Представление от 03.11.2004 г № 7-5-121-04

Об устранении нарушений административного законодательства

г. Пенза, ул. Маршала Крылова, 20
Руководителю - главному
государственному инспектору
труда в Пензенской области
Сиротину В.А.
Прокуратурой Пензенской области проведена проверка соблюдения законодательства, регулирующего вопросы деятельности государственной инспекции труда (далее - ГИТ) в Пензенской области при применении мер административного характера за период 2003 - 2004 гг.
Согласно ст. 353 Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ) государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, во всех организациях на территории РФ осуществляют органы федеральной инспекции труда.
В ходе осуществления ГИТ в Пензенской области данной работы и на основании ст. 356 - 357 ТК РФ, ст. 23.12 КоАП РФ, ст. 5.27 - 5.34 КоАП РФ и ст. 5.44 КоАП РФ и положения "О федеральной инспекции труда", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.01.2000 N 78 , а также положения "О государственной инспекции труда в субъекте РФ", утвержденного Приказом Министерства труда и социального развития N 65 от 28.01.2000 , инспекция имеет право привлекать к административной ответственности в установленном законодательством РФ порядке лиц, виновных в нарушении законодательства РФ о труде и охране труда.
За 2003 год инспекторами ГИТ в Пензенской области за нарушение норм законодательства о труде и охраны труда было наложено 2003 штрафа на граждан, должностных и юридических лиц (в основном по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ) на общую сумму 2178,7 тысячи рублей (взыскано 2156,3 тысячи рублей), из них за нарушение норм по оплате труда наложен 671 штраф на общую сумму 636, 8 тысячи рублей. Количество не взысканных в установленный ст. 32.2 КоАП РФ 30-дневный срок штрафов составило 173.
За 9 месяцев 2004 года наложены 1704 административных штрафа на общую сумму 2158,2 тысячи рублей (взыскано 2071,7 тысячи рублей), из них за нарушение норм по оплате труда наложены 554 штрафа на сумму 668,15 тысячи рублей. Количество взысканных с нарушением установленного ст. 32.2 КоАП РФ 30-дневного срока штрафов составило 268.
Несмотря на высокий уровень взыскания штрафных санкций, средний размер штрафа в 2003 году составил чуть больше тысячи рублей (1,087 тысячи рублей), за 9 месяцев 2004 года средний размер штрафа составил 1,267 рубля.
Вместе с тем санкция части 1 статьи 5.27 КоАП РФ за нарушение законодательства о труде и об охране труда предусматривает наказание в размере от пяти (500 рублей) до пятидесяти (5000 рублей) минимальных размеров оплаты труда.
В этой связи необходимо отметить, что наложение низких штрафных санкций за нарушение трудового законодательства на руководителей хозяйствующих субъектов, имеющих, как правило, высокий уровень дохода, является малоэффективной мерой ответственности за совершение административного правонарушения и цели предупреждения совершения ими новых правонарушений в сфере трудового законодательства во многих случаях не достигаются.
В суд в 2003 году направлено для рассмотрения и привлечения к ответственности виновных лиц 85 протоколов об административных правонарушениях, в том числе 5 протоколов о дисквалификации.
Вместе с тем судами в 2003 году были приняты решения о привлечении к административной ответственности виновных лиц всего по 34 протоколам, составленным ГИТ.
За 9 месяцев 2004 года таких протоколов в суды было направлено 175, в том числе 36 протоколов о дисквалификации.
За 9 месяцев 2004 года таких решений было принято по 64 протоколам.
В большинстве случаев судами принимаются решения о прекращении административного производства за отсутствием состава правонарушения (реабилитирующее основание) либо прекращаются дела в виду малозначительности совершенного административного правонарушения.
В ряде случаев такие протоколы возвращаются в ГИТ в виду неполноты представленных материалов, для дооформления.
В связи с этим необходимо отметить установленные проверкой в организации и осуществлении данной работы ГИТ в Пензенской области серьезные недостатки.
Согласно статье 355 ТК РФ основными задачами органов федеральной инспекции труда являются - обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда, обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и др.
Для реализации данных задач органы федеральной инспекции труда были наделены соответствующими полномочиями, и в том числе, принимать меры по устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан.
