Представление от 03.03.2009 г № 7-5-33-2009
Об устранении нарушений бюджетного законодательства
Губернатору
Пензенской области
Бочкареву В.К.
Прокуратурой Пензенской области проведена проверка исполнения бюджетного законодательства органами государственной власти и местного самоуправления.
В ходе указанной проверки было установлено, что органами государственной власти Пензенской области допускаются нарушения бюджетного законодательства и законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Грубейшие нарушения требований бюджетного законодательства были допущены при осуществлении выплат победителям соревнований в отраслях агропромышленного комплекса.
Так, Постановлением Правительства Пензенской области от 02.09.2008 N 565-пП были утверждены условия областного соревнования среди сельскохозяйственных товаропроизводителей в отрасли животноводства в 2008 году.
В соответствии с данными условиями среди муниципальных районов победителями признаются районы, добившиеся лучших результатов в реализации мероприятий по ускоренному развитию животноводства, при выполнении критериев устойчивого развития сельскохозяйственного производства по соглашению между Правительством области и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления районов.
Районам-победителям в областном соревновании вручаются дипломы Губернатора Пензенской области и денежные премии: за первое место - 70 тыс. рублей, за второе место - 60 тыс. рублей, за третье место - 50 тыс. рублей.
Постановлением Правительства Пензенской области от 13.11.2008 N 750-пП подведены итоги областного соревнования в отраслях агропромышленного комплекса в 2008 году.
В отрасли животноводства и птицеводства победителем среди муниципальных районов был признан Колышлейский район. Названным Постановлением Правительства Пензенской области N 750-пП предусмотрено вручение Колышлейскому району диплома Губернатора Пензенской области "Победителю областного соревнования в отраслях агропромышленного комплекса в 2008 году" и денежной премии в размере 70 тыс. рублей.
В соответствии со статьей 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом.
Таким образом, вышеуказанными постановлениями Правительства Пензенской области фактически установлены расходные обязательства Пензенской области по выплате денежных средств победителям областного соревнования, в том числе выплате 70 тыс. рублей Колышлейскому району.
Статьей 69 БК РФ предусмотрен исчерпывающий перечень целей, на которые направляются бюджетные ассигнования.
Согласно названной статье к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:
оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
социальное обеспечение населения;
предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;
предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;
предоставление межбюджетных трансфертов;
предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
обслуживание государственного (муниципального) долга;
исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
Исходя из указанных требований, денежные средства Колышлейскому району как победителю вышеуказанного областного соревнования могли быть перечислены лишь в форме межбюджетных трансфертов.
Статьей 135 БК РФ определены формы предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации
В соответствии со статьей 139.1 БК РФ в случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местным бюджетам могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации.
В нарушение указанных требований ни в одном из нормативных правовых актов Пензенской области не была определена форма межбюджетных трансфертов, в которой бюджету Колышлейского района как победителю вышеуказанного областного соревнования должны были быть перечислены денежные средства в размере 70 тыс. рублей.
Более того, само перечисление произошло с грубым нарушением требований закона.
Так, 24.11.2008 письмом за номером 43 в адрес Министерства сельского хозяйства Пензенской области начальник Информационно-консультационного управления по вопросам сельского хозяйства (далее - ИКУСХ) Администрации Колышлейского района Пензенской области Тюгаев В.С. просит в связи с отсутствием внебюджетного счета перечислить вышеуказанную премию в размере 70 тыс. рублей на расчетный счет ОАО "Птицефабрика Колышлейская".
Статьей 38.2 БК РФ установлен принцип единства кассы, который означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за отдельными исключениями, предусмотренными данной статьей.
Однако вышеуказанным письмом начальник ИКУСХ Администрации Колышлейского района в нарушение указанных требований фактически предлагал перечислить денежные средства, причитающиеся бюджету Колышлейского района, на счет коммерческой организации, т.е. минуя единый счет бюджета Колышлейского района.
При этом следует отметить, что ИКУСХ Администрации Колышлейского района даже не являлось органом, исполняющим бюджет района.
