Представление от 16.04.2009 г № 7-5-78-2009
Об устранении нарушений федерального законодательства
Руководителю Управления
Федеральной службы
по надзору в сфере связи и
массовых коммуникаций
по Пензенской области
Бородавкину Е.Ф.
Прокуратурой Пензенской области во исполнение Решения оперативного совещания прокуратуры области от 21.01.2009 "Об итогах работы прокуратуры области в сфере надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности и терроризму за 2008 и задачах на текущий год в свете Решения коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 09.12.2008 "О состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму и мерах по его усилению" проведена проверка в Управлении Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по Пензенской области (далее - Управление Россвязькомнадзора) на предмет исполнения должностными лицами Управления законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.06.2008 N 419 (действовавшим на момент проведения должностными лицами Управления Россвязькомнадзора нижеизложенных проверочных мероприятий и утратившим силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 16.03.2009 N 228), Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций (Россвязькомнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, в том числе электронных, и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, функции по контролю и надзору за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных, а также функции по организации деятельности радиочастотной службы.
Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.
В соответствии с п. 5 указанного Положения Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций осуществляет следующие полномочия: осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере средств массовой информации и массовых коммуникаций, телевизионного вещания и радиовещания; в сфере связи; за соблюдением требований к построению сетей электросвязи и почтовой связи, требований к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей и сооружений связи; за соблюдением операторами связи требований к пропуску трафика и его маршрутизации; регистрирует средства массовой информации, радиоэлектронные средства и высокочастотные устройства гражданского назначения, сети электросвязи, входящие в сеть связи общего пользования, подлежащие регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации; выдает разрешения на распространение продукции зарубежных периодических печатных изданий на территории Российской Федерации, на эксплуатацию сетей (сооружений) связи; осуществляет прием граждан и обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок.
Согласно п. 6 Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций с целью реализации полномочий в установленной сфере ведения имеет право: в порядке и случаях, которые установлены законодательством Российской Федерации, применять в установленной сфере ведения меры профилактического и пресекательного характера, направленные на недопущение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в этой сфере и (или) ликвидацию последствий таких нарушений.
На территории Пензенской области вышеуказанные полномочия осуществляет Управление Россвязькомнадзора по Пензенской области.
В соответствии с п. 9 Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по Пензенской области, утвержденного Приказом Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций от 08.08.2008 N 89 (действовавшего на момент проведения должностными лицами Управления Россвязькомнадзора нижеизложенных проверочных мероприятий), Управление Россвязькомнадзора по Пензенской области с целью реализации полномочий имеет право, в том числе, давать юридическим лицам, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам обязательные для выполнения предписания об устранении нарушений в установленной сфере деятельности; рассматривать в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации, дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания или направлять в судебные и иные уполномоченные органы материалы о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении лицензионных условий, а также иных обязательных требований в установленной сфере деятельности; выносить предупреждения по фактам нарушения законодательства Российской Федерации средствам массовой информации, зарегистрированным территориальным органом, предъявлять иски в суд о приостановлении, прекращении деятельности средств массовой информации.
Проведенной проверкой установлено, что Управлением Россвязькомнадзора по Пензенской области не должным образом реализуются предоставленные ему полномочия.
В соответствии со ст. 27 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" от 27.12.1991 N 2124-1 каждый выпуск периодического печатного издания должен содержать следующие сведения (выходные данные): название издания; учредитель (соучредители); фамилия, инициалы главного редактора; порядковый номер выпуска и дата его выхода в свет, а для газет также время подписания в печать (установленное по графику и фактическое); индекс для изданий, распространяемых через предприятия связи; тираж; цена, либо пометка "Свободная цена", либо пометка "Бесплатно"; адреса редакции, издателя, типографии.
Статьей 13.22 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за выпуск (изготовление) или распространение продукции средств массовой информации без указания в установленном порядке выходных данных, а равно с неполными или заведомо ложными выходными данными.
В ходе проверки соблюдения законодательства о средствах массовой информации редакцией газеты "Пензенская правда - территория", проведенной 18.09.2008 начальником отдела надзора за электросвязью Управления Россвязькомнадзора Крюковым А.Н. и ведущим специалистом - экспертом отдела надзора в сфере массовых коммуникаций государственной охраны объектов культурного наследия и контроля в сфере сохранения культурных ценностей Управления Россвязькомнадзора Молостовой С.В., установлено, что в выходных данных газеты "Пензенская правда - территория" от 02.09.2008 N 29 указанны не все сведения, в связи с чем редактору газеты было выдано предписание об устранении выявленного нарушения. Вместе с тем, меры по привлечению лица, допустившего данное нарушение, к административной ответственности должностными лицами Управления Россвязькомнадзора по Пензенской области приняты не были, хотя основания для этого имелись.
