Представление от 13.04.2009 г № 7-5-72-2009

Об устранении нарушений законодательства о порядке официального опубликования нормативных правовых актов органов государственной власти Пензенской области

Губернатору
Пензенской области
Бочкареву В.К.
Прокуратурой Пензенской области проведена проверка соблюдения органами государственной власти Пензенской области законодательства о порядке официального опубликования нормативных правовых актов за период 2008 года - текущий период 2009 года, а также проведена сверка полноты поступления в прокуратуру Пензенской области правовых актов органов государственной власти Пензенской области в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 N 155 на основании требований прокуратуры области.
В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Статьей 12 Устава Пензенской области также определено, что законы Пензенской области, иные нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти Пензенской области, подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы Пензенской области и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Пензенской области не применяются.
Порядок вступления в силу и опубликования нормативных правовых актов определен Постановлением Правительства Пензенской области от 15 декабря 2004 г. N 1013-пП "О порядке опубликования и вступления в силу актов Правительства Пензенской области и актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области" (с последующими изменениями), а также Постановлением Губернатора Пензенской области от 15 декабря 2004 г. N 393 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Губернатора Пензенской области" (с последующими изменениями).
Также указанными актами определено понятие "нормативный правовой акт" - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Постановлением Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" определены существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Согласно Постановлению Правительства Пензенской области от 15 декабря 2004 г. N 1013-пП нормативные правовые акты Правительства Пензенской области (далее именуются - акты Правительства), исполнительных органов государственной власти Пензенской области (министерств, департаментов, управлений, комитетов, отделов и иных органов, образуемых в соответствии с законодательством Пензенской области), (далее именуются - акты исполнительных органов) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п. 1).
Акты Правительства, исполнительных органов подлежат официальному опубликованию в течение тридцати дней после дня их подписания. Официальным опубликованием акта считается первая публикация его полного текста в газете "Пензенские губернские ведомости" либо газете "Издательский дом "Пензенская правда".
При публикации нормативного правового акта указываются дата его принятия, регистрационный номер, наименование акта и должностное лицо, его подписавшее (п. 2).
Акты Правительства и исполнительных органов государственной власти Пензенской области, в том числе по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, вступают в силу одновременно на всей территории Пензенской области по истечении десяти дней после дня их первого официального опубликования.
Данный порядок является общим и применяется во всех случаях, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу (п. 4).
Однако в ходе проведенной проверки установлено, что ряд нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области не опубликован в установленном порядке либо опубликован с нарушением срока.
I.Не опубликованы приказы Управления государственной жилищной инспекции Пензенской области:
- N 5-10 от 03.04.2008 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Обеспечение прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда (2008 - 2010 годы)";
- N 5-40 от 03.10.2008 "О внесении изменений в ведомственную целевую программу "Обеспечение прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда (2008 - 2010 годы)" и об утверждении ведомственной целевой программы "Обеспечение прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда (2009 - 2011 годы)";
- N 12-2 от 19.01.2009 "О внесении изменений в ведомственную целевую программу "Обеспечение прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда (2008 - 2010 годы)" и об утверждении ведомственной целевой программы "Обеспечение прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда (2009 - 2011 годы)".
II. Не опубликованы приказы Министерства образования Пензенской области:
- от 16 февраля 2009 г. N 63/01-07 "О подготовке, организации и проведении государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего образования, с участием территориальных экзаменационных комиссий в 2009 году";
- от 26.12.2008 N 612 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Ресурсное обеспечение деятельности учреждений образования, подведомственных Министерству образования Пензенской области, в 2008 - 2010 году";
- от 05.12.2008 N 572.1 "Об утверждении ведомственных целевых программ Министерства образования Пензенской области";
- от 28.01.2009 N 33/01-07 "Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством образования Пензенской области государственной функции "Организация и проведение итоговых мероприятий с учащимися по всем видам образовательной деятельности и детского самодеятельного творчества".
III. С нарушением срока опубликован Приказ Министерства финансов Пензенской области от 22.09.2008 N 89 "Об утверждении кодов целевых статей и видов расходов, обеспечение которых осуществляется за счет средств бюджета Пензенской области" (вместе с "Перечнем дополнительных целевых статей классификации расходов бюджетов Российской Федерации, применяемых при составлении и исполнении бюджета Пензенской области в 2009 году и на плановый период 2010 - 2011 года", "Перечнем дополнительных видов расходов бюджетов Российской Федерации, применяемых при составлении и исполнении бюджета Пензенской области в 2009 году и на плановый период 2010 - 2011 года", "Правилами отнесения расходов бюджета Пензенской области на соответствующие целевые статьи классификации расходов бюджетов", "Правилами отнесения расходов бюджета Пензенской области на соответствующие виды расходов классификации расходов бюджетов") - опубликован в издании "Пензенские губернские ведомости", 21.11.2008, N 57, с. 62.
IV. Не опубликован Приказ Министерства культуры Пензенской области от 09.10.2008 N 65 "О порядке издания лучших книг пензенских писателей" (вместе с "Положением о порядке издания Министерством культуры Пензенской области лучших книг пензенских писателей").
