Представление от 06.03.2009 г № 7-5-49-2009
Об устранении нарушений законодательства о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов
Губернатору
Пензенской области
Бочкареву В.К.
Прокуратурой Пензенской области при осуществлении надзора за законностью правовых актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области и их применения выявлены многочисленные нарушения законодательства в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.
Так, 27.02.2009 на очередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области внесены изменения в Закон Пензенской области N 1176-ЗПО от 22.12.2006 "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области и отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Пензенской области".
Так, в частности, пункт 1 статьи 1 указанного Закона Пензенской области изложен в новой редакции, согласно которой органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Пензенской области наделяются государственными полномочиями Пензенской области по социальной поддержке и социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, малоимущих граждан в соответствии с федеральными законами от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", от 10 декабря 1995 года N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", в том числе по приему заявлений граждан и необходимых документов на предоставление стационарного социального обслуживания в государственных учреждениях системы социальной защиты населения в соответствии с Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП "О порядке и условиях предоставления стационарного социального обслуживания гражданам пожилого возраста и инвалидам в Пензенской области".
С 01.01.2005 Федеральным законом N 122 от 22.08.2004 были внесены изменения в федеральные законы от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", от 10 декабря 1995 года N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" и функции по социальному обслуживанию населения были отнесены к полномочиям субъектов РФ.
Исходя из содержания пункта 1 статьи 1 Закона Пензенской области N 1176-ЗПО от 22.12.2006 (с учетом изменений от 27.02.2009) "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области и отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Пензенской области", все полномочия Пензенской области по социальному обслуживанию населения были переданы органам местного самоуправления.
Положением о порядке и условиях приема на стационарное социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, утвержденным Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП, предусмотрено, что принятие решения о приеме гражданина пожилого возраста или инвалида на стационарное социальное обслуживание и выдачу путевки на стационарное социальное обслуживание гражданина пожилого возраста и инвалида осуществляет Министерство здравоохранения и социального развития Пензенской области, что противоречит пункту 1 статьи 1 Закона Пензенской области N 1176-ЗПО от 22.12.2006, которым все полномочия переданы органам местного самоуправления.
То есть при передаче Законом Пензенской области всех полномочий по социальному обслуживанию населения органам местного самоуправления именно уполномоченный орган местного самоуправления должен принимать решения о приеме гражданина пожилого возраста или инвалида на стационарное социальное обслуживание и выдавать путевки данной категории лиц.
Однако согласно части 2 статьи 5 Федерального закона от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (с последующими изменениями) социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов осуществляется по решению органов социальной защиты населения в подведомственных им учреждениях либо по договорам, заключаемым органами социальной защиты с учреждениями социального обслуживания иных форм собственности.
Статьей 19 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" предусмотрено, что управление государственной системой социальных служб осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их полномочиями.
Управление социальными службами иных форм собственности осуществляется в порядке, определяемом их уставами либо иными учредительными документами.
В соответствии со статьями 22 и 23 указанного Закона социальные службы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, обеспечиваются земельными участками, имуществом, необходимыми для выполнения их уставных задач.
Социальное обслуживание населения, осуществляемое в соответствии с нормами, устанавливаемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и финансовое обеспечение учреждений социального обслуживания являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
Координация вопросов здравоохранения, социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "ж" ст. 72 Конституции РФ).
Частью 2 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Кроме того, в ходе проверки Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области подтверждена необходимость самостоятельно принимать решения о приеме гражданина пожилого возраста или инвалида на стационарное социальное обслуживание и выдавать путевки данной категории лиц именно по причине подведомственности государственных стационарных учреждений социального обслуживания органу государственной власти Пензенской области.
С учетом вышеизложенного, необходимо разграничить полномочия органа государственной власти Пензенской области и органа местного самоуправления в части указанных выше вопросов и привести в соответствие региональное законодательство.
Многочисленные нарушения законодательства в сфере социального обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов имеют место и в самом Постановлении Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП "О порядке и условиях предоставления стационарного социального обслуживания гражданам пожилого возраста и инвалидам в Пензенской области".
Указанным Постановлением утверждены Положение о порядке и условиях приема на стационарное социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, а также Положение о порядке и условиях оплаты стационарного социального обслуживания и социальных услуг.
