер допускаемых нарушений бюджетного законодательства при принятии исполнительными органами государственной власти Пензенской области нормативных правовых актов, в результате чего в адрес Губернатора области было внесено представление об устранении указанных нарушений, причин и условий, им способствующих.
Руководством Министерства финансов Пензенской области проведены совещания с руководителями структурных подразделений Министерства, участвующих в подготовке нормативных правовых актов в сфере бюджетного законодательства, на которых обсуждены вопросы об ответственном подходе к подготовке проектов нормативных правовых актов.
Кроме того, Министерством принят Приказ от 16.03.2009 N 47 "Об ответственных за проведение мониторинга изменений нормативной базы РФ и Пензенской области".
С целью устранения нарушений сотрудниками Правового управления Правительства Пензенской области закреплен режим специализации за конкретными министерствами и ведомствами Пензенской области для более углубленного изучения нормативных правовых актов, а также запланировано их обучение по соответствующим направлениям деятельности. Исполнительными органами государственной власти Пензенской области и Правовым управлением Правительства Пензенской области организован мониторинг изменений федерального и регионального законодательства. Правительством Пензенской области принято распоряжение от 20.02.2009 N 35-рП "О системе мер, направленных на укрепление законности и улучшении правотворческой деятельности исполнительных органов государственной власти Пензенской области", которым утвержден План мероприятий, направленных на укрепление законности в деятельности исполнительных органов государственной власти области и принятие нормативных правовых актов, соответствующих действующему законодательству. Организована работа Правительства Пензенской области, направленная на устранение причин и условий, способствующих изданию нормативных правовых актов с нарушением законодательства. Кроме того, закреплена персональная ответственность за некачественную подготовку нормативных актов.
Принятые меры также способствовали предупреждению принятия незаконных нормативных правовых актов органами государственной власти Пензенской области.
Так, только за 1 квартал 2009 года исполнительными органами государственной власти Пензенской области было приведено в соответствие с федеральные законодательством по собственной инициативе 189 правовых актов (за АППГ - 16); за 12 месяцев 2008 года было приведено в соответствие с федеральным законодательством по собственной инициативе 205 нормативных правовых актов (за 12 месяцев 2007 года - 157).
Однако данные цифры в основном касаются приведения в соответствие актов Правительства и Губернатора области.
В то же время представляемые иными исполнительными органами государственной власти Пензенской области сведения о количестве приведенных в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов часто не соответствуют действительности и требуют дополнительной корректировки и проверки, поскольку отражают либо общее количество принимаемых нормативных актов органа власти, либо касаются актов, не носящих нормативный характер.
Также указанные сведения иными исполнительными органами власти области в отдельных случаях представляются в прокуратуру области несвоевременно к установленному сроку.
Наряду с положительной работой, организованной прокуратурой области и Правительством Пензенской области, направленной на предупреждение принятия незаконных правовых актов, имеется и ряд недостатков, в частности, в некоторых случаях по длительному, в течение от одного до трех месяцев, приведению нормативных правовых актов в соответствие с законодательством по актам прокурорского реагирования при наличии положительного ответа о согласии с их устранением. Задержки с принятием указанных актов, связаны с длительным механизмом согласования проектов нормативных актов в Правительстве Пензенской области и иных исполнительных органов государственной власти, ответственных за их подготовку и дальнейшую реализацию. В то же время указанные факты отражены в представлении прокуратуры области, по результатам рассмотрения которого виновные лица наказаны. Более того, по требованию прокуратуры области были представлены по указанным фактам объяснения начальника Управления инвестиционного развития и туризма Правительства Пензенской области Мельникова Н.П., заместителя Председателя Правительства - начальника Департамента градостроительства Пензенской области Суетина А.И., заместителя Министра здравоохранения и социального развития Пензенской области А.В. Назарова, Министра финансов Пензенской области Крашенинниковой Е.И.
Анализ состояния законности в указанной сфере свидетельствует о том, что принесение протестов прокурора области связано с несвоевременным приведением органами государственной власти Пензенской области нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством, а также в связи с принятием регионального законодательства в отсутствие нормативного регулирования ряда вопросов на федеральном уровне, в том числе по реализации программ на уровне субъектов РФ.
Исполнительными органами государственной власти Пензенской области при принятии нормативных правовых актов в 2008 году - текущем периоде 2009 года допускались нарушения бюджетного, гражданского, административного, трудового, природоохранного законодательства, об охране животного мира, в области охоты и охотничьего хозяйства, о недрах, законодательства об оружии, о тарифах, законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, в том числе по авансированию государственных контрактов, антимонопольного законодательства, о государственной службе, об обращениях граждан, законодательства в социальной сфере, в том числе в сфере социального обслуживания населения, а также социальных выплат на приобретение жилья (в рамках нацпроектов), в сфере здравоохранения, обязательного медицинского страхования, о воинской обязанности и военной службе, об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, нарушение правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, законодательства, регламентирующего вопросы по установлению основных требований, предъявляемых к кандидатам на награждение государственными наградами РФ, нарушение принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, а также законодательства о порядке исполнения отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами субъектам Российской Федерации, а также нарушения в других сферах.