Несмотря на это, Министерством сельского хозяйства Пензенской области платежным поручением от 28.11.2008 указанная сумма была перечислена на расчетный счет ОАО "Птицефабрика Колышлейская", что является нарушением вышеуказанных норм бюджетного законодательства.
При этом Министерством сельского хозяйства Пензенской области даже не было выяснено, каким образом будет обеспечено целевое использование указанных денежных средств и их доведение до соответствующих получателей.
Лишь в результате добровольных действий ОАО "Птицефабрика Колышлейская" названные денежные средства были возвращены в бюджет Пензенской области.
Кроме того, прокуратурой области значительные нарушения законодательства о закупках для государственных нужд были выявлены в деятельности Управления по организации государственных закупок Пензенской области.
Так, при проведении аукциона на поставку медицинского оборудования N 373-а (извещение размещено на официальном сайте 10.10.2008) в документации об аукционе установлены различные сроки предоставления победителем аукциона обеспечения исполнения государственного контракта.
Пункт 36 информационной карты аукционной документации устанавливал размер обеспечения государственного контракта и срок его предоставления - "обеспечение должно быть предоставлено до заключения государственного контракта".
Вместе с тем в пункте 6.3 проектов государственных контрактов по лотам N 1 - 3, которые в силу требований части 5 статьи 34 Закона о размещении заказов являются частью аукционной документации, был установлен иной срок предоставления обеспечения государственного контракта, а именно: "за три дня до заключения государственного контракта поставщик обязан предоставить заказчику документ, подтверждающий обеспечение исполнения им контракта".
Пункт 9 части 4 статьи 34 Закона о размещении заказов устанавливает, что уполномоченный орган должен установить в аукционной документации размер обеспечения исполнения государственного контракта, срок и порядок его предоставления.
Следовательно, уполномоченный орган, указав в аукционной документации противоречивые сведения о сроке предоставления обеспечения исполнения государственного контракта, надлежащим образом не исполнил требования п. 9 части 4 статьи 34 Закона о размещении заказов.
При проведении открытого конкурса N 81 "Поставка аппаратно-программного комплекса "Управление станцией Скорой медицинской помощи" в конкурсной документации установлены требования к предоставлению участниками размещения заказа в составе заявки копий документов, не предусмотренных Законом о размещении заказов.
Так, пункт 21 информационной карты конкурсной документации устанавливал, что конкурсная заявка должна включать в себя в числе прочих документов, прямо поименованных в документации, также копии документов для оценки критерия качества работ и квалификации участников конкурса:
- копии сертификатов, выданные специалистам на выполнение работ по установке, администрированию и сопровождению общесистемного ПО (серверного и рабочих станций);
- копии сертификатов, выданные специалистам на осуществление услуг по внедрению, доработке, гарантийному обслуживанию МИС (установка, настойка, администрирование);
- копии сертификатов, подтверждающих проведение работ, по внедрению и гарантийному обслуживанию в соответствии с требованиями ГОСТ.
Подпункт "г" пункта 1 части 3 статьи 25 Закона о размещении заказов устанавливает, что заявка участника размещения заказа должна содержать документы, подтверждающие квалификацию участника размещения заказа, в случае проведения конкурса на выполнение работ, оказание услуг, если в конкурсной документации указан такой критерий оценки заявок на участие в конкурсе, как квалификация участника размещения заказа.
Пунктом 31 информационной карты конкурсной документации были установлены пять критериев оценки заявок на участие в конкурсе, среди которых не было критерия квалификация участника конкурса.
Часть 4 статьи 25 Закона о размещении заказов устанавливает, что требовать от участника размещения заказа иное, за исключением предусмотренных подпунктами "а" - "в" пункта 1, пунктами 2 и 3 части 3 настоящей статьи документов и сведений, не допускается.
В рассматриваемом случае уполномоченный орган, установив в конкурсной документации требование к составу заявки участника размещения заказа о предоставлении копий вышеназванных сертификатов, нарушил требования части 4 статьи 25 Закона о размещении заказов.
Кроме того, в конкурсной документации с нарушением требований Закона о размещении заказов установлена реальная значимость критерия "качество работ и квалификация участников конкурса" более 20%.
