Протест от 29.01.2009 г № 7-5-12-2009
На отдельные положения постановления Правительства Пензенской области от 31.12.2008 N 977-пП «О мерах по реализации закона Пензенской области от 28.11.2008 N 1643-ЗПО „О бюджете Пензенской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов“»
В Правительство
Пензенской области
Прокуратурой Пензенской области проведена проверка Постановления Правительства Пензенской области от 31.12.2008 N 977-пП "О мерах по реализации Закона Пензенской области от 28.11.2008 N 1643-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов".
Названным Постановлением Правительством Пензенской области принят к исполнению бюджет Пензенской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, установлены организационные меры, связанные с его исполнением, а также утверждены положения о порядке расходования субвенций, переданных муниципальным образованиям.
В ходе проверки установлено, что содержание названного Постановления противоречит требованиям федерального законодательства и законов Пензенской области.
Так, Постановлением от 31.12.2008 N 977-пП утвержден Порядок расходования субвенций на финансирование расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Пензенской области и муниципальных образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Пензенской области (далее - Порядок).
Пунктом 9 Порядка расходования субвенций предусмотрено, что на основании сведений, представленных Министерством образования Пензенской области о сокращении и (или) увеличении размера субвенций на финансирование расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам....., Министерство финансов Пензенской области вносит на рассмотрение Законодательного Собрания Пензенской области предложения о внесении соответствующих изменений в закон Пензенской области о бюджете Пензенской области на очередной финансовый год и плановый период.
В то же время согласно п. "а" ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законом субъекта Российской Федерации утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
На основании п. "б" ч. 2 ст. 21 указанного Федерального закона высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
Аналогичные нарушения ст. 5 и ст. 21 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" имеют место:
- в пункте 7 Порядка расходования субвенций, выделяемых местным бюджетам Пензенской области на финансирование общеобразовательных учреждений в части реализации ими федеральных государственных образовательных стандартов;
- пункте 7 Порядка расходования субвенций на финансирование государственных полномочий по социальной поддержке и социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов; граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот; безнадзорных детей; детей, оставшихся без попечения родителей; семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей и одиноких родителей); малоимущих граждан; мероприятий в части возмещения расходов на погребение граждан;
- пункте 7 Порядка предоставления субвенций, выделяемых муниципальным образованиям Пензенской области на реализацию Закона Пензенской области от 28.12.2004 N 731-ЗПО "О мерах социальной поддержки многодетных семей, проживающих на территории Пензенской области" (с последующими изменениями);
- в пункте 9 Порядка расходования субвенций на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство в муниципальных образовательных учреждениях Пензенской области.
Пунктом 10 Порядка предоставления субвенций на финансирование расходов, связанных с предоставлением гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 31.12.2008 N 977-пП, предусмотрено, что в случае получения муниципальными образованиями Пензенской области экономии по сумме начисленных субсидий населению на оплату жилого помещения и коммунальных услуг Министерство финансов Пензенской области направляет экономию по субвенции муниципальным образованиям на финансирование мероприятий, проводимых ими по энергосбережению (приобретение и установка узлов учета тепловой энергии, горячего и холодного водоснабжения, приобретение и (или) установка приборов регулирования тепловой энергии в жилищном фонде).
Однако указанные средства не предусмотрены в Законе о бюджете на 2009 год и плановый период, более того, это может привести к изменению целевого использования денежных средств.
В соответствии со ст. 32 Бюджетного кодекса РФ все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
Согласно ст. 153 БК РФ законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении.
Статьей 154 БК РФ к бюджетным полномочиям исполнительных органов государственной власти отнесено обеспечение составления проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечение исполнения бюджета и составление бюджетной отчетности.
В соответствии со ст. 140 БК РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (ч. 1).
В случае наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления поселений законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений.
Указанным законом должны быть установлены соответствующие требованиям настоящей статьи порядок (методика) расчета субвенций бюджетам муниципальных районов и порядок (методика) расчета органами местного самоуправления муниципальных районов субвенций из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений на осуществление соответствующих государственных полномочий (ч. 4).