С учетом подготовки как проектов постановлений и распоряжений Правительства Пензенской области, так и непосредственно приказов ведомственными исполнительными органами государственной власти области, при принятии нормативных правовых актов нарушения федерального законодательства допускались практически всеми ведомствами, министерствами и управлениями области.
В основном незаконные нормы выявлялись при подготовке и принятии актов Департаментом градостроительства, Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области, Управлением государственной службы занятости населения, Управлением ЖКХ Пензенской области, Министерством финансов области. Также опротестовывались приказы и распоряжения Министерства образования, Министерства сельского хозяйства, Министерства государственного имущества, Комитета по физической культуре и спорту, Управления по охране, контролю и регулированию использования животного мира, Представительства Правительства Пензенской области при Правительстве РФ, Управления ветеринарии Пензенской области, Управления лесами, Управления по обеспечению деятельности мировых судей, Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды, Управления государственной службы занятости населения, Управления по регулированию тарифов, развитию инфраструктуры и энергосбережению, Управления по организации государственных закупок, Управления записи актов гражданского состояния, Архивного отдела, Управления экономики области.
Анализ опротестованных актов свидетельствует о том, что причинами допускаемых нарушений являются сложность затронутых в правовых актах субъекта РФ правоотношений и некачественная подготовка принимаемых правовых актов.
Прокуратурой Пензенской области при проведении проверок нормативных правовых актов Правительства Пензенской области систематически выявляются нарушения требований бюджетного законодательства в части введения новых видов расходных обязательств, не предусмотренных Законом Пензенской области о бюджете.
В частности, нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти Пензенской области вводятся расходные обязательства субъекта РФ и только после вступления его в силу вносятся изменения в закон Пензенской области о бюджете на текущий год и плановый период, чем нарушаются основные требования бюджетного законодательства.
В силу требований статьи 32 Бюджетного кодекса РФ все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
Исходя из указанных требований, реализация Правительством Пензенской области своих полномочий возможна в пределах средств, предусмотренных на эти цели законом о бюджете на соответствующий год.
В нарушение статей 153, 154, 83 БК РФ исполнительными органами государственной власти при принятии правовых актов, предусматривающих увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, не включались соответствующие бюджетные ассигнования в закон о бюджете.
Нарушения вышеуказанных требований были допущены при принятии следующих нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти области:
- Постановления Правительства Пензенской области от 22.01.2009 N 34-пП "Об утверждении Порядка выделения грантов городским округам и муниципальным районам Пензенской области";
- Постановления Правительства Пензенской области от 04.12.2008 N 865-пП "Об утверждении региональной адресной программы "Переселение граждан, проживающих на территории Пензенской области, из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости стимулирования рынка жилья на 2008 - 2009 годы";
- от Постановления Правительства Пензенской области от 12.01.2009 N 1-пП "Об утверждении программы Пензенской области "Об организации дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Пензенской области в 2009 году".
Только по указанию прокуратуры области, в указанные постановления Правительства Пензенской области были внесены соответствующие изменения, согласно которым данные программы действует в части, не противоречащей Закону Пензенской области "О бюджете Пензенской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов".