Вместе с тем эти задачи в полном объеме ГИТ в Пензенской области не выполняются.
Так, в 2003 году из 5 направленных ГИТ в суд для дисквалификации административных материалов по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ по 4 из них производство по делу судом было прекращено по реабилитирующим правонарушителей основаниям - за отсутствием в действиях состава административного правонарушения (в отношении гл. инженера МУП ЖКХ "Кристалл" г. Кузнецка Татьянченко В.В., в отношении директора ООО "МФР" Захарова А.Н. и в отношении руководителя ОАО "Пензенский кирпичный завод N 1" Савельева B.C., в отношении ЧП Краснова Ю.В.).
В 2004 году из 36 направленных материалов за отсутствием состава административного правонарушения судом было прекращено 5 административных материалов (в отношении: главного инженера МУ "ТЮЗ" г. Заречного Салтыкова А.А., руководителя СПК "им. С.М. Кирова" Яшина В.Н., руководителя ООО СКБТ "Компрессор" Яшина В.В., руководителя МУ ДЭП Первомайского района г. Пензы Мясникова В.Г., председателя СПК "Каменский" Каменского района Павлова Н.Н.)
Только одно из данных решений ГИТ было обжаловано в прокуратуру области - постановление мирового судьи судебного участка N 3 Сердобского района от 05.03.2004 в отношении председателя СПК "им. С.М. Кирова" Яшина В.Н.
По другим вышеназванным решениям государственной инспекцией труда в Пензенской области, в целях защиты трудовых прав работников, соответствующих обращений для их опротестования в 2003 и в 2004 гг. в прокуратуры районов и области не направлялось.
В связи с чем необходимо указать, что непринятие ГИТ мер по отмене данных судебных решений с реабилитацией указанных руководителей говорит о возбуждении инспекторами этих административных дел без достаточных правовых оснований, что является недопустимым.
В 2004 году из 36 направленных в суд ГИТ административных материалов были дисквалифицированы только 4 руководителя.
В отношении 18 руководителей хозяйствующих субъектов суд принял решение о прекращении производства в виду малозначительности совершенного административного правонарушения, и на основании ст. 2.9 КоАП РФ таким руководителям были объявлены устные замечания.
Вместе с тем, как показало изучение данных материалов, большинство таких решений (в основном связанных с нарушением законодательства о труде в части невыплаты заработной платы) вынесено незаконно и не обоснованно, в связи с этим, подлежат отмене.
Вместе с тем, несмотря на участие при рассмотрении большинства таких дел представителя ГИТ в Пензенской области и информированность о результатах их рассмотрения, только в 8 случаях ГИТ обращалась в прокуратуру района (два раза) и в прокуратуру области (шесть раз) с ходатайством об опротестовании вышеуказанных незаконных решений, из них в основном обращения поступили в прокуратуру только в сентябре - октябре 2004 года.
Вместе с тем, в соответствии со ст. 365 ТК РФ, органы федеральной инспекции труда обязаны по вопросам надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, взаимодействовать с другими федеральными органами надзора и контроля, в том числе и прокуратурой.
Также необходимо указать, что из общего числа направленных ГИТ в суды в 2004 году для дисквалификации материалов семь были возвращены вообще без рассмотрения.
Одной из основных причин возвращения судом административных материалов, составленных ГИТ в Пензенской области, является нарушение инспекторами положений требований ст. 28.2 КоАП РФ, предъявляемых к содержанию протокола об административном правонарушении, либо других недостатков по прилагаемым к протоколу об административном правонарушении материалам, а также в виду неполноты представленных материалов (ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ и ч. 1 п. 4 ст. 29.4 КоАП РФ).
Такими являются материалы, возвращенные определениями от 03.09.2004 мирового судьи Беднодемьяновского района в отношении председателя СПК "Беднодемьяновский" Гуреева А.В., от 09.06.2004 мирового судьи судебного участка N 1 Городищенского района в отношении руководителя ООО "Юловское" Кивишева В.М., от 18.06.2004 мирового судьи судебного участка N 5 Первомайского района г. Пензы в отн. руководителя МУП "Асфальтобетонный завод" Улицкого М.И., от 30.07.2004 мирового судьи судебного участка N 3 в отн. руководителя ООО ПФ "Строймонтаж" Гольдштейна Н.П., от 08.06.2004 в отношении руководителя совхоза "Липлейский" Носкова В.Ф., от 09.06.2004 в отношении главного энергетика ЧП "Баткаевой" Евстифеева Н.С.
