Информация от 01.04.2009 г № 7-5-67-2009
О состоянии законности и практике прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства
Губернатору
Пензенской области
Бочкареву В.К.
Органами прокуратуры Пензенской области в текущем году была проведена проверка исполнения бюджетного законодательства на территории области за 2008 - текущий период 2009 года.
Проведенные проверка и обобщение практики прокурорского надзора показали, что состояние законности в сфере бюджетных правоотношений остается неудовлетворительным.
Органами прокуратуры области в рассматриваемый период было выявлено 4489 нарушений в указанной сфере, с целью устранения которых принесен 2331 протест, внесено 880 представлений, по результатам рассмотрения которых 564 должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности, в суд и арбитражный суд направлены 224 заявления, объявлено 77 предостережений, по постановлениям прокурора 67 лиц привлечены к административной ответственности.
По фактам нарушений требований закона при использовании должностными лицами, гражданами и организациями бюджетных средств по результатам "общенадзорных" проверок возбуждены 42 уголовных дела, из которых 34 направлены в суд, остальные расследуются.
Нарушения бюджетного законодательства допускаются на всех стадиях бюджетного процесса, начиная с подготовки и внесения на рассмотрение представительных органов проектов бюджетов и заканчивая утверждением отчетов об их исполнении. Распространенный характер носят факты принятия незаконных нормативных правовых актов в указанной сфере, несоблюдение процедуры размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, нецелевое и иное неправомерное расходование бюджетных средств, включая их хищение и другие.
Выявленные нарушения показывают, что работа областных органов государственной власти, бюджетных учреждений Пензенской области, органов местного самоуправления в сфере бюджетных правоотношений нуждается в корректировке.
Прежде всего, серьезную обеспокоенность вызывает факт увеличения числа нарушений, допускаемых органами государственной власти Пензенской области при принятии нормативных правовых актов в сфере бюджетных правоотношений.
Только за истекший период текущего года прокуратурой области было выявлено 7 незаконных нормативных правовых актов названной категории, изданных исполнительными органами государственной власти области, по которым приняты меры прокурорского реагирования. В 2008 году число указанных актов превысило 13.
Наиболее распространенным нарушением в указанной сфере явилось отсутствие в нормативных правовых актах Правительства Пензенской области, предусматривающих увеличение расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, норм, определяющих источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств.
Например, Постановлением Правительства Пензенской области от 22.01.2009 N 34-пП предусмотрено, что в целях поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности городским округам и муниципальным районам Пензенской области ежегодно выделяются гранты в определенных Постановлением размерах.
В то же время Законом Пензенской области от 28.11.2008 N 1643-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" средств из бюджета Пензенской области на выделение данных грантов городским округам и муниципальным районам Пензенской области предусмотрено не было.
Однако в нарушение требований статей 32, 83 БК РФ названное Постановление Правительства Пензенской области было введено в действие без определения источников и порядка исполнения данных расходных обязательств.
Лишь после вступления в силу названного Постановления Правительство Пензенской области инициировало вопрос о внесении в бюджет Пензенской области на 2009 год соответствующих изменений.
Аналогичные нарушения были допущены при принятии более десяти нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области.
При этом по каждому подобному факту были приняты меры прокурорского реагирования, после чего указанные нарушения допускались вновь.
Нередко в областные целевые программы включались положения, прямо противоречащие требованиям федерального законодательства, в том числе регулировались вопросы, отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации. В нормативных правовых актах органов государственной власти Пензенской области содержались коррупциогенные факторы.
По мерам прокурорского реагирования незаконные нормы были приведены в соответствие с федеральным законодательством.
Обеспокоенность вызывают все еще имеющие место факты незаконного наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями Пензенской области.
Так, Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области от 20 декабря 2007 года N 285 на органы местного самоуправления незаконно были возложены полномочия по приему заявлений и документов от граждан на присвоение звания "Ветеран труда", а также выполнение иных полномочий по предоставлению данной государственной услуги. По результатам рассмотрения принесенного прокурором области в 2008 году протеста действие незаконного приказа было приостановлено до принятия закона о наделении органов местного самоуправления указанными полномочиями.