Более того, о системном характере указанных нарушений свидетельствует и количество принесенных прокуратурой области протестов по аналогичным основаниям на незаконные постановления Правительства Пензенской области, а также иных исполнительных органов государственной власти Пензенской области как за 2008 год, так и в 2009 году, а именно:
1.на отдельные положения Постановления Правительства Пензенской области от 08.08.2008 N 503-пП "О внесении изменений в Постановление Правительства Пензенской области от 14.05.2008 N 309-пП";
2.на отдельные положения Постановления Правительства Пензенской области от 08.08.2008 N 502-пП "О внесении изменений в Постановление Правительства Пензенской области от 14.05.2008 N 308-пП";
3.на Постановление Правительства Пензенской области от 22.01.2008 N 19-пП "Об утверждении Программы капитального строительства газопроводов к центральным усадьбам муниципальных образований Пензенской области на 2008 год";
4.на Постановление Правительства Пензенской области от 20.12.2007 N 868-пП "Об утверждении Программы капитального ремонта объектов Правительства Пензенской области на 2008 год, финансируемых за счет средств бюджета Пензенской области" ;
5.на Приказ Управления жилищно-коммунального хозяйства Пензенской области от 18.09.2008 N 1-31 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Развитие жилищно-коммунального хозяйства на 2009 - 2011 годы";
6.на Приказ Департамента градостроительства Пензенской области от 18.11.2008 N 178/ОД "Об утверждении ведомственной целевой программы";
7.на Приказ Комитета Пензенской области по физической культуре и спорту от 10.09.2008 N 709 "Об утверждении ведомственных целевых программ";
8.на приказы Министерства образования Пензенской области от 05.12.2008 N 572.1 и от 26.12.2008 N 612 "Об утверждении ведомственных целевых программ Министерства образования Пензенской области";
9.на Приказ Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 02.03.2009 N 29 "Об утверждении программы";
10.на Приказ Управления ветеринарии Пензенской области от 27.11.2008 N 118-п "Об утверждении ведомственной целевой программы";
11.на приказы Управления лесами Пензенской области от 10.11.2008 N 90 и от 05.12.2008 N 94 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Мероприятия по охране и защите лесов, лесовосстановлению и уходу за лесами";
12.на Приказ Управления государственной службы занятости населения Пензенской области от 08.12.2008 N 21-ОС "Об утверждении и реализации ведомственной целевой программы содействия занятости населения на 2009 - 2011 гг.";
13.на Приказ Управления по регулированию тарифов, развитию инфраструктуры и энергосбережению Пензенской области от 26.12.2008 N 44 "Об утверждении ведомственных целевых программ";
14.на Приказ Управления по обеспечению деятельности мировых судей в Пензенской области от 27.02.2009 N 15 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Организация обеспечения деятельности мировых судей в Пензенской области" на 2008 - 2010 гг.".
В связи с тем, что принесение протестов на незаконные нормативные правовые акты в указанной сфере правоотношений не устраняет причины и условия, способствующие данным нарушениям, которые при принятии правовых актов систематически допускаются, прокуратурой области в адрес Губернатора области было внесено представление об устранении нарушений бюджетного законодательства, причин и условий, им способствующих.
По результатам рассмотрения данного представления Правительством области принят ряд организационных мер с целью недопущения указанных нарушений впредь.
Указанные вопросы были также обсуждены прокуратурой области на семинаре в Центре переподготовки и повышения квалификации кадров.
При издании органами государственной власти Пензенской области нормативных правовых актов не всегда соблюдаются условия и гарантии, ранее предоставлявшиеся соответствующей категории граждан, а также предоставление условий и гарантий гражданам в меньшем объеме по сравнению с объемом, установленным на федеральном уровне.
Указанные нарушения были выявлены прокуратурой области в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.
Так, Положение о порядке и условиях оплаты стационарного социального обслуживания и социальных услуг и Перечень гарантированных государством услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам в стационарных учреждениях социального обслуживания, утвержденные Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП, не в полной мере соответствовали требованиям пункта 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г., которым предусмотрено, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов должны быть соблюдены условия и гарантии, ранее предоставлявшиеся соответствующей категории граждан.
В частности, были установлены ограничения прав и гарантий граждан пожилого возраста и инвалидов в части обеспечения их социальными услугами на бесплатной основе и на условиях частичной оплаты. Среди гарантированных материально-бытовых услуг не была предусмотрена компенсация расходов по проезду на обучение, лечение, консультации, которая ранее была установлена Федеральным перечнем гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. N 115.
Пунктом 2 регионального Перечня не предусмотрено обеспечение при выписке из учреждения денежным пособием по утвержденным нормативам (п. 2 Федерального перечня).
Аналогичные нарушения имели место и в Постановлении Правительства Пензенской области от 11 января 2005 г. N 12-пП "О социальном обслуживании на дому и в полустационарных условиях граждан пожилого возраста и инвалидов в Пензенской области".
Учитывая, что отмена постановлений Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП и от 11 января 2005 г. N 12-пП могла привести к негативным последствиям и, по сути, к отсутствию нормативного регулирования вопросов социального обеспечения указанной категории лиц, прокуратурой области в адрес Губернатора Пензенской области 06.03.2009 было внесено представление об устранении нарушений законодательства о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов с требованием в оперативном порядке принять нормативные правовые акты, устраняющие указанные нарушения, и ввести их в действие с момента вступления в силу соответствующих изменений в Закон Пензенской области N 1176-ЗПО от 22.12.2006 "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области и отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Пензенской области".
В текущем периоде 2009 года прокуратурой области было опротестовано Постановление Правительства Пензенской области от 23.12.2008 N 911-пП "О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Пензенской области на 2009 год" в связи с тем, что утверждаемый субъектом Российской Федерации территориальный перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств по своему объему был ниже, чем перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации.
Отсутствие указанных в протесте лекарственных препаратов в перечне жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, применяемых при реализации государственных гарантий, утвержденном разделом 6 региональной Программы ОМС, снижало гарантированный минимум, чем нарушало конституционное право граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь.