V.Не опубликован Приказ Управления государственной службы занятости населения Пензенской области N 21-ОС от 08.12.2008 "Об утверждении и реализации ведомственной целевой программы содействие занятости населения Пензенской области на 2009 - 2011 годы".
VI. Не опубликован Приказ Управления по обеспечению деятельности мировых судей в Пензенской области от 10.11.2008 N 92 "О внесении изменений в Административный регламент Управления по обеспечению деятельности мировых судей в Пензенской области по исполнению государственной функции "Организация работы по рассмотрению обращений граждан", утвержденный Приказом Управления от 22.09.2008 N 75".
VII. Не опубликован Приказ Департамента градостроительства Пензенской области от 19.05.2008 N 69/ОД "О внесении изменений в приложение N 2 к Приказу Департамента градостроительства Пензенской области от 22.04.2008 N 48/ОД "Об утверждении положения и состава постоянно действующей комиссии по реализации Закона Пензенской области от 10.10.2007 N 1374-ЗПО "О мерах социальной поддержки молодых семей в жилищной сфере".
С нарушением сроков опубликованы приказы Департамента градостроительства Пензенской области:
- от 02.06.2008 N 80/ОД "Об утверждении перечня должностных лиц Инспекции государственного строительного надзора Департамента градостроительства Пензенской области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" - опубликован в издании "Пензенские губернские ведомости", 14.08.2008, N 36, с. 28;
- от 02.06.2008 N 79/ОД "Об утверждении перечня должностных лиц Инспекции по контролю и надзору в области долевого строительства Департамента градостроительства Пензенской области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" - опубликован в издании "Пензенские губернские ведомости", 14.08.2008, N 36, с. 28;
- от 22.04.2008 N 48/ОД "Об утверждении положения и состава постоянно действующей комиссии при Департаменте градостроительства Пензенской области по реализации Закона Пензенской области от 10.10.2007 N 1374-ЗПО "О мерах социальной поддержки молодых семей в жилищной сфере" - опубликован в издании "Пензенские губернские ведомости", 14.08.2008, N 36, с. 10;
- от 11.04.2008 N 41/ОД "Об утверждении положения и состава постоянно действующей комиссии при Департаменте градостроительства Пензенской области по реализации областной целевой программы "Дом для молодой семьи в Пензенской области" на 2001 - 2012 годы" (вместе с "Положением о постоянно действующей комиссии при Департаменте градостроительства Пензенской области по реализации Закона Пензенской области от 27 ноября 2003 года N 546-ЗПО") - опубликован в издании "Пензенские губернские ведомости", 27.08.2008, N 38, с. 14.
VIII. Не опубликован Приказ Министерства сельского хозяйства Пензенской области от 02.03.2009 N 29 "Об утверждении программы" ("Развитие мясного скотоводства Пензенской области на 2009 - 2012 годы").
IX. С нарушением сроков опубликованы приказы Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Пензенской области:
- от 08.08.2008 N 32/2 "О внесении изменений в Перечень водных объектов, подлежащих региональному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, утвержденный Приказом Управления от 03.04.2007 N 11/1" - опубликован в издании "Пензенские губернские ведомости", 29.10.2008, N 50, с. 59;
- от 21.07.2008 N 29/2 "О перечне должностных лиц Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Пензенской области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденном Приказом Управления от 27.04.2007 N 15/1" - опубликован в издании "Пензенские губернские ведомости", 27.08.2008, N 38, с. 13;
- от 18.07.2008 N 28/1 "О внесении изменения в порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, распоряжение которыми относится к компетенции Пензенской области, утвержденный Приказом Управления от 03.08.2007 N 33/1" (вместе с "Порядком оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, распоряжение которыми относится к компетенции Пензенской области") - опубликован в издании "Пензенские губернские ведомости", 27.08.2008, N 38, с. 7.;
- Административный регламент Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Пензенской области по предоставлению государственной услуги по заключению договоров водопользования, утвержденный Приказом Управления от 19.01.2009 N 3/2, - опубликован в издании "Пензенские губернские ведомости", 05.03.2009, N 12, с. 111.
X.Не опубликованы приказы Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области:
- от 25.15.2008 N 490 "Об утверждении ведомственных целевых программ на 2009 - 2011 годы" ("Обеспечение доступности и качества специализированной медицинской помощи"; "Предупреждение заболеваний и других угрожающих жизни и здоровью состояний. Сокращение смертности и инвалидности в трудоспособном возрасте"; "Обеспечение медицинской, педагогической и социальной помощи детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей"; "Реализация государственной социальной политики в отношении граждан без определенного места жительства, инвалидов и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации"; "Обеспечение граждан пожилого возраста и инвалидов стационарным обслуживанием в соответствии с социальными нормативами");
- от 06.03.2009 N 79 "Об утверждении перечня нозологических форм заболеваний системы кровообращения для установления медико-экономических стандартов и установлении медико-экономических стандартов при оказании специализированной медицинской помощи больным с заболеваниями системы кровообращения в условиях стационара";
- от 26.01.2009 N 22 "О признании утратившими силу некоторых приказов Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области";
- от 27.01.2009 N 23 "О внесении изменений в Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области от 25.06.2008 N 155".
