Представление от 18.11.2008 г № 7-5-214-2008
Об устранении нарушений законодательства об общих принципах организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, бюджетного, жилищного законодательства
Губернатору
Пензенской области
Бочкареву В.К.
Прокуратурой Пензенской области проведена проверка Постановления Правительства Пензенской области от 20.10.2008 N 691-пП "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Содействие добровольному переселению в Пензенскую область соотечественников, проживающих за пределами РФ, на 2009 - 2012 годы".
В то же время отдельные положения Программы, утвержденной Постановлением Правительства Пензенской области от 20.10.2008 N 691-пП, не соответствуют нормам федерального законодательства.
В тексте Программы большое место занимает перечисление действующего законодательства, регламентирующего получение социальных и иных выплат, изложение норм федерального законодательства.
В частности, приложениям к Программе регламентируется Порядок регистрации участника Программы и членов его семьи по месту пребывания или жительства; Порядок оформления документов, удостоверяющих правовой статус участника Программы и членов его семьи, как лиц, проживающих в РФ; Порядок таможенного оформления ввозимого имущества участников Программы и членов их семьи.
Регулирование данных вопросов не относится к компетенции органов исполнительной власти субъекта РФ, является нарушением принципа разделения властей, установленного ст. 5 Конституции РФ.
Правовое регулирование на уровне субъекта РФ вышеуказанных вопросов является превышением полномочий, установленных ст. 71 Конституции РФ и ст. ст. 1, 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ, Указа Президента РФ N 442 от 02.03.1994.
Дублирование в правовом акте положений федеральных законов, иных нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, может быть допустимо лишь при условии ненарушения принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ. (Определения ВС РФ от 04.02.2003 N 60-Г03-4, от 20.12.2002 N 56-Г02-36).
Программой предусмотрено строительство индивидуальных жилых домов для соотечественников на условиях долевого финансирования из бюджета Пензенской области и местных бюджетов.
Из текста Программы неясно, в какой форме будут поступать денежные средства из бюджета Пензенской области в местные бюджеты.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 4 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации , вступающей в силу с 01.01.2009, долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации (местному бюджету) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (местных бюджетов).
Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.
В соответствии с пунктом 7 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации законом о бюджете субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов.
Предоставление указанных субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) осуществляется в соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, при предоставлении средств в форме субсидий в муниципальных образованиях должны быть приняты аналогичные муниципальные программы. Областная программа при этом должна содержать условия предоставления и методику расчета субсидий.
Объемы финансирования Программы включают в себя:
расходы на финансирование строительства индивидуальных жилых домов в 2009 году;
средства в рамках иных действующих областных целевых программ на 2009 - 2012 годы.
Областные целевые программы, связанные с установлением мер социальной поддержки граждан, в том числе и в жилищной сфере, как правило, предусматривают для участников наличие гражданства Российской Федерации. Соотечественники, приезжающие из-за рубежа, в основной своей массе имеют гражданство иностранного государства, поэтому до получения гражданства Российской Федерации участвовать в программах не могут. После получения гражданства Российской Федерации они будут участвовать в указанных программах как граждане Российской Федерации на равных основаниях с другими гражданами Российской Федерации, преференций для указанной категории лиц программами не предусмотрено, поэтому использование в Программе объемов финансирования других областных программ не отражает конкретных расходов на реализацию мер поддержки соотечественников.
В подразделе 2.3 "Оценка возможности приема и обустройства на территории вселения Камешкирского района раздела II Программы предусмотрено, что участники Программы и члены их семей имеют право на получение государственных гарантий и социальной поддержки, в том числе на получение услуг государственных и муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего и профессионального образования, социального обслуживания, здравоохранения и услуг государственной службы занятости после их регистрации в установленном порядке и до приобретения ими гражданства РФ. Расходы осуществляются за счет средств соответствующих бюджетов.
При этом Программа объемов финансирования не отражает конкретных расходов на реализацию указанных мер поддержки соотечественников, особенно не имеющих гражданства РФ, в том числе за счет местных бюджетов.
Аналогичные положения содержатся и в иных проектах программ переселения районов Пензенской области (Колышлейского, Кузнецкого и других).
Разделом 7 Регламента приема участника Программы определен порядок предоставления участникам Программы услуг в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты. В частности, предусмотрено медицинское обслуживание участников Программы и выдача страхового медицинского полиса, то есть мероприятия, не обеспеченные финансированием.
Разделом II предусмотрено жилищное обустройство (временное или постоянное).