Данные полномочия за субъектом РФ закреплены ст. 24 Федерального закона от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (с последующими изменениями), согласно которой порядок и условия предоставления бесплатного надомного, полустационарного и стационарного социального обслуживания, а также на условиях полной или частичной оплаты устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В то же время ряд норм Постановления Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП не соответствует требованиям Федерального закона от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (с последующими изменениями) и Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации".
Так, согласно абз. 2 пункта 4 и пункту 5 Постановления Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП основаниями для рассмотрения вопроса о приеме указанных граждан в учреждения служит ходатайство от органов местного самоуправления, органов социальной защиты населения и т.д.
Прием гражданина пожилого возраста или инвалида в учреждение производится на основании:
- личного письменного заявления гражданина пожилого возраста или инвалида, а для лиц, признанных в установленном порядке недееспособными, а также не достигших 14 лет, - письменного заявления их законных представителей;
- путевки на стационарное социальное обслуживание, выданной гражданину пожилого возраста или инвалиду Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области;
- договора о стационарном социальном обслуживании и об оказании социальных услуг, заключаемого между учреждением и гражданином пожилого возраста, или инвалидом, или его законным представителем.
Пунктом 7 предусмотрено, что к заявлению гражданин пожилого возраста, или инвалид, или их законный представитель прилагает:
- документ, удостоверяющий личность;
- удостоверения или иные документы установленного образца о праве на социальную поддержку, предусмотренную законодательством Российской Федерации;
- заключение лечебно-профилактического учреждения о состоянии здоровья и отсутствии медицинских противопоказаний к стационарному социальному обслуживанию;
- справку, выданную органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, о размере пенсии и ежемесячной денежной выплате;
- документы об иных доходах в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.08.2003 N 512 "О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи";
- справку органов местного самоуправления или жилищно-эксплуатационных предприятий о составе семьи с указанием даты рождения каждого члена семьи и родственных отношений.
Граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в семьях или имеющие родственников, обязанных в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации их содержать, представляют также справки от каждого члена семьи (родственников) с места работы (службы, учебы) о размерах их заработной платы и других доходов.
Инвалидами может быть представлена индивидуальная программа реабилитации, выданная учреждением Федеральной службы медико-социальной экспертизы. Документы могут быть представлены в подлиннике или в копии, заверенной в установленном порядке.
Указанные положения не в полной мере соответствуют требованиям федерального законодательства, абзац 2 пункта 4 указанного Постановления также не отвечает принципу определенности правового регулирования.
Согласно части 2 статьи 7 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" социальное обслуживание осуществляется на основании обращения гражданина, его опекуна, попечителя, другого законного представителя, органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения.
Абзацем 2 статьи 9 Федерального закона от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (с последующими изменениями) предусмотрено, что согласие на социальное обслуживание лиц, не достигших 14 лет, и лиц, признанных в установленном законом порядке недееспособными, дается их законными представителями после получения сведений, предусмотренных в части первой статьи 8 настоящего Федерального закона. При временном отсутствии законных представителей решение о согласии принимается органами опеки и попечительства.
Согласно абз. 1 статьи 5 Федерального закона от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ граждане пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалиды (в том числе дети-инвалиды), нуждающиеся в постоянной или временной посторонней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности вследствие ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению, имеют право на социальное обслуживание, осуществляемое в государственном и негосударственном секторах системы социального обслуживания.
Таким образом, перечень лиц и органов, которые могут подавать соответствующие заявления, Постановлением Правительства Пензенской области указан не в полном объеме.
Статьями 10 и 15 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 195-ФЗ установлено, что социальное обслуживание в стационарных учреждениях социального обслуживания осуществляется путем предоставления социальных услуг гражданам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном постороннем уходе, и обеспечивает создание соответствующих их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера, питание и уход, а также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха и досуга.
Социальное обслуживание осуществляется социальными службами бесплатно и за плату. Бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб осуществляется по основаниям, предусмотренным статьей 16 настоящего Федерального закона. Порядок предоставления бесплатного социального обслуживания определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Платные социальные услуги в государственной системе социальных служб оказываются в порядке, установленном органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Условия и порядок оплаты социальных услуг в социальных службах иных форм собственности устанавливаются ими самостоятельно.