Так, пунктом 31 информационной карты конкурсной документации было установлено пять критериев оценки заявок на участие в конкурсе и декларирован их коэффициент весомости, а именно:
- цена контракта (30%);
- качество работ (20%);
- срок поставки (20%);
- срок гарантийного обслуживания (20%);
- объем предоставления гарантий качества (10%).
Вместе с тем, порядок оценки заявок устанавливал систему начисления баллов по каждому критерию:
- по критерию цена контракта: наименьшей цене присваивалось 10 баллов, наибольшей - 1 балл. Балл по ценам, находящимся в диапазоне между максимальной и минимальной, присваивался заявке участника размещения заказа по определенной конкурсной документацией формуле;
- по критерию качество работ: балл присваивался заявке исходя из описания технологии внедрения АПК УССМП, в которой участник размещения заказа указывал возможность осуществления определенных действий по пяти характеристикам, указанным в конкурсной документации. При этом каждая характеристика оценивалась в 2 балла, а максимальное количество баллов по названному критерию составляло - 10.
- по критерию срок поставки: наименьшему сроку присваивалось 10 баллов, наибольшему - 1 балл. Балл по предложенным срокам, находящимся в диапазоне между максимальным и минимальным, присваивался заявке участника размещения заказа по определенной конкурсной документацией формуле;
- по критерию срок гарантийного обслуживания: наименьшему сроку присваивался 1 балл, наибольшему - 10 баллов. Балл по предложенным срокам, находящимся в диапазоне между максимальным и минимальным, присваивался заявке участника размещения заказа по определенной конкурсной документацией формуле;
- по критерию объем предоставления гарантий качества работ: баллы начислялись исходя из трех указанных в конкурсной документации характеристик, по 2 балла за каждое соответствие. При этом максимальный балл по данному критерию составлял - 6.
Суммарный балл заявки участника размещения заказа определялся суммированием баллов всех критериев с учетом их весовых коэффициентов (т.е. умножением каждого балла, полученного по каждому критерию, на коэффициент весомости такого критерия).
Таким образом, максимальным количеством баллов, которое участник размещения заказа мог потенциально набрать, в случае предложения им наилучших условий по всем критериям, являлась сумма в 960 баллов (из которой по критерию цена: 10 баллов x 30 = 300; по критерию качество работ: 10 баллов x 20 = 200; по критерию срок поставки: 10 баллов x 20 = 200; по критерию срок гарантийного обслуживания: 10 баллов x 20 = 200; по критерию объем предоставления гарантий качества: 6 баллов x 10 = 60).
Таким образом, у участников размещения заказа существовала потенциальная возможность набрать 200 баллов по критерию качество работ, что являлось 20,83% к общему количеству баллов.
Из изложенного следует, что реальная значимость критерия качество работ составляла более 20%.
Часть 6 ст. 28 Закона о размещении заказов устанавливает, что значимость критериев, указанных в пунктах 1 и 1.1 ч. 4 указанной статьи (в том числе и критерия качество работ), не может составлять более двадцати процентов.
Таким образом, уполномоченный орган, установив в конкурсной документации значимость критерия "качество работ" более 20%, нарушил требования части 6 статьи 28 Закона о размещении заказов.
При проведении открытого аукциона N 440-А на размещение государственного заказа "Спрямление русла р. Юловка в г. Городище Городищенского района Пензенской области" (извещение на официальном сайте от 07.11.2008) в аукционной документации установлены различные сведения о возможности заказчика изменить объем выполняемых работ в соответствии с ч. 6 ст. 9 и ч. 10 ст. 65 Закона о размещении заказов.
Пункт 24 информационной карты аукционной документации не устанавливал возможности заказчика изменить объем выполняемых работ в соответствии с частью 6 ст. 9 и частью 10 ст. 65 Закона о размещении заказов.
Вместе с тем, пункт 3.3.3 проекта государственного контракта, который в силу требований части 5 статьи 34 Закона о размещении заказов является частью аукционной документации, устанавливал возможность заказчика по согласованию с исполнителем изменить первоначальную цену государственного контракта при выявлении дополнительного объема работ.