В нарушение положений ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ об устранении недостатков протокола и других материалов в срок не более 3-х суток со дня поступления данных документов и направления их в суд в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков указанный административный материал лишь в трех случаях был повторно возвращен после их устранения в суд (в отношении - директора ООО ПФ "Строймонтаж" Гольдштейна Н.П., руководителя ООО "Юловское" Кивишева В.М. и гл. энергетика ЧП "Баткаевой" Евстифеева Н.С.), причем в последнем случае он вновь был возвращен для дооформления и в суд больше не направлялся.
В других случаях материал также больше для рассмотрения в суд не направлялся, данные решения суда в прокуратуру не обжаловались. Следовательно, указанные дела были заведены без достаточных правовых оснований.
В противном случае, бездействие ГИТ в Пензенской области по обжалованию вышеназванных решений судов, которые прекращаются по реабилитирующим основаниям, а также возвращаются ими без рассмотрения является признаком ненадлежащего отношения к исполнению своих обязанностей ответственных сотрудников инспекции.
Кроме того, не было принято мер ГИТ к привлечению руководителя совхоза "Комсомолец" Ханбикова С.А. к иной административной ответственности (кроме дисквалификации) после возвращения Лопатинским районным судом 07.06.2004 административного материала без рассмотрения, в виду введения в совхозе процедуры банкротства и назначения временного управляющего.
В связи с истечением двухмесячного срока привлечения его к ответственности за нарушение норм трудового законодательства правонарушитель ушел от ответственности.
Также ГИТ в Пензенской области допускаются и другие нарушения административного законодательства.
Так, прокуратурой области в ходе рассмотрения обращения ГИТ в Пензенской области от 29.09.2004 о принесения протеста на решение Первомайского райсуда г. Пензы от 03.04.2004 об отмене постановления государственной инспекции труда о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении конкурсного управляющего СМУП совхоз "Терновский" было установлено, что 21 июля 2004 года прокурором Пензенского района было возбуждено дело об административном правонарушении в отношении конкурсного управляющего СМУП совхоз "Терновский" Морозова В.В., которое было направлено для рассмотрения в государственную инспекцию труда (ГИТ) в Пензенской области
6 августа 2004 года государственным инспектором труда в Пензенской области Агаповой М.С. на основании ст. 29.9 ч. 1 КоАП РФ вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении Морозова В.В. по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ за отсутствием состава правонарушения.
Данное постановление было вынесено не обоснованно, в связи с чем по протесту прокурора Пензенского района судом Первомайского района г. Пензы от 06.08.2004 оно было отменено.
Суд в своем решении указал, что государственным инспектором по труду не дана оценка обстоятельствам, изложенным в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении и приложенных к нему материалах о том, что на протяжении всего 2004 года со стороны конкурсного управляющего не были приняты меры к реализации имущества, не даны объявления, не погашены долги ни одному кредитору первой очереди, не исследован вопрос о предоставлении Морозовым В.В. отчета по истечении года, в котором указаны меры по погашению задолженности 1 и 2 очереди и другим обстоятельствам.
В своем решении суд также указал, что допущенные государственным инспектором труда Пензенской области Агаповой М.С. нарушения не позволили полно и объективно рассмотреть дело. Для решения вопроса о наличии либо отсутствии в действиях Морозова В.В. состава правонарушения, предусмотренного ст. 5.27 ч. 1 КоАП РФ, необходимо более тщательно исследовать имеющиеся в материалах дела доказательства и принять решение в соответствии с действующим административным законодательством.
После возвращения его судом в ГИТ данное административное дело поступило на новое рассмотрение 15.09.2004. Вместе с тем в нарушение положений ст. 29.6 КоАП РФ о 15-дневном сроке рассмотрения такого материала (с момента поступления), он был рассмотрен лишь 29.10.2004.