В настоящее время Постановление Правительства области приведено в соответствие с законодательством.
Достаточно большое количество актов было опротестовано прокуратурой в связи с превышением полномочий субъектов РФ при издании актов по предмету исключительного ведения РФ.
Так, во многих органах государственной власти были опротестованы Порядки учета, рассмотрения, оформления и представления материалов на награждение государственными наградами РФ и наградами Пензенской области, утвержденные распоряжением Губернатора Пензенской области от 03.06.2008 N 329-р; Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области N 139 от 19.06.2008; Приказом Архивного отдела Пензенской области N 14-П от 17.06.2008; Приказом Управления по организации государственных закупок Пензенской области N 70-к от 16.06.2008; Приказом Управления записи актов гражданского состояния Пензенской области N 21 от 16.06.2008; Приказом Управления промышленности, транспорта и энергетики Пензенской области N 58 от 23.06.2008; Приказом Управления экономики Пензенской области N 32 от 16.06.2008; Приказом Представительства Правительства Пензенской области при Правительстве РФ от 16.06.2008 N 23.
Кроме того, превышение полномочий органа на принятие правового акта и нарушение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленных ст. 5 Конституции РФ, были выявлены в следующих нормативных правовых актах, оспоренных прокуратурой области:
- в Положении о работе комиссии по обследованию технического состояния квартир, приобретаемых для переселения граждан, проживающих на территории Пензенской области, из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости стимулирования рынка жилья на 2008 - 2009 годы, утвержденном Приказом Управления жилищно-коммунального Пензенской области от 20.03.2009 N 1-7;
- в Постановлении Правительства Пензенской области от 22.01.2009 N 35-пП "О мерах по организации добровольной сдачи гражданами незаконно хранящегося огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств на возмездной основе";
- в Постановлении Правительства Пензенской области от 10.02.2009 N 100-пП "Об утверждении перечня объектов животного мира, обитающих на территории Пензенской области, в том числе занесенных в Красную книгу Пензенской области, отнесенных Правительством РФ к объектам охоты";
- в Положении о штабе по обеспечению безопасности электроснабжения, утвержденном распоряжением Правительства Пензенской области от 20.05.2008 N 146-рП;
- в Постановлении Правительства Пензенской области от 20.10.2008 N 682-пП "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости в Пензенской области (2009 - 2011 годы)" и др.
При принятии нормативных правовых актов иными исполнительными органами государственной власти Пензенской области допускались ограничения прав и свобод человека и гражданина, гарантированных ст. 55 Конституции РФ, в том числе право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Указанные нарушения были выявлены в Приказе Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области от 01.09.2008 N 257 "О порядке оказания специализированной медицинской помощи в Центре амбулаторного диализа на базе государственного учреждения здравоохранения "Пензенская областная клиническая больница им. Н.Н. Бурденко". В частности, ограничение права на оказание медицинской помощи гражданам в зависимости от способности передвигаться без посторонней помощи не может являться основанием для отказа в направлении больных хронической почечной недостаточностью на лечение в Центр амбулаторного диализа. Наличие психического заболевания, алкогольной или наркотической зависимости без установления формы данного заболевания, на основании которого невозможно оказание данной специализированной помощи, также не является основанием для отказа в направлении больных хронической почечной недостаточностью на лечение в указанный Центр.
По протесту прокурора области незаконные нормы исключены.
В результате внесения актов прокурорского реагирования прекращена незаконная практика возложения на лиц, не являющихся государственными гражданскими служащими и должностными лицами органов государственной власти, контрольных и надзорных полномочий.
Прокуратурой области в связи с этим были принесены протесты на отдельные положения Постановления Правительства Пензенской области от 09.07.2004 N 374-пП "О создании комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Пензенской области" в связи с тем, что на комиссию, в состав которой входят в том числе представители хозяйствующих субъектов, возложены контрольные полномочия по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности, а также на отдельные положения Приказа Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области от 21.08.2008 N 244 "О главных внештатных специалистах Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области" и Приказа от 15.02.2008 N 16 "О создании постоянно действующей комиссии по отбору и направлению больных для получения дорогостоящей (высокотехнологичной) медицинской помощи".
Прокуратурой области не только проверялась законность нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти Пензенской области, но и практика их правоприменения.
Так, по результатам проверки применения вышеуказанных приказов Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области от 21.08.2008 N 244 и от 15.02.2008 N 16 были выявлены нарушения федерального законодательства в деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области при проверке возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской или фармацевтической деятельности, по отбору и направлению больных для получения дорогостоящей (высокотехнологичной) медицинской помощи в федеральных специализированных медицинских учреждениях.
В результате проверки прокуратурой области выявлено более 100 незаконных приказов Министра здравоохранения и социального развития Пензенской области, на основании которых внештатные специалисты - работники государственных и муниципальных учреждений здравоохранения Пензенской области, государственных образовательных учреждений привлекались к проверкам возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской или фармацевтической деятельности.