Пункт 7 части 4 статьи 34 Закона о размещении заказов устанавливает, что документация об аукционе должна содержать указание на возможность заказчика изменить количество поставляемых по контракту товаров в соответствии с частью 6 статьи 9 указанного Закона.
Таким образом, уполномоченный орган, установив в аукционной документации противоречивые сведения о возможности заказчика изменить количество поставляемых по контракту товаров в соответствии с частью 6 статьи 9 указанного Закона, надлежащим образом не исполнил требования пункта 7 части 4 статьи 34 Закона о размещении заказов.
При проведении открытого аукциона N 447 "Оказание услуги по обеспечению лекарственными средствами граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, в 1 квартале 2009 года" (извещение на официальном сайте 11.12.2008) установлено истребование от участников размещения заказа дополнительных документов, не предусмотренных Законом о размещении заказов.
Пункт 23 информационной карты аукционной документации устанавливал состав заявки участника размещения заказа. При этом названным пунктом аукционной документации было установлено, что заявка должна содержать копию лицензии (лицензий) на фармацевтическую деятельность - розничная торговля лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения на аптечные организации, через которые будет осуществляться отпуск лекарственных средств.
Перечень документов и сведений, которые уполномоченный орган имеет право требовать от участников размещения заказа при проведении аукциона, определен частью 2 статьи 35 Закона о размещении заказов. В указанном перечне отсутствуют документы и сведения, подтверждающие соответствие лиц, привлекаемых для исполнения государственного контракта и не являющихся частниками размещения заказа, требованиям законодательства Российской Федерации.
Часть 3 статьи 35 Закона о размещении заказов устанавливает, что требовать от участника размещения заказа иное, за исключением предусмотренных частью 2 настоящей статьи документов и сведений, не допускается.
Часть 1 статьи 8 Закона о размещении заказов устанавливает, что участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта.
В рассматриваемом случае уполномоченный орган обязал участников размещения заказа предоставить в своей аукционной заявке подтверждение того, что лица, которые будут впоследствии привлечены для исполнения государственного контракта (субисполнители), также соответствуют требованиям, устанавливаемым Российской Федерацией к лицам, осуществляющим оказание услуг, являющихся предметом аукциона.
Следовательно, уполномоченный орган, установив в аукционной документации требование о предоставлении в составе заявки, копий документов, подтверждающих соответствие иных лиц, не являющихся участниками размещения заказа (т.е. не претендующих на заключение государственного контракта), требованиям, установленным законодательством Российской Федерации, нарушил положения части 3 статьи 35 Закона о размещении заказов.
Кроме того, при проведении указанной процедуры размещения заказа от участников размещения заказа в составе заявки истребованы дополнительные сведения, не предусмотренные Законом о размещении заказов.
Так, пункт 23 информационной карты аукционной документации устанавливал состав заявки участника размещения заказа. При этом названным пунктом аукционной документации было установлено, что заявка должна содержать сведения о функциональных и качественных характеристиках (потребительских свойствах) и качественных характеристиках товара (по форме приложения 1.4.4).
Формой 1.4.4 было установлено, что участник размещения заказа обязан предоставить перечень пунктов отпуска лекарственных средств с указанием его наименования и местонахождения (адреса).
Перечень документов и сведений, которые уполномоченный имеет право требовать от участников размещения заказа при проведении аукциона, определен частью 2 статьи 35 Закона о размещении заказов. В указанном перечне отсутствуют сведения, детализирующие предлагаемые услуги в части уточнения конкретного места их оказания. Следовательно, уполномоченный орган, установив в аукционной документации требование о предоставлении участниками в составе заявки сведений о пунктах отпуска лекарственных средств с указанием их наименований и местонахождения (адреса), нарушил требования части 3 статьи 35 Закона о размещении заказов.
Прокуратурой области проведена проверка в Управлении экономики, инновационной и научно-технической политики Пензенской области (далее - Управление) в части реализации полномочий по контролю за исполнением государственными и муниципальными заказчиками требований Закона о размещении заказов.