Временное жилищное обустройство предполагает обустройство соотечественников на этапе приема и адаптации на свободных муниципальных и частных (на условиях аренды) площадях, пригодных для временного проживания, в служебном жилье и жилищном фонде работодателей.
Постоянное жилищное обустройство предполагает содействие в обеспечении соотечественников жильем по месту постоянного проживания, выделение земельных участков для строительства индивидуального жилья и ведения хозяйства.
Кроме того, в каждом из 10 проектов переселения предусмотрены аналогичные меры по жилищному обустройству соотечественников.
Указанные нормы не соответствуют федеральному законодательству и принципу определенности правового регулирования.
В соответствии с Программой предусматривается временное жилищное обустройство на свободных муниципальных и частных (на условиях аренды) площадях, пригодных для временного проживания, в служебном жилье и жилищном фонде работодателей.
Муниципальные жилые помещения представляют собой жилые помещения фонда социального использования и предоставляются в соответствии с разделом 3 Жилищного кодекса Российской Федерации. При этом преференций перед гражданами Российской Федерации, принятыми на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, участники Программы иметь не будут.
Размещение соотечественников в жилых помещениях, находящихся в частной собственности, возможно только при наличии договора с собственником жилого помещения. При этом возникает вопрос о субъекте, который будет нанимать (арендовать) жилое помещение: орган местного самоуправления или приехавший соотечественник. Оплата найма (аренды) жилого помещения за счет средств местного бюджета предполагает определение источников и порядка исполнения данного вида расходных обязательств.
Не соответствует требованиям федерального законодательства и возможность предоставления соотечественникам служебных жилых помещений, поскольку в соответствии со статьей 93 Жилищного кодекса Российской Федерации служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.
Программой не определен механизм приема и обустройства соотечественников.
Более того, отдельными проектами переселения (например, в Камешкирском районе) предусмотрено обеспечение жильем соотечественников после получения гражданства Российской Федерации, а также на условиях найма. Вместе с тем неясно, где будут проживать указанные лица до момента получения гражданства Российской Федерации и за счет каких средств.
Отдельными проектами переселения (например, в Камешкирском районе) для временного обустройства предлагается предоставлять вторичное жилье на условиях найма. Данная формулировка не позволяет однозначно определить, какие жилые помещения будут предоставляться соотечественникам.
Проектом переселения в Кузнецком районе предусматривается временное жилье на базе общежития ПУ-18 в с. Махалино, что противоречит статье 94 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которому общежитие предоставляется на время работы. Термин "на период трудоустройства" согласно трудовому законодательству означает период до приема на работу.
Согласно Структуре и механизму управления Программой раздела III Программы участником областной целевой программы "Содействие добровольному переселению в Пензенскую область соотечественников, проживающих за пределами РФ, на 2009 - 2012 годы" может стать соотечественник в трудоспособном возрасте (не старше 45 лет). В то же время ограничение по возрастному и трудоспособному признаку представляет собой дискриминационную меру.
Согласно ст. 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Согласно "Выводам" проектов переселения в районы Пензенской области Программы предусмотрена организация жилищного и общественного строительства на неиспользуемых территориях, в том числе на территориях сельскохозяйственного назначения.
В то же время согласно требованиям земельного законодательства изменять целевое назначение земель можно в исключительных случаях, при этом жилищное строительство возможно только после перевода земель из сельскохозяйственного назначения включения их в категорию земель населенных пунктов.
Так, статьей 85 ЗК РФ регламентировано, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.
Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.
В соответствии со ст. 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ" до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 года, включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей.
В случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов принимается одновременно с решением об установлении или об изменении видов разрешенного использования включаемых в границы населенных пунктов земельных участков либо земельных участков, исключаемых из границ населенных пунктов.
Статьей 7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установлено, что перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.
Кроме того, в тексте программы "Содействие добровольному переселению в Пензенскую область соотечественников, проживающих за пределами РФ, на 2009 - 2012 годы", утвержденной Постановлением Правительства Пензенской области от 20.10.2008 N 691-пП, имеются внутренние противоречия, нарушение нумерации и, в целом, Программа требует приведения ее в соответствии с требованиями федерального законодательства.
Причиной вышеуказанных нарушений стало ненадлежащее исполнение должностными лицами, ответственными за подготовку Постановления Правительства Пензенской области N 691-пП, своих должностных обязанностей.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
1.Рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры по устранению вышеуказанных нарушений федерального законодательства.
2.Привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях законодательства.
3.О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру Пензенской области в установленный законом месячный срок со дня внесения в письменной форме.
Прокурор области
государственный советник
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