Представление от 19.05.2009 г № 7-5-109-2009
Об устранении нарушений законодательства об обороте алкогольной продукции, монополиях, о защите прав субъектов предпринимательской деятельности
Управление Федеральной службы
по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия
человека по Пензенской области
Руководителю
Дмитриеву А.П.
Прокуратурой области проведена проверка по поручению Генеральной прокуратуры РФ соблюдения законодательства, регулирующего отношения в сфере оборота алкогольной продукции.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции относятся: регулирование экспорта, импорта этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; организация и проведение государственного контроля за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, соблюдением законодательства в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и условий, предусмотренных лицензиями.
Статья 13 указанного Закона предусматривает, что порядок регулирования импорта алкогольной продукции и контроль за качеством ввозимой на таможенную территорию Российской Федерации алкогольной продукции устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В соответствии со статьей 23 государственный контроль за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, соблюдением законодательства в этой области и условий, предусмотренных соответствующими лицензиями, осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции.
Пунктом 1 Постановления Главного государственного санитарного врача по Пензенской области N 5 от 17.04.2006 "Об усилении надзора за производством и оборотом алкогольной и спиртосодержащей продукции" предписано организациям, осуществляющим ввоз, производство и оборот алкогольной продукции и виноматериалов, обеспечить качество и безопасность продукции в соответствии с действующей нормативной и технической документацией, Порядком проведения контроля качества и безопасности алкогольной продукции на территории Пензенской области согласно приложению N 1.
Приложением N 1 утвержден Порядок проведения контроля качества и безопасности поступающего сырья, алкогольной, спиртосодержащей продукции, в том числе спиртосодержащих лекарственных средств и спиртосодержащей парфюмерно-косметической продукции на территории Пензенской области.
Данным Порядком регламентируется проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы качества и безопасности поступающего сырья, алкогольной, спиртосодержащей продукции, в том числе спиртосодержащих лекарственных средств и спиртосодержащей парфюмерно-косметической продукции организациями, аккредитованными в установленном порядке в соответствии с настоящим Порядком на основании письменного заявления организации и договора на проведение указанной экспертизы.
Пунктом 2 установлено, что данный Порядок распространяется на организации, осуществляющие ввоз, производство и оборот алкогольной продукции.
То есть данный Порядок распространяется на неопределенный круг лиц в установленной сфере деятельности, носит обязательный характер и регулирует деятельность организаций по заключению ими договоров с аккредитованными организациями на проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы.
Федеральным законом N 52-ФЗ от 30.03.1999 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" частью 2 статьи 42 установлено, что на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, главными государственными санитарными врачами в соответствии со статьей 51 настоящего Федерального закона даются санитарно-эпидемиологические заключения.
Порядок проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Указанный Порядок установлен Приказом Роспотребнадзора РФ от 19.07.2007 N 224.
Согласно пункту 2 Порядка санитарно-эпидемиологическая экспертиза - деятельность Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, ее территориальных органов, структурных подразделений, в организациях отдельных отраслей промышленности (далее - органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор), федеральных государственных учреждений здравоохранения - центров гигиены и эпидемиологии, а также других организаций, аккредитованных в установленном порядке, по установлению соответствия (несоответствия) проектной и иной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг, предусмотренных статьями 12, 13, 15 - 28, 40 и 41 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", техническим регламентам, государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам.
В соответствии с пунктом 4 Порядка основаниями для проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок могут быть:
- предписания главных государственных санитарных врачей или их заместителей, выдаваемые на основании подпункта 4 пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";
- определения, вынесенные должностными лицами в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- заявления граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц о проведении санитарно-эпидемиологических экспертиз.
Пунктом 5 предусмотрено, что санитарно-эпидемиологические экспертизы, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок в целях государственного санитарно-эпидемиологического надзора, лицензирования, социально-гигиенического мониторинга проводятся без взимания платы на основании предписаний и определений, указанных в п. 4 настоящего Порядка.
В иных случаях санитарно-эпидемиологические экспертизы, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок могут проводиться по заявлениям граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, органов государственной власти о проведении санитарно-эпидемиологических экспертиз на договорной основе.
Таким образом, проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз на договорной основе за плату не является обязательным и регулируется федеральным законодательством, Приказом Роспотребнадзора РФ от 19.07.2007 N 224.
Постановлением Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" определены существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Поскольку Постановление Главного государственного санитарного врача по Пензенской области N 5 от 17.04.2006 с изменениями обладает всеми вышеуказанными признаками, соответственно носит нормативный характер.
Более того, пунктом 17 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" предусмотрено, что при рассмотрении дела по существу надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности, полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В соответствии с Положением о федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322, и Типовым положением о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по субъекту Российской Федерации, утвержденным Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 24.04.2006 N 308, у территориального органа отсутствуют полномочия по принятию нормативных правовых актов.