Аналогичное нарушение было выявлено при проведении 19.09.2008 вышеуказанными должностными лицами проверки соблюдения законодательства о средствах массовой информации редакцией газеты "Любимая газета - Мокшан", однако меры по привлечению виновных лиц к административной ответственности также приняты не были, проверяющие ограничились лишь внесением редактору газеты предписания об устранении выявленных нарушений.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 29.12.1994 N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" производители документов доставляют через полиграфические организации по три обязательных экземпляра субъекта Российской Федерации всех видов печатных изданий в соответствующие книжные палаты и (или) библиотеки субъектов Российской Федерации в день выхода в свет первой партии тиража. Производители документов доставляют через полиграфические организации по два обязательных экземпляра муниципального образования всех видов печатных изданий в соответствующие библиотеки муниципальных образований в день выхода в свет первой партии тиража.
Согласно ст. ст. 2, 3 Закона Пензенской области "Об обязательном экземпляре документов Пензенской области" от 01.07.2008 N 1559-ЗПО получателем документов в соответствии с настоящим Законом является государственное бюджетное учреждение культуры "Пензенская областная библиотека имени М.Ю. Лермонтова". В государственное бюджетное учреждение культуры "Пензенская областная библиотека имени М.Ю. Лермонтова" доставляются все виды документов, входящих в состав обязательного экземпляра документов Пензенской области.
Согласно акту проверки от 19.09.2008 N ПИ-ФС8-0280-58-06/0057, составленному по результатам проверки вышеуказанного печатного издания, нарушений ст. 7 Федерального закона от 29.12.1994 N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" в деятельности редакции газеты "Любимая газета - Мокшан" не выявлено. Вместе с тем, согласно письму директора ГБУК "Пензенская областная библиотека им. М.Ю. Лермонтова", газета "Любимая газета - Мокшан" в ГБУК не представляется.
Согласно актам проверок соблюдения законодательства о средствах массовой информации редакцией газеты "Знамя труда", редакцией газеты "Любимая газета - Кузнецк" и редакцией газеты "Сурская правда" нарушения ст. 7 вышеуказанного закона в деятельности указанных печатных изданий также не установлены, однако документы, на основании которых должностными лицами Управления Россвязькомнадзора по Пензенской области был сделан такой вывод, в материалах проверок отсутствуют, что позволяет сделать вывод о том, что соблюдение указанного требования закона фактически не проверялось.
Нарушения ст. 7 Федерального закона от 29.12.1994 N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" выявлялись при проведении проверок редакций газет "Новый город - Пенза", "Ваш собеседник", "Ваше такси", "Любимая газета - Неверкино", однако должностные лица Управления Россвязькомнадзора по Пензенской области вновь ограничились лишь внесением предписаний об устранений выявленных нарушений, хотя имелись основания для составления протоколов об административном правонарушении по ст. 13.23 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за нарушение порядка представления обязательного экземпляра документов, письменных уведомлений, уставов и договоров.
Никаких мер не было принято по результатам проверки деятельности в области связи ООО "Z-Телеком" и ЗАО "Пензенские телекоммуникации", проведенной в январе 2009 года, хотя основания для этого имелись. Согласно актам проверок от 23.01.2009 NN 62426-58-03/0124, 62426-58-03/0125, 62426-58-03/0126 нарушений в сфере связи выявлено не было.
Проверкой, проведенной прокуратурой области, установлено, что ООО "Z-Телеком" является владельцем сооружения связи "Городская сеть передачи данных ООО "Z-Телеком", с использованием которого ЗАО "Пензенские телекоммуникации" (далее - ЗАО "Пенза-телеком") оказывает телематические услуги связи, а также услуги связи для целей кабельного вещания на территории г. Заречного согласно договорам, заключаемым с конечными пользователями. При этом ООО "Z-Телеком" фактически оказывает услуги связи по предоставлению каналов связи для ЗАО "Пенза-телеком".
Между ООО "Z-Телеком" (арендодатель) и ЗАО "Пенза-Телеком" (арендатор) 15.12.2008 был заключен предварительный договор аренды N 1512/08, по условиям которого арендодатель и арендатор обязуются заключить договор аренды (основной договор) сооружения связи "Городская сеть передачи данных ООО "Z-Телеком" в г. Заречном с даты ввода в эксплуатацию арендодателем.