В то же время ни Законом Пензенской области от 28.11.2008 N 1643-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", ни Законом Пензенской области от 22.12.2006 N 1176-ЗПО (с последующими изменениями) "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области и отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Пензенской области", ни иными законами не предоставлено право исполнительным органам государственной власти Пензенской области направлять указанные средства на цели, прямо не предусмотренные в законе.
Абзацем 3 подпункта "а" пункта 1 Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам и займам, полученным предприятиями агропромышленного комплекса, предусмотрено возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, сельскохозяйственным потребительским кооперативам в целях приобретения и последующей передачи членам кооператива сельскохозяйственной техники, узлов, агрегатов, запасных частей и материалов для ее ремонта, горюче-смазочных материалов, семян, минеральных удобрений, средств защиты растений, используемых при производстве сельскохозяйственной продукции.
Подпунктом 2 п. 2 ст. 78 БК РФ предусмотрено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В то же время Законом Пензенской области от 28.11.2008 N 1643-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" бюджетные ассигнования на указанные цели данным сельскохозяйственным потребительским кооперативам не предусмотрены, в результате чего нарушены требования ст. ст. 32 и 34, а также ст. 78 БК РФ.
Пунктом 5.13 Порядка предоставления субсидий из бюджета Пензенской области на возмещение части затрат на выплату процентов по кредитам, полученных в российских кредитных организациях субъектами малого и среднего предпринимательства на развитие предприятий потребительского рынка и услуг повседневного спроса, размещаемых в радиусе шаговой (пешеходной доступности) на территории Пензенской области, предусмотрено, что для получения субсидий победители конкурса предоставляют в Департамент потребительского рынка и лицензирования Пензенской области решение Собрания представителей об утверждении программы и о внесении изменений в программу (имеется в виду программы по развитию малого и среднего предпринимательства).
Данные нормы не соответствуют ст. 179 БК РФ, вступившей в силу с 01.01.2009, согласно которой долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.
Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.
Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной, администрации муниципального образования, утвердившим программу.
Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию, начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган.
Аналогичные нарушения имеются в приложении N 1 к указанному Порядку - "Заявка"; а также в подпункте 1 пункта 10 Порядка предоставления бюджетам муниципальных районов Пензенской области субсидий на адресное товарное кредитование крестьянских (фермерских) хозяйств через районные агентства поддержки предпринимательства.
Кроме того, содержание постановления не в полной мере отвечает принципу определенности правового регулирования, а также содержит коррупциогенные факторы, что допускает возможность его произвольного толкования и правоприменения. Данная правовая позиция неоднократно высказывалась Конституционным Судом Российской Федерации (Постановление от 15 июля 1999 года N 11-П, Постановление от 25 апреля 1995 года и другие).
Так, пунктом 3 Порядка предоставления субвенций, выделяемых муниципальным образованиям Пензенской области на реализацию Закона Пензенской области от 28.12.2004 N 731-ЗПО "О мерах социальной поддержки многодетных семей, проживающих на территории Пензенской области" (с последующими изменениями), предусмотрено, что размер субвенции по каждому муниципальному образованию определен в соответствии с Методикой, исходя из численности детей до 6 лет и от 6 до 18 лет (школьникам) в многодетных семьях в соответствии с актами сверки по межбюджетным отношениям и размеров ежегодных и ежемесячных выплат, утвержденных Законом Пензенской области от 28.12.2004 N 731-ЗПО "О мерах социальной поддержки многодетных семей, проживающих на территории Пензенской области" (с последующими изменениями), с учетом расходов по доставке.
Поскольку размеры субвенций бюджетам муниципальных образований для осуществления отдельных государственных полномочий определяются исходя из численности лиц, имеющих право на меры социальной поддержки, то использование понятия "школьник" ограничивает круг лиц, которым должны предоставляться соответствующие выплаты.