Таким образом, указанными нормами федеральных законов установлены основания для приема на стационарное социальное обслуживание определенной категории граждан, а также основания для оказания социальных услуг на бесплатной, платной и частично платной основе, в связи с чем Правительством Пензенской необходимо предусмотреть четкий перечень документов, необходимых для приема на стационарное социальное обслуживание граждан именно по указанным основаниям.
Согласно статье 16 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 195-ФЗ бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб в объемах, определенных государственными стандартами социального обслуживания, предоставляется:
1) гражданам, неспособным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, - если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта Российской Федерации, в котором они проживают;
2) гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов;
3) несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации.
При таких обстоятельствах, справку органов местного самоуправления или жилищно-эксплуатационных предприятий о составе семьи с указанием даты рождения каждого члена семьи и родственных отношений, указанную в пункте 7 Постановления N 9-пП, необходимо предоставлять гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в семьях или имеющим родственников, обязанных в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации их содержать.
При определении перечня предоставления документов для приема на стационарное социальное обслуживание необходимо также учитывать пункт 9 Положения о порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому, в полустационарных и стационарных условиях государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.04.1996 N 473.
Пунктами 6, 8, 9, 11 Положения о порядке и условиях приема на стационарное социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП, а также приложением к данному Положению определен конкретный орган местного самоуправления - районный (городской) орган социальной защиты населения по месту жительства гражданина, осуществляющий комплекс мероприятий по оформлению гражданину путевки на стационарное социальное обслуживание.
Определяя перечень вопросов, которые должны быть урегулированы законом субъекта Российской Федерации при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, федеральный законодатель статьей Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не наделяет органы государственной власти субъекта Российской Федерации правом установления в императивном порядке органа местного самоуправления, который будет осуществлять переданные государственные полномочия.
Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации .
В настоящее время в муниципальных образованиях Пензенской области, осуществляющих отдельные государственные полномочия Пензенской области в сфере социальной защиты, органы социальной защиты являются органами местного самоуправления.
Определение органа социальной защиты населения по месту жительства гражданина в качестве исполнителя отдельных процедур при решении вопроса о направлении гражданина на стационарное социальное обслуживание пунктами 6 - 11 Положения о порядке и условиях приема на стационарное социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП, а также приложением к данному Положению противоречит требованиям части 2 статьи 6, части 6 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В данном случае в Постановлении Правительства Пензенской области следует указывать не районный (городской) орган социальной защиты населения, а уполномоченный орган местного самоуправления, которому переданы полномочия в сфере социального обслуживания населения в соответствии с Законом Пензенской области от 22.12.2006 N 1176-ЗПО.
Согласно пунктам 9 и 11 Постановления Правительства Пензенской области N 9-пП на основании документов, указанных в п.п. 7, 8 настоящего Положения, с учетом состояния здоровья, степени утраты самообслуживания, материального и семейного положения, дополнительных прав и льгот гражданина пожилого возраста или инвалида руководитель районного (городского) органа социальной защиты населения ходатайствует перед Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области о приеме гражданина пожилого возраста или инвалида на стационарное социальное обслуживание или выносит мотивированное решение об отказе в стационарном социальном обслуживании, о чем сообщает заявителю в письменной форме.
Решение Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области, районного (городского) органа социальной защиты населения об отказе в приеме на стационарное социальное обслуживание может быть обжаловано гражданином пожилого возраста или инвалидом в судебном порядке.
Данные пункты не соответствуют требованиям вышеизложенного федерального законодательства, в том числе в части возможности передачи полномочий по принятию решения о направлении граждан пожилого возраста или инвалидов на стационарное социальное обслуживание органам местного самоуправления.
Более того, принятие решения возможно в данном случае только одним органом власти и выражается либо в приеме гражданина указанной категории на стационарное обслуживание, либо в его мотивированном отказе на основании анализа представленных документов.
В случае принятия указанного решения Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области органы местного самоуправления могут наделяться полномочиями только по сбору необходимых и прямо предусмотренных Постановлением документов и передаче их в Министерство здравоохранения и социального развития Пензенской области.