Законом Пензенской области "О бюджете Пензенской области на 2008 год и на период до 2010 года" утверждалось распределение субвенций между муниципальными образованиями на финансирование государственных полномочий Пензенской области в социальной сфере, в том числе на возмещение расходов на погребение граждан, на выплату компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных учреждениях дошкольного образования, а также на выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи. При этом законом Пензенской области органы местного самоуправления названными полномочиями Пензенской области не наделялись.
По протестам прокурора области Законодательным Собранием Пензенской области органы местного самоуправления были наделены соответствующими государственными полномочиями Пензенской области.
Указанные обстоятельства требуют повышения качества подготовки нормативных актов со стороны должностных лиц и их персональной ответственности за допущенные нарушения.
По прежнему основная масса нарушений при принятии нормативных правовых актов в бюджетной сфере выявлена в деятельности органов местного самоуправления. Только в ходе проверки, проведенной в январе - феврале текущего года, выявлено свыше 500 незаконных актов муниципальных органов по бюджетным вопросам. Незаконные нормы содержались в положениях о бюджетном процессе в муниципальных образованиях, решениях о введении местных налогов и сборов, иных нормативных правовых актах.
Прокурорами приняты меры реагирования в целях их приведения в соответствие с федеральным законодательством.
Следует отметить, что более половины из указанных нарушений связано с несвоевременным приведением незаконных правовых актов в соответствие с изменениями, внесенными в федеральное бюджетное и налоговое законодательство. Например, представительными органами муниципальных образований Бековского, Бессоновского, Спасского и других районов области, в нарушение ч. 1 ст. 394 НК РФ, были установлены повышенные ставки уплаты земельного налога за земельные участки, приобретенные (предоставленные) для дачного хозяйства.
В связи с этим аппаратом Правительства Пензенской области при ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов и их юридической экспертизе должно уделяться повышенное внимание вопросам своевременного приведения актов в соответствие с изменениями, вносимыми в федеральное и областное законодательство.
С нарушениями требований закона органами местного самоуправления приняты бюджеты на 2009 год и плановый период. Незаконные положения выявлены практически всеми районными прокурорами (Башмаковский, Земетчинский, Бековский, Колышлейский, Наровчатский, Бессоновский, Сердобский, Каменский районы и другие).
Например, в нарушение ст. 184.1 БК РФ в 10 муниципальных образованиях Городищенского района в решениях о бюджете не был указан верхний предел муниципального внутреннего долга с указанием верхнего предела долга по муниципальным гарантиям.
Прокурором района на указанные решения принесены протесты, которые находятся в стадии рассмотрения.
Общий объем условно утверждаемых расходов на первый и второй годы планового периода при утверждении бюджета Матчерского сельсовета Земетчинского района не соответствовал предельным значениям, установленным ч. 3 ст. 184.1 БК РФ.
На незаконные нормы решения прокурором Земетчинского района принесен протест, который находится в стадии рассмотрения.
Не всегда органами местного самоуправления обеспечивается своевременное опубликование в средствах массовой информации принятых решений о бюджете, о внесении изменений в данные решения и утверждении отчетов об их исполнении.
Подобные нарушения допускались органами местного самоуправления Никольского и ряда других районов.
С целью устранения указанных нарушений прокурорами вносились представления об устранении нарушений закона, которые рассмотрены и удовлетворены.
Многочисленные нарушения требований федерального законодательства органами прокуратуры Пензенской области выявлены при исполнении расходной части бюджетов.
Так, Постановлением Правительства Пензенской области от 13.11.2008 N 750-пП были подведены итоги областного соревнования в отраслях агропромышленного комплекса в 2008 году. В отрасли животноводства и птицеводства победителем среди муниципальных районов был признан Колышлейский район, которому должны были быть вручены Диплом Губернатора Пензенской области и денежная премия в размере 70 тыс. рублей.
Исходя из требований статей 69, 135 БК РФ, денежные средства Колышлейскому району как победителю вышеуказанного областного соревнования могли быть перечислены только в бюджет района в форме межбюджетных трансфертов.
В то же время письмом от 24 ноября 2008 начальник Информационно-консультационного управления по вопросам сельского хозяйства Администрации Колышлейского района просит Министерство сельского хозяйства области в связи с отсутствием внебюджетного счета перечислить вышеуказанную премию в размере 70 тыс. рублей на расчетный счет ОАО "Птицефабрика Колышлейская".