В то же время в нарушение законодательства об общих принципах организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, о государственной гражданской службе, о защите прав субъектов предпринимательской деятельности, антимонопольного законодательства привлекаемые специалисты не являлись должностными лицами органов государственной власти и не уполномочены на проведение соответствующих проверок.
Более того, при отсутствии установления ответственности, а, главное, закрепленных законодательством полномочий, участие внештатных и иных специалистов хозяйствующих субъектов в проверках лицензионных требований и условий в качестве проверяющих, которым непосредственно предоставляется право регулирования определенных вопросов, создает потенциальные возможности для коррупционных проявлений.
Прокуратурой области в адрес Губернатора Пензенской области внесено представление об устранении нарушений в деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области, по результатам рассмотрения которого незаконная практика прекращена, заместитель Министра здравоохранения и социального развития Пензенской области Назаров А.В. распоряжением Губернатора Пензенской области был привлечен к дисциплинарной ответственности, также к дисциплинарной ответственности был привлечен начальник отдела лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области Егоров Д.В.
По результатам выявления незаконного Постановления Правительства Пензенской области от 21.08.2008 N 524-пП (в настоящее время по протесту прокурора утратило силу), позволяющего увеличивать в исключительных случаях распоряжением Правительства Пензенской области авансовые платежи по государственным контрактам по капитальному строительству объектов государственной собственности Пензенской области, прокуратурой области проведена проверка применения данного Постановления и, соответственно, соблюдения требований законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд и бюджетного законодательства при исполнении государственных контрактов по капитальному строительству.
В результате данной проверки выявлены многочисленные грубые нарушения вышеуказанного законодательства, выразившиеся в изменении условий государственного контракта на выполнение работ для государственных нужд и неправомерного увеличения финансирования в качестве аванса из бюджета Пензенской области, а также в заключении государственных контрактов с нарушением объявленных условий торгов.
Нарушения были допущены заказчиком - ГУ "Управление капитального строительства Пензенской области" по следующим объектам: "Модернизация систем теплоснабжения городов Городище, Чаадаевка, Сурск Городищенского района Пензенской области"; "Реконструкция инженерных систем г. Кузнецка Пензенской области"; "Водоснабжение г. Кузнецка Пензенской области, водозабор "Южный", 2-я очередь", а также "Реконструкция ГУК "Пензенский областной драматический театр им. А.В. Луначарского" г. Пензы; "Реконструкция здания диспансерного отделения (корпус N 4) ГУЗ "Областная психиатрическая больница им. К.Р. Евграфова" в г. Пензе".
По данным нарушениям в отношении начальника ГУ "Управление капитального строительства Пензенской области" прокуратурой области было возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 2 ст. 7.32 КоАП РФ, выразившееся в изменении условий государственного контракта "Реконструкция ГУК "Пензенский областной драматический театр им. А.В. Луначарского" г. Пензы - порядка оплаты работ, в результате чего из бюджета Пензенской области были дополнительно перечислены денежные средства в качестве аванса на счет "Генподрядчика" ООО "Стройсити" в размере 244839825,00 (двести сорок четыре миллиона восемьсот тридцать девять тысяч восемьсот двадцать пять) руб.
Постановлением УФАС по Пензенской области данное дело было прекращено в соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ в связи с малозначительностью административного правонарушения.
Решением Железнодорожного суда г. Пензы данное Постановление оставлено без изменений, протест заместителя прокурора области был отклонен.
Решением Пензенского областного суда по протесту первого заместителя прокурора Пензенской области решение Железнодорожного суда г. Пензы и Постановление УФАС по Пензенской области о прекращении дела об административном правонарушении по малозначительности отменены, протест прокурора удовлетворен, дело было направлено на новое рассмотрение. В настоящее время по Постановлению УФАС по Пензенской области начальник ГУ Пензенской области "Управление капитального строительства Пензенской области" привлечен к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.32 КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 тыс. руб.
Кроме того, прокуратурой области в адрес Губернатора Пензенской области было внесено представление об устранении нарушения федерального законодательства о размещении заказов для государственных нужд в Правительстве Пензенской области, Департамента градостроительства Пензенской области и иных исполнительных органов государственной власти Пензенской области, ГУ "Управление капитального строительства Пензенской области". По результатам рассмотрения данного представления 3 ответственных должностных лица были привлечены к дисциплинарной ответственности, среди которых 2 заместителя Председателя Правительства Пензенской области: Ащеулов Н.М., Суетин А.И., которые также являются начальниками Управления жилищно-коммунального хозяйства Пензенской области и Департамента градостроительства Пензенской области, а также Гришаев А.Г. - начальник ГУ Пензенской области "Управление капитального строительства Пензенской области".