В виду недостаточных знаний административного законодательства и, в частности, положений ст. 2.4 КоАП РФ инспекторами ГИТ допускается безосновательное привлечение к административной ответственности должностных лиц, не являющихся субъектами административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ.
Так, Постановлением Государственной инспекции труда в Пензенской области N 51/1436 от 20 августа 2004 года гр-н Шуварин А.Н. признан виновным в нарушении законодательства о труде в соответствии с п. 1 ст. 5.27 КоАП РФ как председатель координационного совета общественной организации Железнодорожного района г. Пензы "Ассоциация рыночной торговли", привлечен к административной ответственности и подвергнут административному наказанию в виде штрафа в размере 1200 рублей. Ему было выдано Предписание N 106/1106 от 20 августа 2004 года о принятии мер по устранению нарушений трудового законодательства, которым на него возложена обязанность устранить допущенные нарушения трудового законодательства.
По смыслу ст. 5.27 КоАП РФ субъектом ответственности данной статьи должен являться работодатель, то есть лицо, обязанное обеспечить работнику условия труда в соответствии с нормами трудового законодательства.
Уставом общественной организации Железнодорожного района г. Пензы "Ассоциация рыночной торговли" установлено, что коллегиальным исполнительным органом данной организации является Координационный совет, а единоличным исполнительным органом является исполнительный директор. Выполнение функций работодателя, а следовательно, и соблюдение законодательства о труде возложено на единоличный, исполнительный орган (п. 4.13 Устава).
Шуварин А.Н., являясь председателем Координационного Совета ОО "Ассоциация рыночной торговли" (что подтверждается протоколом Конференции общественной организации от 1 апреля 2002 года), не является работодателем, а следовательно, лицом, которое может быть привлечено к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 5.27 КоАП РФ и которому может быть выдано предписание по устранению нарушений трудового законодательства.
При таких обстоятельствах 06.09.2004 суд сделал вывод, что постановление о привлечении Шуварина А.Н. к ответственности и выданное ему предписание, обязывающее его принять меры по устранению нарушений трудового законодательства, являются незаконными и необоснованными.
Более того, при установлении нарушений трудового законодательства и получении решения суда с указанием ошибочности позиции ГИТ в отношении Шуварина А.Н. ответственными должностными лицами ГИТ в Пензенской области мер для привлечения к ответственности исполнительного директора ОО "Ассоциации рыночной торговли" по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ не приняли.
В связи с чем 20.10.2004 истек предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ двухмесячный срок давности привлечения данного должностного лица к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ.
Все вышеуказанные нарушения отрицательно влияют на способность ГИТ в Пензенской области выполнить поставленные в ст. 1.2 КоАП РФ задачи законодательства об административном правонарушении, а именно, защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина (право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда - ст. 37 Конституции РФ), предупреждение административных правонарушений.
Кроме того, такие нарушения делают невозможным в каждом случае совершения административного правонарушения в сфере трудовых отношений применять установленную государством меру ответственности за его совершение, а также применять наказание в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст. 3.1 КоАП РФ).
Причинами вышеуказанных нарушений законодательства, регулирующего вопросы деятельности федеральной инспекции труда, являются слабое знание и исполнение действующего и, прежде всего, административного законодательства сотрудниками ГИТ, отсутствие должного контроля как за исполнением решений ГИТ так и судебных решений по делам об административных правонарушениях, возбужденных инспекцией, отсутствие должного взаимодействия, и прежде всего, с территориальными прокурорами по вопросам опротестования в порядке ст. 30.10 КоАП РФ незаконных судебных решений, ненадлежащая организация и контроль данной работы инспекторов ГИТ в Пензенской области со стороны ее руководства.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре РФ",
предлагаю:
1.Безотлагательно рассмотреть настоящее представление прокуратуры области с участием представителя прокуратуры Пензенской области.
2.Принять конкретные меры к устранению и недопущению впредь указанных в представлении нарушений административного законодательства, регулирующего вопросы деятельности инспекции труда, причин и условий, им способствующих, в связи с чем решить вопрос об ответственности всех лиц, виновных в допущенных нарушениях.
3.О результатах рассмотрения данного представления и принятых мерах прошу сообщить в письменной форме в прокуратуру области в установленный законом срок.
Прокурор области -
государственный советник
юстиции 3 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