С нарушением сроков опубликованы приказы Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области:
- от 01.09.2008 N 257 "О порядке оказания специализированной медицинской помощи в Центре амбулаторного диализа на базе государственного учреждения здравоохранения "Пензенская областная клиническая больница им. Н.Н. Бурденко" - опубликован в издании "Пензенские губернские ведомости", 21.10.2008, N 49;
- от 25.06.2008 N 155 "Об областной комиссии по предоставлению многодетным семьям социальной поддержки в виде социальных выплат на улучшение жилищных условий" - опубликован в издании "Пензенские губернские ведомости", 01.08.2008, N 34.
Согласно пункту 7 Постановления Правительства Пензенской области от 15 декабря 2004 г. N 1013-пП "О порядке опубликования и вступления в силу актов Правительства Пензенской области и актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области" (с последующими изменениями) обязанность по своевременному направлению нормативных правовых актов исполнительных органов для официального опубликования и в отдел законодательства субъектов Российской Федерации и ведения федерального регистра в Пензенской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу для включения в федеральный регистр возлагается на руководителя исполнительного органа государственной власти Пензенской области.
Кроме того, особо следует отметить, что во исполнение Постановления Правительства Пензенской области от 6 мая 2008 г. N 288-пП "Об утверждении порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ Пензенской области" (с последующими изменениями) исполнительными органами государственной власти Пензенской области в 2008 - 2009 гг. были приняты ведомственные целевые программы, которые не опубликовываются.
В соответствии со ст. 179.3 БК РФ в бюджете субъекта Российской Федерации предусматриваются бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 4.1 указанного Порядка информация о ВЦП подлежит распространению посредством публикации в сети Интернет и средствах массовой информации в порядке, установленном Правительством Пензенской области.
Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства Пензенской области и актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области определен Постановлением Правительства Пензенской области от 15 декабря 2004 г. N 1013-пП (с последующими изменениями).
Следовательно, в случае, если ведомственная целевая программа исполнительных органов государственной власти Пензенской области отвечает признакам нормативности и затрагивает права и интересы неопределенного круга лиц, то она подлежит опубликованию в установленном порядке.
Кроме того, прокуратурой области проведена сверка полноты поступления в прокуратуру Пензенской области правовых актов органов государственной власти Пензенской области в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 N 155, по результатам которой было установлено, что не всеми органами исполнительной власти соблюдаются данные требования, что свидетельствует об отсутствии исполнительской дисциплины, игнорировании требований прокурора и в дальнейшем не допустимо.
Необоснованно длительными являются процедуры согласования проектов нормативных правовых актов, которые приводятся в соответствие с действующим законодательством по актам прокурорского реагирования.
Так, прокуратурой области в адрес Губернатора Пензенской области прокурором Пензенской области было внесено представление об устранении нарушений бюджетного законодательства N 7-5-241-2008 от 26.12.2008. До настоящего времени нарушения по данному представлению в части принятия порядка предоставления субсидий по областной долгосрочной целевой программе "Поддержка экспорта в Пензенской области на 2009 - 2013 годы", утвержденной Постановлением Правительства Пензенской области от 21.11.2008 N 787-пП, не устранены. Соответствующий Порядок по истечении более трех месяцев не принят.
По информации прокуратуры области N 7-6-2008 от 26.12.2008 в порядке ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре РФ" до настоящего времени не приведено в соответствие с законодательством Постановление Правительства Пензенской области от 24.11.2008 N 803-пП "Об утверждении долгосрочной целевой программы Пензенской области "Дом для молодой семьи" на 2009 - 2012 годы".
По протесту прокурора области N 7-5-238-08 от 24.12.2008 Постановление Правительства Пензенской области от 24.11.2008 N 821-пП "Об утверждении долгосрочной целевой программы "О жилищном обустройстве в Пензенской области соотечественников, переселившихся в РФ" на 2009 - 2012 годы" признано утратившим силу только через 3 месяца на основании Постановления Правительства Пензенской обл. от 05.03.2009 N 170-пП.
Длительное приведение в соответствие с действующим законодательством незаконных нормативных правовых актов органов государственной власти Пензенской области является недопустимым, свидетельствует об отсутствии исполнительской дисциплины, низком качестве подготовки проектов правовых актов, а также приводит к нарушению законных прав и интересов неопределенного круга лиц, превышению полномочий субъекта РФ и другим последствиям, а также создает ситуацию, при которой в течение длительного времени действуют незаконные нормы нормативных правовых актов органов государственной власти Пензенской области и, в частности, актов высшего исполнительного органа государственной власти Пензенской области.
В то же время частью 3 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями) регламентировано, что акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.
Причиной вышеуказанных нарушений стало ненадлежащее исполнение должностными лицами, ответственными за подготовку, согласование и опубликование нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области, своих должностных обязанностей.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
1.Рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры по устранению вышеуказанных нарушений федерального законодательства и недопущению их впредь, а также причин и условий, им способствующих.
2.Привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях законодательства.
3.О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру Пензенской области в установленный законом месячный срок со дня внесения в письменной форме.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 2 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