Статьей 38.2 БК РФ установлен принцип единства кассы, который означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за отдельными исключениями, предусмотренными данной статьей.
Однако вышеуказанным письмом начальник Управления по вопросам сельского хозяйства Администрации Колышлейского района в нарушение указанных требований фактически предлагал перечислить денежные средства, причитающиеся бюджету Колышлейского района, на счет коммерческой организации, т.е. минуя единый счет бюджета Колышлейского района.
Несмотря на это, Министерством сельского хозяйства Пензенской области платежным поручением от 28 ноября 2008 года указанная сумма была перечислена на расчетный счет ОАО "Птицефабрика Колышлейская".
При этом Министерством сельского хозяйства Пензенской области даже не было выяснено, каким образом будет обеспечено целевое использование указанных денежных средств и их доведение до соответствующих получателей.
Лишь в результате добровольных действий ОАО "Птицефабрика Колышлейская" названные денежные средства были возвращены в бюджет Пензенской области.
С целью устранения вышеуказанных нарушений, их причин и условий, им способствующих, прокурором области Губернатору Пензенской области внесено представление, которое находится в стадии рассмотрения.
В связи с этим Правительством Пензенской области в дальнейшем должен быть скорректирован порядок награждения муниципальных образований - победителей областных конкурсов.
В 2008 году имели место факты нецелевого использования органами местного самоуправления межбюджетных трансфертов, поступивших из бюджета Пензенской области.
Например, платежным поручением от 24.12.2008 N 985 Министерство финансов Пензенской области перечислило в бюджет Городищенского района денежные средства в форме субсидии на реализацию на условиях софинансирования областной целевой программы "Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства в Пензенской области" и аналогичной программы Городищенского района в размере 6592,32 тыс. рублей.
В то же время финансовым отделом Городищенского района на реализацию указанной выше программы были перечислены денежные средства лишь в сумме 1100 тыс. рублей. Остальные средства субсидии в размере 5492,32 тыс. рублей были направлены на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы.
По данному факту прокурором Городищенского района 16.01.2009 было вынесено постановление о направлении материалов проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 285.1 УК РФ. По результатам его рассмотрения было возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 285.1 УК РФ, которое в настоящее время расследуется.
Распространенный характер носят факты хищения бюджетных средств и иного неправомерного завладения ими. Проведенные проверки показывают, что гражданами и организациями с целью получения бюджетных средств зачастую представляются фиктивные и подложные документы.
Например, в соответствии с Программой ввода в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения муниципальному унитарному предприятию "РАО Колос" в декабре 2007 года из областного бюджета были выделены денежные средства в сумме 206 тыс. рублей. Основанием для выделения указанных средств послужил представленный предприятием отчет о выполненных работах по вводу в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения общей площадью 445 га. В то же время проведенной прокуратурой Городищенского района проверкой было установлено, что из указанных в отчете 445 га необработанными остались 105. В результате этого сумма неправомерно полученных предприятием бюджетных средств составила 47454 рубля.
По результатам проверки 28 августа 2008 года возбуждено уголовное дело по ч. 3 ст. 160 УК РФ по факту присвоения должностными лицами МУП "РАО Колос" денежных средств, выделенных из областного бюджета. В настоящее время по уголовному делу ведется предварительное следствие.
Нередко хищению бюджетных средств способствуют незаконные действия должностных лиц органов местного самоуправления.
Например, 28 ноября 2008 года возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 285 и ст. 292 УК РФ в отношении Главы Верхнеломовского сельсовета Нижнеломовского района Щербакова А.К., который 27 февраля 2008 года, злоупотребляя служебным положением, внес заведомо ложные сведения в выписку из похозяйственной книги о площади жилого дома по ул. М. Горького, 8. Вместо 90 кв. м площадь дома в справке была указана в размере 46,7 кв. м.
В результате этого проживающая в данном домовладении семья в рамках реализации целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года" незаконно получила из областного и федерального бюджетов субсидию на приобретение жилья в сумме 161103 руб.
31 марта 2009 года данное уголовное дело с обвинительным заключением направлено в суд для рассмотрения.