29 февраля 2008 года прокурором Пензенской области Губернатору Пензенской области внесено представление об устранении нарушений бюджетного законодательства, в котором, в числе прочего, указывалось на нарушение Министерством финансов Пензенской области принципов гласности при принятии нормативных правовых актов, а именно: неопубликование отдельных актов, носящих нормативный характер.
По результатам рассмотрения указанного представления 3 должностных лица Министерства финансов Пензенской области, включая первого заместителя Министра, привлечены к дисциплинарной ответственности в виде замечания.
Кроме того, за допущенные нарушения при принятии незаконного приказа Министерства государственного имущества Пензенской области, опротестованного прокурором области, 2 должностных лица Министерства привлечены к дисциплинарной ответственности в виде выговора.
Также в 1 квартале 2009 года прокуратурой Пензенской области проведена проверка соблюдения органами государственной власти Пензенской области законодательства о порядке официального опубликования нормативных правовых актов за период 2008 года - текущий период 2009 года, по результатам которой в апреле 2009 года в адрес Губернатора Пензенской области было внесено представление об устранении указанных нарушений, по результатам рассмотрения которого 10 лиц привлечены к дисциплинарной ответственности.
Указанные нарушения были выявлены в Управлении государственной жилищной инспекции Пензенской области; Министерстве образования Пензенской области; Министерстве культуры Пензенской области; Управлении государственной службы занятости населения Пензенской области; Управлении по обеспечению деятельности мировых судей в Пензенской области; Департаменте градостроительства Пензенской области; Управлении природных ресурсов и охраны окружающей среды Пензенской области; Министерстве здравоохранения и социального развития Пензенской области.
Кроме того, прокуратурой области, исходя из целей прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и соблюдения прав граждан в 2008 году - текущем периоде 2009 года, активно использовались различные формы участия в подготовке и принятии нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти.
Так, в ходе проведенной прокуратурой области в первом квартале 2008 года проверки исполнения бюджетного законодательства было установлено, что Правительством Пензенской области не выполнена обязанность по принятию отдельных нормативных правовых актов по бюджетным вопросам.
В частности, в нарушение пункта 14 статьи 5 Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ Правительством Пензенской области не был утвержден порядок, указанный в статье 79 Бюджетного кодекса РФ в редакции данного Федерального закона, а также не определены переходные положения, устанавливающие осуществление бюджетных инвестиций из соответствующих бюджетов в пределах утвержденных бюджетных ассигнований на 2008 и 2009 годы.
Принимая во внимание, что отсутствие указанного нормативного правового акта нарушало требования бюджетного законодательства РФ, прокурором области 29.02.2008 Губернатору Пензенской области внесено представление об устранении нарушений бюджетного законодательства.
По результатам рассмотрения указанного представления Правительством Пензенской области было подготовлено соответствующее постановление.
Во втором квартале 2008 года в рамках проверок соблюдения административного законодательства в адрес руководителей государственных органов исполнительной власти Пензенской области вносились представления, в которых, в том числе указывалось на отсутствие утвержденного перечня должностных лиц органов исполнительной власти области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с ч. 4 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что влияет на состояние законности в указанной сфере.
В результате принятых мер, нормативные правовые акты, устанавливающие перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, были утверждены.
При проверке нормативных правовых актов при отсутствии противоречия федеральному законодательству прокуратурой области активно использовалась такая форма взаимодействия, как внесение предложений в порядке ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре РФ".
К примеру, во исполнение ст. 179 БК РФ , вступившей в силу с 01.01.2009, в соответствии с которой долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, Правительством Пензенской области было принято несколько десятков долгосрочных целевых программ, при проверках которых прокуратурой области выявлялись редакционные замечания на несоответствие требований юридической техники, правовой неопределенности отдельных положений, которые создавали возможности для коррупционных проявлений и произвольного толкования их правоприменителем. В указанных случаях при отсутствии противоречия федеральному законодательству прокуратурой области активно использовалась такая форма взаимодействия, как внесение предложений в порядке ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре РФ". По результатам рассмотрения данных предложений органами исполнительной власти Пензенской области были устранены замечания на отдельные положения долгосрочных целевых программ, таких, как "Социальная поддержка многодетных семей по улучшению жилищных условий на 2009 - 2011 годы", "Социальное развитие села до 2012 года", "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту в Пензенской области на 2009 - 2012 годы" и др.
Во исполнение указаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации прокуратурой Пензенской области проводится изучение нормативных правовых актов органов государственной власти Пензенской области на предмет их коррупционности.
Наибольшее распространение в указанных нормативных правовых актах имеют следующие коррупционные факторы: необоснованно широкие пределы усмотрения в связи с реализацией полномочий; наличие явных пробелов в установлении положений, отражающих полномочия субъектов правоприменения; нарушение принципа определенности правового регулирования.