Кроме того, Положение о порядке и условиях приема на стационарное социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП, не отвечает принципу определенности правового регулирования, поскольку не предусматривает четких сроков, в течение которых документы уполномоченным органом местного самоуправления направляются в Министерство здравоохранения и социального развития Пензенской области, рассматриваются данные документы и принимается соответствующее решение, уведомляются граждане о принятом решении, возвращаются данные документы в уполномоченный орган местного самоуправления и др.
Положение о порядке и условиях оплаты стационарного социального обслуживания и социальных услуг и Перечень гарантированных государством услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам в стационарных учреждениях социального обслуживания, утвержденные Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП, также не соответствуют требованиям федерального законодательства.
Федеральным законом N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г.) в Федеральный закон N 122-ФЗ от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" были внесены изменения.
Согласно ст. 24 и ст. 4 Федерального закона N 122-ФЗ от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" порядок и условия предоставления бесплатного надомного, полустационарного и стационарного социального обслуживания, а также на условиях полной или частичной оплаты устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Перечень гарантированных государством социальных услуг утверждается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом потребностей населения, проживающего на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.
В то же время, пунктом 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. предусмотрено, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:
- вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплат (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г.; выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г.;
- при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
То есть при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов должны быть соблюдены условия и гарантии, ранее предоставлявшиеся соответствующей категории граждан. Об этом же свидетельствует и судебная практика Верховного Суда РФ (к примеру, определение ВС РФ от 26.12.2007 N 4-Г07-44).
Однако, такие условия и гарантии Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП не соблюдены.
В соответствии с пунктами 6 и 7 ст. 24 Федерального закона "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" N 122-ФЗ от 2 августа 1995 г., в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г., порядок и условия оплаты социальных услуг в государственном и муниципальном секторах социального обслуживания, а также порядок осуществления гражданами пожилого возраста и инвалидами платы за их стационарное обслуживание определялись Правительством Российской Федерации.
К числу таких нормативных правовых актов относилось Положение "О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому, в полустационарных и стационарных условиях государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания", утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. N 473 (с последующими изменениями) и Постановление Правительства Российской Федерации N 244 от 17 апреля 2002 г. "О плате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов", Постановление Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1995 г. N 1151 "О Федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания".
Пунктами 4, 6, 7 Положения о порядке и условиях оплаты стационарного социального обслуживания и социальных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП, предусмотрено: в каких случаях социальные услуги предоставляются бесплатно, на условиях частичной оплаты, а также на условиях полной оплаты.
Более того, пунктом 7 указанного Положения предусмотрено, что социальные услуги на условиях полной оплаты предоставляются гражданам пожилого возраста и инвалидам, среднедушевой доход которых составляет более 150 процентов величины прожиточного минимума, установленного для данной категории граждан в Пензенской области, а также всем гражданам, проживающим в семьях или имеющим родственников, обязанных в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации их содержать.
Однако данные условия носят более ограниченный характер по сравнению с условиями, предусмотренными ранее пунктами 2, 3 и 4 Положения о порядке и условиях оплаты социальных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. N 473 (с последующими изменениями).
В частности, пунктом 2 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. N 473 предусмотрены дополнительно бесплатные социальные услуги:
- одиноким гражданам пожилого возраста (одиноким супружеским парам) и инвалидам, получающим пенсию в размере ниже прожиточного минимума, установленного для данного региона;
- гражданам пожилого возраста и инвалидам, имеющим родственников, которые не могут в связи с отдаленностью проживания, малообеспеченностью, болезнью и другими объективными причинами (далее именуются - объективные причины) обеспечить им помощь и уход, при условии, что размер получаемой этими гражданами пенсии ниже прожиточного минимума, установленного для данного региона;
- гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в семьях, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, установленного для данного региона.
Пунктом 3 указанного Положения также предусмотрены социальные услуги на условиях частичной оплаты:
- гражданам пожилого возраста и инвалидам, имеющим родственников, которые не могут по объективным причинам обеспечить им помощь и уход, при условии, что размер получаемой этими гражданами пенсии составляет от 100 до 150 процентов прожиточного минимума, установленного для данного региона;
- гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в семьях, среднедушевой доход которых составляет от 100 до 150 процентов прожиточного минимума, установленного для данного региона.