Распространенность указанных фактов требует от органов государственной власти Пензенской области усиления контроля за целевым и правомерным расходованием бюджетных средств, прежде всего выделенных на реализацию целевых программ.
В 2008 году на территории региона действовало 290 государственных заказчиков. По информации Пензастата главными распорядителями средств местного бюджета в 2008 году проведены 65973 процедуры размещения заказов, в том числе 361 конкурс, 438 аукционов, 2100 запросов котировок.
Вопросы исполнения требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в рассматриваемом периоде находились на постоянном контроле органов прокуратуры области.
Проведенные проверки показали, что в указанной сфере правоотношений допускаются массовые нарушения.
Прежде всего, серьезную обеспокоенность вызывают факты многочисленных нарушений, допускаемых государственными заказчиками Пензенской области при исполнении государственных контрактов. Зачастую положительные результаты проведенных торгов нивелируются незаконными действиями государственных и муниципальных заказчиков в ходе заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов.
Например, начальником ГУ "Транспортное управление Правительства Пензенской области" государственный контракт на поставку авиационного топлива был заключен по цене, значительно превышающей предельную цену, определенную документацией об аукционе. В результате этого размер неправомерно израсходованных бюджетных средств на эти цели составил более 6 миллионов рублей (6297549,5 рубля).
По данному факту первым заместителем прокурора области 1 декабря 2008 года в отношении начальника ГУ "Транспортное управление Правительства Пензенской области" Кашкина А.П. было возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.32 КоАП РФ, по результатам рассмотрения которого последний привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 50 тыс. рублей. Постановление Пензенского УФАС России в дальнейшем было обжаловано в Железнодорожный районный суд г. Пензы, который принятое антимонопольным органом решение оставил без изменения, а жалобу заявителя без удовлетворения.
Кроме того, по результатам рассмотрения ранее внесенного представления прокурора области Кашкин А.П. на основании распоряжения Губернатора Пензенской области привлечен к дисциплинарной ответственности.
Государственным заказчиком - ГУ "Управление капитального строительства Пензенской области" допускались многочисленные факты незаконного изменения условий государственных контрактов на выполнение работ для государственных нужд, неправомерное увеличение размеров аванса, а также заключение государственных контрактов с нарушением объявленных условий торгов. Указанные нарушения были допущены по следующим объектам: "Модернизация систем теплоснабжения городов Городище, Чаадаевка, Сурск Городищенского района Пензенской области"; "Реконструкция инженерных систем г. Кузнецка Пензенской области"; "Водоснабжение г. Кузнецка Пензенской области, водозабор "Южный", 2-я очередь", а также "Реконструкция ГУК "Пензенский областной драматический театр им. А.В. Луначарского" г. Пензы; "Реконструкция здания диспансерного отделения (корпус N 4) ГУЗ "Областная психиатрическая больница им. К.Р. Евграфова".
Прокуратурой области в отношении начальника ГУ "Управление капитального строительства Пензенской области" было возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 2 ст. 7.32 КоАП РФ.
Постановлением УФАС по Пензенской области данное дело было прекращено в соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ в связи с малозначительностью административного правонарушения. Решением Железнодорожного суда г. Пензы данное постановление оставлено без изменения, протест заместителя прокурора области был отклонен.
Решением Пензенского областного суда по протесту первого заместителя прокурора Пензенской области решение Железнодорожного суда г. Пензы и постановление УФАС по Пензенской области о прекращении дела об административном правонарушении по малозначительности отменены, протест прокурора удовлетворен, дело направлено на новое рассмотрение. В настоящее время постановлением Пензенского УФАС России начальник ГУ "Управление капитального строительства Пензенской области" привлечен к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.32 КоАП РФ, ему назначен штраф в размере 20000 руб.
Кроме того, по результатам рассмотрения ранее внесенного прокуратурой области в адрес Губернатора Пензенской области представления 3 ответственных должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности, среди которых заместители Председателя Правительства Пензенской области: Ащеулов Н.М., Суетин А.И., а также начальник ГУ "Управление капитального строительства Пензенской области" Гришаев А.Г.