В ходе проведения проверки установлено, что возложенные полномочия Управлением исполняются ненадлежащим образом.
Так, в соответствии с п. 1.1 Положения об Управлении экономики, инновационной и научно-технической политики Пензенской области, утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 17.07.2008 N 431-пП, Управление является исполнительным органом государственной власти Пензенской области, осуществляющим функции по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.
Приказом Управления от 02.08.2007 N 37 утверждено Положение об отделе по контролю за соблюдением законодательства о закупках (далее - Отдел), в соответствии с п. 2.1 которого основной задачей отдела является контроль за размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
В 2008 году согласно плану проведения проверок, утвержденному начальником Управления экономики Пензенской области 14.01.2008, Отделом проведено 12 плановых проверок, а также 4 внеплановые проверки государственных заказчиков Пензенской области.
Проведенной проверкой установлено, что при выявлении в ходе проверок в действиях государственных заказчиков признаков административных правонарушений, соответствующие дела Управлением не возбуждаются, более того, зачастую не выдаются даже предписания.
Например, в октябре 2008 года Отделом проведена проверка в ГОУ СПО "Пензенское музыкальное училище им. А.А. Архангельского". В ходе проведенной проверки установлено, что указанным государственным заказчиком без проведения процедуры размещения заказа были заключены договоры и оплачена поставка одноименных товаров, а именно цифровых фортепиано, на общую сумму свыше 300 тысяч рублей, что грубо нарушает требование Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд". Подобные действия государственного заказчика образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ.
Однако Управлением по результатам проверки вопрос о привлечении виновных должностных лиц к административной ответственности не решен, соответствующее административное производство не возбуждено.
При наличии оснований не выдано предписание по результатам проверки в ГБУК "Областная библиотека им. М.Ю. Лермонтова" и др.
Всего же в 2008 году Управлением было возбуждено одно дело об административном правонарушении в отношении Главы администрации Махалинского сельсовета Кузнецкого района по факту совершения правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 7.30 КоАП РФ. При этом были допущены нарушения административного законодательства.
Так, Управлением 01.12.2008 было вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования N 1-12/2008 в отношении Главы администрации Махалинского сельсовета А.Н. Кузнецова.
Частью 6 статьи 28.7 КоАП РФ установлено, что по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.
В нарушение ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ Управлением впоследствии ни одно из вышеуказанных решений принято не было.
Вместо этого, 11.12.2008 Управлением вынесено определение о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении, а 22.12.2008 вынесено постановление о прекращении производства по делу N 1-12/2008 об административном правонарушении на основании ст. 2.9 КоАП РФ в связи с малозначительностью правонарушения, чем грубо нарушены требования административного законодательства.
Кроме того, в соответствии с Указом Президента РФ от 03.03.1998 N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики" на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации возложена обязанность в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры Российской Федерации о выявленных правонарушениях в сфере экономики.
В нарушение указанных требований федерального законодательства в 2008 году соответствующая информация о выявленных нарушениях по результатам проверок в адрес органов прокуратуры не направлялась.
В соответствии со статьями 6, 32 Закона Пензенской области от 22.12.2005 N 906-ЗПО "О Правительстве Пензенской области" Губернатор Пензенской области является высшим должностным лицом Пензенской области и возглавляет Правительство Пензенской области. Губернатор Пензенской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Пензенской области и настоящим Законом обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Пензенской области.
Губернатор Пензенской области наделен полномочиями по даче поручения Председателю Правительства Пензенской области, первому заместителю (первым заместителям) Председателя Правительства Пензенской области, заместителям Председателя Правительства Пензенской области, министрам Пензенской области, руководителям иных исполнительных органов государственной власти Пензенской области и контролю их выполнения (статья 31 Закона Пензенской области).
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
1.Рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры по устранению вышеуказанных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, их причин и условий, им способствующих.
2.Привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях законодательства, в том числе должностных лиц Министерства сельского хозяйства Пензенской области.
3.О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру Пензенской области в установленный законом месячный срок со дня внесения в письменной форме.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 2 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