Социальные услуги предоставляются в стационарных условиях учреждениями социального обслуживания на условиях полной оплаты:
одиноким гражданам пожилого возраста (одиноким супружеским парам) и инвалидам, размер пенсии которых превышает на 150 процентов прожиточный минимум, установленный для данного региона;
гражданам пожилого возраста и инвалидам, имеющим родственников, которые не могут по объективным причинам обеспечить им помощь и уход, при условии, что размер получаемой этими гражданами пенсии превышает на 150 процентов прожиточный минимум, установленный для данного региона;
гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в семьях, среднедушевой доход которых превышает на 150 процентов прожиточный минимум, установленный для данного региона (п. 4 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. N 473).
Таким образом, нормами пунктов 4, 6 и 7 Положения о порядке и условиях оплаты стационарного социального обслуживания и социальных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП, установлены ограничения прав и гарантий граждан пожилого возраста и инвалидов в части обеспечения их социальными услугами на бесплатной основе и на условиях частичной оплаты.
Согласно пункту 16 Положения о порядке и условиях оплаты стационарного социального обслуживания и социальных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП, оплата стационарного социального обслуживания и социальных услуг может производиться за счет средств, полученных от продажи или иного отчуждения принадлежащего на праве собственности гражданам пожилого возраста и инвалидам имущества, включая жилые помещения, ценные бумаги и иное имущество, на основании договоров, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Данный пункт противоречит требованиям федерального законодательства, поскольку регулирует гражданско-правовые отношения, которые в соответствии со ст. 71 Конституции РФ относятся к исключительному ведению Российской Федерации.
Социальный уровень гарантий снижен и установленным Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП Перечнем гарантированных государством услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам в стационарных учреждениях социального обслуживания.
Так, в частности, пунктом 1 Перечня среди гарантированных материально-бытовых услуг не предусмотрена компенсация расходов по проезду на обучение, лечение, консультации, которая ранее была установлена федеральным Перечнем гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. N 115.
Пунктом 2 регионального Перечня не предусмотрено обеспечение при выписке из учреждения денежным пособием по утвержденным нормативам (п. 2 федерального Перечня).
Не отвечает критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы содержание пункта 2, которым предусматривается создание условий для отправления религиозных обрядов, в части слов "учитывается вероисповедание, возраст, пол, физическое состояние клиентов, особенности религиозных обрядов, принятые в различных конфессиях".
Пунктом 3 регионального Перечня не предусмотрены: содействие в направлении по заключению врачей на санаторно-курортное лечение (в том числе на льготных условиях), содействие в получении бесплатной зубопротезной (за исключением протезов из драгоценных металлов и других дорогостоящих материалов) и протезно-ортопедической помощи (п. 3 федерального Перечня).
Таким образом, установленные Постановлением Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП Порядок взимания платы за социальные услуги, предоставляемые лицам пожилого возраста и инвалидам в стационарных условиях, а также Перечень гарантированных государством социальных услуг противоречат федеральному законодательству и нарушают права и законные интересы части граждан указанной категории, что свидетельствует о снижении социального уровня гарантии в целом для указанных лиц и является недопустимым.
Аналогичные нарушения имеют место и в Постановлении Правительства Пензенской области от 11 января 2005 г. N 12-пП "О социальном обслуживании на дому и в полустационарных условиях граждан пожилого возраста и инвалидов в Пензенской области".
Необходимо незамедлительно привести в соответствие с действующим федеральным законодательством вопросы разграничения полномочий в части принятия Закона Пензенской области N 1176-ЗПО от 22.12.2006 (с учетом изменений от 27.02.2009) "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области и отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Пензенской области", Постановление Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП "О порядке и условиях предоставления стационарного социального обслуживания гражданам пожилого возраста и инвалидам в Пензенской области", Постановление Правительства Пензенской области от 11 января 2005 г. N 12-пП "О социальном обслуживании на дому и в полустационарных условиях граждан пожилого возраста и инвалидов в Пензенской области", а также иные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в Пензенской области, в том числе с учетом необходимого финансирования.
Учитывая, что отмена постановлений Правительства Пензенской области от 11.01.2005 N 9-пП и от 11 января 2005 г. N 12-пП может привести к негативным последствиям и, по сути, к отсутствию нормативного регулирования вопросов социального обеспечения указанной категории лиц, следует в короткий срок принять нормативные правовые акты, устраняющие указанные нарушения, и ввести их в действие с момента вступления в силу соответствующих изменений в Закон Пензенской области N 1176-ЗПО от 22.12.2006 "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области и отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Пензенской области", отменяя при этом действие незаконных норм.