В 2008 году Управлением по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры области в действующих нормативных правовых актах органов государственной власти Пензенской области выявлено 35 коррупционных факторов, в целях устранения которых в органы власти направлено 6 информаций, принесено 12 протестов.
В текущем периоде 2009 года всего актов, содержащих коррупционные факторы, прокуратурой области выявлено 6, на 5 из которых были принесены протесты, по одному направлена информация Губернатору области в порядке ст. 9 Закона о прокуратуре РФ.
Учитывая письмо Генеральной прокуратуры РФ N 72/3-29-08 от 05.05.2008, в целях исключения фактов принятия мер прокурорского реагирования, влекущих негативные последствия и нарушение прав граждан, в 2008 году - текущем периоде 2009 года прокуратурой использовалась такая мера прокурорского реагирования, как представление. В частности, в адрес Губернатора области вносились: представление об устранении нарушений законодательства об общих принципах организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, бюджетного, жилищного законодательства по результатам проверки Постановления Правительства Пензенской области от 20.10.2008 N 691-пП "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Содействие добровольному переселению в Пензенскую область соотечественников, проживающих за пределами РФ, на 2009 - 2012 годы"; представление об устранении нарушений бюджетного законодательства по результатам проверки Постановления Правительства Пензенской области от 22.01.2009 N 34-пП "Об утверждении Порядка выделения грантов городским округам и муниципальным районам Пензенской области"; а также представление об устранении нарушений законодательства о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов по результатам постановлений Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП "О порядке и условиях предоставления стационарного социального обслуживания гражданам пожилого возраста и инвалидам в Пензенской области" и от 11 января 2005 г. N 12-пП "О социальном обслуживании на дому и в полустационарных условиях граждан пожилого возраста и инвалидов в Пензенской области".
В настоящее время по данным представлениям все правовые акты приведены в соответствие с федеральным законодательством.
Анализ принимаемых Правительством и Губернатором Пензенской области правовых актов показал значительное количество принимаемых правовых актов ненормативного характера в форме постановлений.
Так, в форме постановлений принимались следующие правовые акты Правительства Пензенской области: от 7 мая 2009 г. N 362-пП "О переводе земельного участка из одной категории в другую в Пачелмском районе Пензенской области"; от 7 мая 2009 г. N 358-пП "О передаче недвижимого имущества и собственности Пензенской области в собственность муниципального образования "Колышлейский район Пензенской области"; от 27 апреля 2009 г. N 333-пП "О предоставлении территории, акватории, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, некоммерческой организации "фонд "Сурский лес"; от 24 апреля 2009 г. N 326-пП "О приеме имущества из собственности Российской Федерации в собственность Пензенской области, закреплении имущества на праве оперативного управления за государственным учреждением здравоохранения Пензенской области "Центр по профилактике и борьбе со СПИД и инфекционными заболеваниями"; от 24 апреля 2009 г. N 325-пП "Об утверждении списков победителей конкурса лучших учителей образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, на получение денежного поощрения", от 9 апреля 2009 г. N 266-пП "Об условиях приватизации находящихся в государственной собственности Пензенской области акций ОАО "Нижнеломовское АТП", а также множество иных постановлений ненормативного характера.
В форме постановлений принимались также и правовые акты Губернатора Пензенской области: от 7 мая 2009 г. N 149 "О подведении итогов ежегодного областного конкурса за звание "Лучшее промышленное предприятие Пензенской области" в 2008 году"; от 24 марта 2009 г. N 90 "Об установлении именных стипендий Губернатора Пензенской области студентам и обучающимся учреждений высшего, среднего и начального профессионального образования"; от 15 января 2009 г. N 12 "Об объявлении благодарности Губернатора Пензенской области", а также многие другие ненормативные правовые акты.
В соответствии с ч. 2 ст. 26 Закона Пензенской области от 22.12.2005 N 906-ЗПО "О Правительстве Пензенской области" (с последующими изменениями) акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Пензенской области. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Пензенской области.
Частью 2 статьи 4 Закона Пензенской области от 10.04.2006 N 1005-ЗПО "О Губернаторе Пензенской области" (с последующими изменениями) акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Губернатора Пензенской области. Акты, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Губернатора Пензенской области.
Аналогичные нормы указаны и в пункте 1.2 Регламента Правительства Пензенской области, утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 1 сентября 2008 г. N 561-пП (с последующими изменениями).