Прокурором Железнодорожного района г. Пензы установлено, что в 3 и 4 кварталах 2007 года ГОУ СПО "Училище олимпийского резерва Пензенской области" без проведения процедуры размещения заказов были заключены договоры с ООО "Бассейны Дежуайо" и оплачена поставка одноименных товаров, а именно хлорных пастилок для бассейна, на общую сумму 151559,36 руб. и 150711,09 руб. соответственно. По данному факту в 2008 году внесено представление, а также возбуждены 2 дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ. Акты прокурорского реагирования рассмотрены, виновное лицо привлечено к административной ответственности.
Распространенность указанных нарушений со стороны государственных заказчиков Пензенской области свидетельствует об отсутствии действенного контроля за исполнением названного законодательства со стороны Управления экономики, инновационной и научно-технической политики Пензенской области.
Проведенная прокуратурой области в данном Управлении проверка показала, что указанным органом возложенные полномочия по осуществлению контроля за исполнением государственными и муниципальными заказчиками требований Закона о размещении заказов осуществляются ненадлежащим образом. При выявлении по результатам проведения проверок признаков административных правонарушений, соответствующие дела не возбуждаются, более того, зачастую не выдаются даже предписания. Подобные нарушения допущены, например, при проведении проверки в ГОУ СПО "Пензенское музыкальное училище", Министерстве образования Пензенской области, ГБУК "Областная библиотека им. М.Ю. Лермонтова" и др. Управлением нарушаются требования административного законодательства, в том числе порядок проведения административного расследования.
По факту выявленных нарушений прокурором области в адрес Губернатора Пензенской области внесено представление, которое находится в стадии рассмотрения.
В связи с этим в текущем году должна быть значительно активизирована деятельность Управления экономики, инновационной и научно-технической политики Пензенской области в указанной сфере.
Массовый характер носят нарушения законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд со стороны органов местного самоуправления и муниципальных заказчиков.
Так, неединичными являются факты заключения государственных и муниципальных контрактов на бесконкурсной основе, что создает наиболее благоприятные условия отдельным хозяйствующим субъектам и способствует нерациональному расходованию бюджетных средств.
Например, прокурором Никольского района установлено, что Главой администрации р.п. Сура в течение одного квартала были заключены договоры на выполнение одноименных работ по строительству трубопровода на общую сумму 249298 рублей без процедуры размещения заказа. По постановлению прокурора района Глава администрации привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ в виде штрафа.
Муниципальными заказчиками незаконно сокращаются сроки подачи заявок на участие в конкурсе, аукционе, котировочных заявок.
Например, директором МОУ СОШ N 221 ЗАТО г. Заречный муниципальный контракт по результатам проведенных запросов котировок заключен ранее минимального срока, установленного п. 7.1 ст. 47 Федерального закона от 21.07.2005 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". По факту выявленных нарушений прокурором города внесено представление, возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 8 ст. 7.30 КоАП РФ, которое в настоящее время рассмотрено, на директора МОУ СОШ N 221 наложен штраф.
Органами местного самоуправления и муниципальными заказчиками допускаются факты неразмещения на официальном сайте в сети Интернет извещений, протоколов, составляемых в ходе размещения заказов, конкурсной и аукционной документации, проектов контрактов, нарушения сроков размещения такой информации, сроков заключения государственных контрактов, ненадлежащее ведение реестров муниципальных контрактов.
По всем фактам выявленных нарушений приняты меры прокурорского реагирования, которые рассмотрены и удовлетворены.
Зачастую не принимаются должные меры в связи с не исполнением государственных и муниципальных контрактов. Так, прокурором Пачелмского района установлено, что в нарушение ч. 11 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" Администрацией Пачелмского района с 01.10.2008 не принимаются меры в связи с просрочкой исполнения подрядчиком обязательств, предусмотренных муниципальным контрактом от 14.07.2008 N 2. По факту выявленных нарушений внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено. Аналогичные нарушения выявлены Нижнеломовским межрайонным прокурором.
В настоящее время в условиях кризиса в финансовом и других секторах экономики органами государственной власти Пензенской области должны быть приняты все меры, направленные на обеспечение исполнения принятых расходных обязательств. В первую очередь необходимо обеспечить своевременное перечисление денежных средств на выплату заработной платы работникам бюджетных учреждений, всех социальных выплат, а также направление межбюджетных трансфертов на исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочия Пензенской области, прежде всего связанных с выплатами отдельным категориям граждан.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 2 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