Законом Пензенской области N 731-ЗПО используется такое понятие как "учащийся общеобразовательного учреждения", которое включает в себя не только учащихся школ, но и иных образовательных учреждений.
В абзаце 13 пункта 3 Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам и займам, полученным предприятиями агропромышленного комплекса, в нарушении п. 3 ст. 78 БК РФ не определены четкие критерии отбора инвестиционных проектов. Если основным критерием является увеличение совокупного объема платежей в бюджет Пензенской области в результате внедрения инвестиционного проекта, то по каким неосновным критериям возможен отбор инвестиционных проектов.
При определении в пункте 5 данного Порядка документов, необходимых для получения субсидий, не определено, с какого органа или организации заемщик должен предоставить справку о среднем уровне заработной платы. Аналогичные неопределенные формулировки содержатся и абзаце 15 данного пункта при предоставлении документов предприятиями пищевой и перерабатывающей промышленности агропромышленного комплекса, сельхозтоваропроизводители, птицефабрики, привлекшие инвестиционный кредит.
При приобретении сельскохозяйственной и иной техники не определены случаи необходимости подтверждения руководителем Министерства сельского хозяйства Пензенской области возможности их отнесения к автомашинам и механизмам, эксплуатируемым в процессе сельскохозяйственных работ в растениеводстве или в животноводстве.
В пункте 5.4 Порядка предоставления субсидий из бюджета Пензенской области на возмещение части затрат на выплату процентов по кредитам, полученных в российских кредитных организациях субъектами малого и среднего предпринимательства на развитие предприятий потребительского рынка и услуг повседневного спроса, размещаемых в радиусе шаговой (пешеходной доступности) на территории Пензенской области, предусмотрено, что для получения субсидий победители конкурса предоставляют в Департамент потребительского рынка и лицензирования Пензенской области копию лицензии на право осуществления соответствующей деятельности. При этом не учитывается, что не все виды деятельности подлежат лицензированию.
В подпункте "д" пункта 8 данного Порядка предусмотрен такой случай непредоставления субсидий как наличие в организации уровня заработной платы работников ниже установленного прожиточного уровня в Пензенской области на соответствующий период.
В то же время законодательно такое понятие как "прожиточный уровень" не закреплено. В Законе Пензенской области N 365-ЗПО от 23.05.2002 "О прожиточном минимуме" дается определение прожиточного минимума - стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы.
Постановлением Правительства Пензенской области от 31.12.2008 N 977-пП утвержден Порядок предоставления субсидий на возмещение затрат по организации деятельности вновь создаваемых юридических лиц малого и среднего предпринимательства в приоритетных отраслях экономики Пензенской области, в здравоохранении, образовании и культуре, кондитерском, производстве и деревообработке, производстве легкой промышленности.
Однако ст. 9 ч. 4 п. 3 Закона Пензенской области от 28.11.2008 N 1643-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" предусмотрено предоставление субсидий вновь создаваемым юридическим лицам малого и среднего предпринимательства также и в сфере науки.
Аналогичное нарушение имеется в пункте 2.2.1 Порядка предоставления субсидий на возмещение из бюджета Пензенской области части затрат на выплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, субъектам малого и среднего предпринимательства, сельскохозяйственным и потребительским кооперативам.
Также не отвечает критерию ясности, правовой определенности и урегулированности, а также требованиям ст. 78 БК РФ Порядок предоставления субсидий из бюджета Пензенской области на возмещение части затрат организаций при перевозке пассажиров автомобильным транспортом в пригородном и междугородном (внутри Пензенской области) сообщении, которым не определены размеры субсидий, детально не урегулирован порядок их предоставления.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
1.Рассмотреть настоящий протест и внести изменения в Постановление Правительства Пензенской области от 31.12.2008 N 977-пП "О мерах по реализации Закона Пензенской области от 28.11.2008 N 1643-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", приведя его в соответствие с федеральным законодательством.
2.Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления.
3.О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру Пензенской области в письменной форме.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 2 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