В силу п. 2.1.2 указанного договора ООО "Z-Телеком" обязуется предоставить ЗАО "Пенза-Телеком" сооружения связи "Городская сеть передачи данных ООО "Z-Телеком" в г. Заречном" для измерений и оценки технических параметров сооружения связи и определения пригодности предоставления услуг связи, соответствующих услугам связи, предоставляемым на сети передачи данных арендатора. Оценку параметров произвести силами и средствами ЗАО "Пенза-Телеком" в соответствии с его комплексной методикой от 08.12.2008 на предмет соответствия перечню и нормам качества услуг службы передачи данных, предоставляемых по лицензиям ЗАО "Пенза-Телеком".
При положительном результате оценки технических параметров по п. 2.1.2 данного договора ЗАО "Пенза-Телеком" обязуется принять по основному договору в аренду сооружение связи "Городская сеть передачи данных ООО "Z-Телеком" в г. Заречном" комплектно с необходимой проектной и исполнительной документацией и использовать его по прямому назначению - для предоставления услуг связи на основании и в соответствии с лицензиями арендатора (п. 2.2.1).
В соответствии с п. 6.1 предварительного договора аренды срок действия договора установлен с 15.12.2008 до заключения сторонами основного договора аренды сооружения связи "Городская сеть передачи данных ООО "Z-Телеком" в г. Заречном".
Разрешение на эксплуатацию сооружения "Городская сеть кабельного телевидения ООО "Z-Телеком" в г. Заречный" было выдано Управлением Россвязькомнадзора по Пензенской области 27.02.2009, 30.01.2009 Управлением было выдано разрешение на эксплуатацию сооружения "Сеть передачи данных ООО "Z-Телеком" в г. Заречном".
Вместе с тем, в период с 15.12.2008 по 30.01.2009 ЗАО "Пенза-Телеком" заключило с проживающими на территории г. Заречного физическими лицами 400 договоров на предоставление услуг связи с использованием вышеуказанных сооружений связи.
Так, согласно договору на предоставление услуг связи для целей кабельного телевизионного вещания "Пенза ТВ", заключенному ЗАО "Пензателеком" и Мешковой Н.О. 18.12.2008, оператор оказывает абоненту услуги связи для целей кабельного вещания в соответствии с прейскурантом оператора. Услуга подключения оказывается в течение 30 дней после подписания договора и оплаты стоимости подключения. Срок действия договора определен с момента его подписания сторонами и на неопределенный срок. Согласно представленным ЗАО "Пенза-телеком" документам 25.12.2009 Мешкова Н.О. внесла оплату в размере 300 руб. за пользование услугами связи для целей кабельного телевизионного вещания.
Причем, согласно акту проверки от 23.01.2009 N 61830-58-03/0126, факт заключения ЗАО "Пенза-телеком" договоров также был установлен должностными лицами Управления Россвязькомнадзора по Пензенской области в ходе проверки, а также то, что с граждан по заключенным договорам взимается аванс в размере 600 руб.
В соответствии со статьей 46 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" оператор связи обязан руководствоваться при проектировании, построении, реконструкции и эксплуатации сетей связи нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области связи.
Процедура ввода в эксплуатацию сооружений связи и сетей электросвязи регламентирована Правилами ввода в эксплуатацию сооружений связи, утвержденными Приказом Министерства РФ по связи и информатизации. Вводу в эксплуатацию по названным Правилам подлежат новые сооружения связи или существующие, на которых в результате реконструкции (расширения, технического перевооружения) изменились зарегистрированные показатели (пункт 1.1 Правил).
Пунктом 3.5 Правил установлено, что ввод в эксплуатацию сооружения связи включает приемку сооружения приемочными комиссиями, оформление акта приемки, выдачу органом госсвязьнадзора разрешения на эксплуатацию сооружения связи.
До ввода сооружения связи в эксплуатацию не допускается его использование для предоставления услуг связи (пункт 3.10 Правил).
Таким образом, в данном случае эксплуатация сооружения связи осуществлялась при отсутствии соответствующего разрешения, предусмотренного Правилами.
Административная ответственность за строительство или эксплуатацию сооружений связи без специального разрешения предусмотрена ст. 13.9 КоАП РФ.
Вместе с тем, должностными лицами Управления Россвязькомнадзора по Пензенской области по результатам проверки был сделан необоснованный вывод об отсутствии нарушения закона.
В силу требований ст. 1 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" должностные лица Управления Россвязькомнадзора по Пензенской области при проведении мероприятий по контролю обязаны руководствоваться положениями названного Федерального закона.
Согласно ч. 3 ст. 7 указанного Закона продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц.
В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю, на основании мотивированного предложения должностного лица, осуществляющего мероприятие по контролю, руководителем органа государственного контроля (надзора) или его заместителем срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на один месяц.
Таким образом, ст. 7 установлен исчерпывающий перечень оснований для продления срока проведения мероприятий по контролю.