Таким образом, Постановление Главного санитарного врача по Пензенской области N 5 от 17.04.2006 в части утверждения Порядка проведения контроля качества и безопасности поступающего сырья, алкогольной, спиртосодержащей продукции, в том числе спиртосодержащих лекарственных средств и спиртосодержащей парфюмерно-косметической продукции на территории Пензенской области принято с превышением полномочий Управления Роспотребнадзора по Пензенской области и подлежит отмене.
Более того, Порядок, установленный указанным Постановлением, применяется с 2006 года и регламентирует проведение санэпидэкспертизы качества и безопасности поступающего сырья, алкогольной, спиртосодержащей продукции, в том числе спиртосодержащих лекарственных средств и спиртосодержащей парфюмерно-косметической продукции на договорной основе, с аккредитованными организациями.
Согласно сведениям Управления Роспотребнадзора по Пензенской области выполнение работ по экспертизе алкогольной продукции осуществляется испытательным лабораторным центром ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пензенской области", который аккредитован на техническую компетентность и независимость в "Системе аккредитаций лабораторий, осуществляющих санитарно-эпидемиологические исследования, испытания". Реестр Системы N ГСЭН.RU.ЦОА.046, госреестр N POCC.RU.0001.510196.
Из информации, представленной Управлением Роспотребнадзора по Пензенской области, следует, что в ходе осуществления государственного контроля и надзора за алкогольной продукцией в Управление не поступали экспертизы иных аккредитованных в установленном порядке и расположенных в Пензенской области организаций.
Согласно п. 10.3 Устава, утвержденного Приказом от 20.01.2005 N 47 руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Центр осуществляет по договорам возмездного характера с гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний, а также токсикологических, гигиенических и иных видов оценок и выдачу по их результатам экспертных заключений.
ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пензенской области" осуществляет санэпидэкспертизу качества и безопасности алкогольной и спиртосодержащей продукции на договорной основе в соответствии с утвержденным руководителем 25.07.2006 Приказом N 70 Прейскурантом цен (с последующими изменениями), т.е. осуществляет деятельность, приносящую доход.
Согласно Уставу "Центр гигиены и эпидемиологии в Пензенской области" является некоммерческой организацией - федеральным государственным учреждением здравоохранения Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Центр входит в единую федеральную централизованную систему органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Структура, задачи, функции, порядок деятельности Центра утверждаются Федеральной службой. Центр является организацией, обеспечивающей деятельность Управления Роспотребнадзора по Пензенской области.
С учетом того, что Постановление Главного санитарного врача по Пензенской области N 5 от 17.04.2006 носит обязательный характер для организаций, осуществляющих ввоз, производство и оборот алкогольной продукции, и, по сути, имеет добровольно-принудительный характер по заключению договоров на проведение санэпидэкспертизы качества и безопасности поступающего сырья, алкогольной, спиртосодержащей продукции, в том числе спиртосодержащих лекарственных средств и спиртосодержащей парфюмерно-косметической продукции на платной основе с аккредитованными организациями, т.е. ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Пензенской области", то имеет место создание необоснованных препятствий деятельности хозяйствующих субъектов по реализации алкогольной продукции, ограничение равных условий деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговлю ввозимой алкогольной продукции по отношению к хозяйствующим субъектам, торгующим алкогольной продукцией, произведенной на территории Пензенской области, что также может привести к ограничению конкуренции на товарных рынках.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.
В данном случае имеют место нарушения указанных требований закона, а также пункта 2 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым физические лица и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Выполнение мероприятий по контролю качества алкогольной продукции осуществляется во исполнение требований федерального законодательства, а вопросы проведения экспертизы на договорной основе регламентированы также Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Приказом Роспотребнадзора от 19.07.2007 N 224 и не требуют иной дополнительной правовой регламентации со стороны Роспотребнадзора по Пензенской области.
Указанным Постановлением фактически ограничивается реализация на территории Пензенской области алкогольной продукции, ввозимой из-за ее пределов, вводятся барьеры, препятствующие свободному перемещению товаров в едином экономическом пространстве страны и влекущие нарушение прав субъектов предпринимательской деятельности.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
требую:
1.Рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры к устранению отмеченных нарушений закона, причин и условий им способствующих, привлечению виновных лиц к дисциплинарной ответственности.
2.Привести в соответствие с действующим законодательством Постановление Главного санитарного врача по Пензенской области N 5 от 17.04.2006 "Об усилении надзора за производством и оборотом алкогольной и спиртосодержащей продукции".
3.О времени и месте рассмотрения представления уведомить прокуратуру области.
4.О результатах рассмотрения представления и принятых мерах (с приложением копий соответствующих приказов) сообщите в прокуратуру области в месячный срок с момента получения представления.
Заместитель прокурора области
советник юстиции
А.Н.ЦУКАНОВ