Постановлением Правительства Пензенской области от 15 декабря 2004 г. N 1013-пП "О порядке опубликования и вступления в силу актов Правительства Пензенской области и актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области" (с последующими изменениями), а также Постановлением Губернатора Пензенской области от 15 декабря 2004 г. N 393 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Губернатора Пензенской области" (с последующими изменениями) определено понятие "нормативный правовой акт" - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Постановлением Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" определены существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Таким образом, поскольку региональным законодательством определены формы издаваемых правовых актов Правительства и Губернатора Пензенской области нормативного и ненормативного содержания, Губернатору Пензенской области прокуратурой области была направлена информация о необходимости принять меры по устранению ситуации, при которой значительное количество правовых актов ненормативного содержания издается в форме постановлений в противоречие нормам законов Пензенской области от 22.12.2005 N 906-ЗПО и от 10.04.2006 N 1005-ЗПО, а также Регламента Правительства Пензенской области.
Прокуратурой области в мае 2009 года проведена проверка соблюдения законодательства, регулирующего отношения в сфере оборота алкогольной продукции, в ходе которой было выявлено незаконное Постановление Главного государственного санитарного врача по Пензенской области N 5 от 17.04.2006 "Об усилении надзора за производством и оборотом алкогольной и спиртосодержащей продукции" .
Пунктом 1 данного Постановления предписано организациям, осуществляющим ввоз, производство и оборот алкогольной продукции и виноматериалов, обеспечить качество и безопасность продукции в соответствии с действующей нормативной и технической документацией, порядком проведения контроля качества и безопасности алкогольной продукции на территории Пензенской области.
Приложением N 1 утвержден Порядок проведения контроля качества и безопасности поступающего сырья, алкогольной, спиртосодержащей продукции, в том числе спиртосодержащих лекарственных средств и спиртосодержащей парфюмерно-косметической продукции на территории Пензенской области.
Данным Порядком регламентируется проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы качества и безопасности поступающего сырья, алкогольной, спиртосодержащей продукции, в том числе спиртосодержащих лекарственных средств и спиртосодержащей парфюмерно-косметической продукции организациями, аккредитованными в установленном порядке в соответствии с настоящим Порядком на основании письменного заявления организации и договора на проведение указанной экспертизы.
Пунктом установлено, что данный Порядок распространяется на организации, осуществляющие ввоз, производство и оборот алкогольной продукции.
То есть, данный Порядок распространяется на неопределенный круг лиц в установленной сфере деятельности, носит обязательный характер и регулирует деятельность организаций по заключению ими договоров с аккредитованными организациями на проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы.
Проведение же санитарно-эпидемиологических экспертиз на договорной основе за плату не является обязательным и регулируется федеральным законодательством, Приказом Роспотребнадзора РФ от 19.07.2007 N 224.
Исходя из содержания, Постановление Главного государственного санитарного врача по Пензенской области N 5 от 17.04.2006 носит нормативный характер.
В то же время в соответствии с Положением о федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322 и Типовым положением о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по субъекту Российской Федерации, утвержденным Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 24.04.2006 N 308, у территориального органа отсутствуют полномочия по принятию нормативных правовых актов.
Таким образом, Постановление Главного санитарного врача по Пензенской области N 5 от 17.04.2006 в части утверждения Порядка проведения контроля качества и безопасности поступающего сырья, алкогольной, спиртосодержащей продукции, в том числе спиртосодержащих лекарственных средств и спиртосодержащей парфюмерно-косметической продукции на территории Пензенской области было принято с превышением полномочий Управления Роспотребнадзора по Пензенской области.
Более того, Порядок, установленный указанным Постановлением применяется с 2006 года, носит обязательный характер для организаций, осуществляющих ввоз, производство и оборот алкогольной продукции, и, по сути, имеет добровольно-принудительный характер по заключению договоров на проведение санэпидэкспертизы качества и безопасности поступающего сырья, алкогольной, спиртосодержащей продукции, в том числе спиртосодержащих лекарственных средств и спиртосодержащей парфюмерно-косметической продукции на платной основе с аккредитованными организациями, т.е. ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пензенской области".
В данном случае имеет место создание необоснованных препятствий деятельности хозяйствующих субъектов по реализации алкогольной продукции, ограничение равных условий деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговлю ввозимой алкогольной продукцией, по отношению к хозяйствующим субъектам, торгующим алкогольной продукцией, произведенной на территории Пензенской области, что также может привести к ограничению конкуренции на товарных рынках и нарушению ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006, а также пункта 2 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Указанным Постановлением фактически ограничивается реализация на территории Пензенской области алкогольной продукции, ввозимой из-за ее пределов, вводятся барьеры, препятствующие свободному перемещению товаров в едином экономическом пространстве страны и влекущие нарушение прав субъектов предпринимательской деятельности.
По указанным фактам в адрес руководителя Управления Роспотребнадзора по Пензенской области прокуратурой области было внесено представление, которое находится в стадии рассмотрения.
Данная информация направляется для принятия комплекса необходимых мер в пределах предоставленных полномочий.
Прокурор Пензенской области
государственный советник
юстиции 2 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