Вместе с тем, в нарушение названного требования закона имеют место случаи, когда срок проведения мероприятий по контролю необоснованно продляется.
Так, приказом руководителя Управления от 04.12.2008 N 1/385 был продлен срок мероприятий по контролю в отношении редакции газеты "Мир спорта в г. Пензе" в связи с задержкой писем по установлению факта выхода в свет газеты "Мир спорта в г. Пензе". По такому же основанию необоснованно был продлен срок проведения мероприятий по контролю в отношении ЗАО "ТРК "Наш дом".
В соответствии со ст. 9 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного надзора (контроля)" по результатам мероприятия по контролю должностным лицом (лицами) органа государственного контроля (надзора), осуществляющим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах.
В акте указываются: дата, время и место составления акта; наименование органа государственного контроля (надзора); дата и номер распоряжения, на основании которого проведено мероприятие по контролю; фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), проводившего мероприятие по контролю; наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, фамилия, имя, отчество, должность представителя юридического лица или представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю; дата, время и место проведения мероприятия по контролю; сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе о выявленных нарушениях, об их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений; сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, а также лиц, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю, их подписи или отказ от подписи; подпись должностного лица (лиц), осуществившего мероприятие по контролю.
В нарушение данного требования закона, повсеместно, в актах проверок не указываются сведения о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение нарушений.
В акте проверки законодательства о средствах массовой информации ООО "Ремстрой" от 31.07.2008 N ПИ-ФС8-0566-58-06/0035 также отсутствуют сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом генерального директора ООО "Ремстрой" Букина О.В., присутствовавшего при проведении мероприятия по контролю.
Аналогичное нарушение было допущено при составлении акта по результатам проверки ООО "Издательство "Наш дом".
Допускаются должностными лицами Управления Россвязькомнадзора по Пензенской области в своей деятельности также нарушения требований административного законодательства.
В соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.
При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе.
Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.
В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.
Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола, а также в случае, предусмотренном частью 4.1 настоящей статьи, в нем делается соответствующая запись.
Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.
Вместе с тем, при составлении ведущим специалистом - экспертом Управления Россвязькомнадзора по Пензенской области Молостовой С.В. в отношении ООО "ТРК "Наш Дом" и ЗАО "ТРК "Наш Дом" протоколов об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.7 КоАП РФ, вышеуказанные требования КоАП РФ выполнены не были, что явилось основанием возвращения мировым судьей судебного участка N 1 Первомайского района г. Пензы дел об административных правонарушениях в Управление Россвязькомнадзора по Пензенской области.
Так, в протоколах об административном правонарушении отсутствуют сведения о разъяснении законному представителю правонарушителя предусмотренных КоАП РФ прав и обязанностей, объяснения либо замечания на протокол законного представителя юридического лица, сведения о вручении либо направлении копии протокола юридическому лицу, в отношении которого он составлен.
Кроме того, протоколы об административных правонарушениях были составлены в отсутствие законных представителей ООО "ТРК "Наш Дом" и ЗАО "ТРК "Наш Дом", сведения о надлежащем их извещении о составлении в отношении юридических лиц протоколов об административных правонарушениях в административных материалах отсутствуют.
Указанные нарушения административного законодательства свидетельствуют о некачественной подготовке административных материалов, что в дальнейшем дает возможность виновными лицами уйти от предусмотренной законом ответственности.
При выборочном изучении материалов по обращениям, рассмотренным в Управлении Россвязькомнадзора по Пензенской области, установлены нарушения Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
В соответствии со ст. 12 ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
Проверкой установлено, что данное требование законодательства должностными лицами Управления Россвязькомнадзора по Пензенской области выполняется не всегда.
Так, 21.11.2008 в Управление Россвязькомнадзора по Пензенской области поступило обращение Ильязова Р.И., в котором он обжаловал действия ООО "ТРК "Наш Дом". Ответ по результатам рассмотрения обращения был дан 22.12.2009, то есть на 32 день со дня его поступления.
Допущенные должностными лицами Управления Россвязькомнадзора по Пензенской области нарушения законодательства РФ стали возможными вследствие незнания норм действующего федерального законодательства, неправильного его применения в практической деятельности и свидетельствуют о необходимости повышения требовательности к работе подчиненных сотрудников со стороны руководящего состава Управления.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
требую:
безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры области и в течение месяца принять конкретные меры к устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих.
Рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц Управления Россвязькомнадзора по Пензенской области к дисциплинарной ответственности.
О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру области в письменной форме в установленный законом срок.
О дне и времени рассмотрения настоящего представления уведомить прокуратуру области.
Заместитель прокурора области
советник юстиции
А.Н.ЦУКАНОВ