Более того, в настоящее время в Пензенской области действуют муниципальные учреждения социального обслуживания, однако, как уже указывалось ранее, Федеральным законом N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г.) в Федеральный закон N 122-ФЗ от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" были внесены изменения, согласно которым статьи 27, 28, регулировавшие деятельность муниципальных секторов и центров социального обслуживания, утратили силу, изменилась система социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов (ст. 25), а также порядок ее финансирования.
В частности, согласно статье 25 Федерального закона N 122-ФЗ от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" система социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов основана на использовании и развитии всех форм собственности и состоит из государственного и негосударственного секторов социального обслуживания.
Государственные учреждения социального обслуживания не подлежат приватизации и не могут быть перепрофилированы на иные виды деятельности (ч. 2 ст. 30).
Основным источником финансирования государственного сектора системы социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов являются бюджеты субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 31).
Негосударственный сектор социального обслуживания объединяет учреждения социального обслуживания, деятельность которых основана на негосударственной форме собственности, а также лиц, осуществляющих частную деятельность в сфере социального обслуживания. К негосударственному сектору социального обслуживания относятся общественные объединения, в том числе профессиональные ассоциации, благотворительные и религиозные организации, деятельность которых связана с социальным обслуживанием граждан пожилого возраста и инвалидов (ст. 33).
Соответствующие изменения были внесены и в Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации".
Так, в частности, государственная система социальных служб - система, состоящая из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 4 Закона).
Государство гарантирует гражданам право на социальное обслуживание в государственной системе социальных служб по основным видам, определенным настоящим Федеральным законом в порядке и на условиях, которые устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 7).
Управление государственной системой социальных служб осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их полномочиями (ч. 1 ст. 19).
Социальные службы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, обеспечиваются земельными участками, имуществом, необходимыми для выполнения их уставных задач (ст. 22).
Социальное обслуживание населения, осуществляемое в соответствии с нормами, устанавливаемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и финансовое обеспечение учреждений социального обслуживания являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации (ст. 23).
Меры социальной поддержки работников государственной системы социальных служб определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их полномочиями.
Работникам учреждений социального обслуживания государственной системы социальных служб, непосредственно осуществляющим социальную реабилитацию несовершеннолетних, могут предусматриваться меры социальной поддержки в порядке и на условиях, которые предусмотрены законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации для педагогических кадров образовательных учреждений для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и специальных учебно-воспитательных учреждений для несовершеннолетних (части 2, 4 ст. 25).
Согласно пп. 1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пп. "а" п. 2 статьи 26.11 указанного Закона для осуществления полномочий, указанных в пункте 2 статьи 26.3 настоящего Федерального закона, в собственности субъекта Российской Федерации может находиться имущество, необходимое для материально-технического обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, включая нежилые помещения для размещения указанных органов и учреждений.
При этом согласно п. 6 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ законами субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления не могут передаваться государственные полномочия субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в подпункте 1 пункта 2 настоящей статьи, то есть по вопросам материально-технического и финансового обеспечения деятельности государственных учреждений субъекта Российской Федерации.
С учетом изложенного, необходимо привести систему социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в соответствие с действующим федеральным законодательством, во взаимодействии с органами местного самоуправления решив вопрос функционирования муниципального сектора социального обслуживания.
Причиной вышеуказанных нарушений стало длительное неисполнение ответственными должностными лицами Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области своих должностных обязанностей по вопросам социального обеспечения граждан, а также отсутствие надлежащего контроля со стороны Правительства Пензенской области.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
1.Рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры по устранению вышеуказанных нарушений федерального законодательства и недопущению их впредь, незамедлительно привести в соответствие действующее региональное законодательство в сфере социального обеспечения, устранить причины и условия, способствующие указанным в представлении нарушениям.
2.Привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях законодательства.
3.О результатах рассмотрения представления, устранения нарушений федерального законодательства и иных принятых мерах сообщить в прокуратуру Пензенской области в установленный законом месячный срок со дня внесения в письменной форме представления.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 2 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