Приложение к Закону от 02.11.2004 г № 688-ЗПО План

План предварительного этапа программы реформирования региональных финансов пензенской области на 2004 — 2005 годы

Паспорт предварительного этапа
Программы реформирования региональных финансов
Пензенской области на 2004 - 2005 годы

Наименование        - предварительный этап Программы
                      реформирования региональных финансов
                      Пензенской области на 2004 - 2005 годы
Основание для       - Постановление Правительства Российской
разработки            Федерации от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах
                      по повышению результативности
                      бюджетных расходов"
Государственный     - Правительство Пензенской области
заказчик
Основной            - Управление финансов Пензенской области
разработчик
Цель                - повышение качества управления финансовыми
                      ресурсами Пензенской области
Основные задачи     - построение эффективной вертикали управления
                      бюджетными средствами;
                      внедрение автоматизированных технологий
                      управления бюджетными ресурсами и
                      формирование единой системы
                      информационного обеспечения бюджетного
                      процесса;
                      усиление предварительного, текущего контроля
                      за расходованием бюджетных средств
Основные            - внедрение казначейской системы исполнения
направления           бюджета; автоматизация бюджетного процесса;
этапа и сроки         повышение квалификации государственных и
его реализации        муниципальных служащих, обучение
                      бухгалтерских служб в секторе
                      государственного и муниципального управления.
                      Срок реализации - 2004 - 2005 годы
Объемы,             - 15,615 млн. рублей за счет средств бюджета
источники             Пензенской области
финансирования
Исполнители         - Управление финансов Пензенской области,
мероприятий           финансовые органы муниципальных образований
                      Пензенской области, Министерство
                      государственного имущества и природных
                      ресурсов Пензенской области, Управление
                      экономики Правительства Пензенской области,
                      Министерство здравоохранения и социального
                      развития Пензенской области, Министерство
                      образования и науки Пензенской области,
                      Министерство культуры Пензенской области,
                      Управление жилищно-коммунального хозяйства и
                      энергетики Пензенской области, Управление
                      цен и тарифов Пензенской области, налоговые
                      органы по Пензенской области
                      (по согласованию)
Ожидаемые           - повышение обоснованности и реалистичности
результаты            планирования бюджетных расходов;
реализации            управление бюджетными средствами при
этапа                 максимально эффективном использовании
                      средств, качество, прозрачность,
                      достоверность бюджетного учета
Система             - контроль за реализацией мероприятий
организации           предварительного этапа осуществляет
контроля за           Управление финансов Пензенской области
исполнением
мероприятий

1.Введение
Предлагаемый предварительный этап реформирования разработан на основе приоритетов развития региональных финансов Пензенской области исходя из сложившегося их состояния и направлен на реформирование системы управления региональными финансами Пензенской области.
1.1.Цели и задачи реформирования
Основными целями реформирования системы управления региональными финансами Пензенской области являются:
- повышение результативности работы органов государственной власти и органов местного самоуправления Пензенской области;
- повышение эффективности функционирования системы управления финансами области для обеспечения дальнейшего социального развития области, повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг и уровня жизни жителей Пензенской области;
- создание благоприятных условий для экономического развития региона и привлечения инвестиций;
- получение положительных оценок проводимой органами государственной власти Пензенской области бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения области.
Для достижения поставленных целей должны быть решены следующие задачи:
1.Совершенствование процедур формирования и исполнения бюджета Пензенской области:
- совершенствование системы бюджетного планирования и внедрение системы средне- и долгосрочного финансового планирования, включающей планирование текущих расходов, инвестиционное планирование, планирование долговой политики;
- формирование бюджетной политики на основе долгосрочных и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития Пензенской области, социальных и финансовых норм и нормативов по оказанию бюджетных услуг;
- обеспечение реалистичности бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и поставщиками, сокращение долговых обязательств и нерациональных бюджетных расходов;
- совершенствование системы межбюджетных отношений, направленной на усиление заинтересованности муниципальных образований в увеличении собственного экономического и налогового потенциала;
- применение механизма ресурсосбережения в бюджетной сфере, внедрение системы мониторинга качества бюджетных услуг.
2.Совершенствование нормативной правовой базы управления региональными финансами.
3.Создание эффективного механизма управления имуществом Пензенской области, повышение роли неналоговых доходов и доходов от использования государственного имущества в доходах бюджета Пензенской области, инвентаризация государственного и муниципального имущества, независимая оценка рыночной стоимости государственного и муниципального имущества, вовлекаемого в гражданский оборот.
4.Внедрение передовых методов управления региональными финансами, комплексная автоматизация бюджетного процесса, переход к казначейскому исполнению бюджета, внедрение современных информационных технологий для управления финансовыми ресурсами Пензенской области и формирования единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса.
5.Создание системы управления государственным долгом Пензенской области.
6.Подготовка кадров в секторе государственного управления в связи с реализацией реформы бюджетного учета в Российской Федерации.
1.2.Исходное состояние
Текущее состояние управления финансами Пензенской области свидетельствует о том, что за последние годы проделана значительная работа по совершенствованию бюджетного процесса, обеспечению прозрачности системы бюджетных финансов, управлению региональной собственностью, внедрению новых технологий в формировании и исполнении бюджетов.
Своевременно принятый бюджет является одним из показателей, характеризующих экономическую и социальную стабильность Пензенской области.
Бюджет Пензенской области в последнее время утверждался до начала финансового года. Закон Пензенской области N 424-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2003 год" принят 23 декабря 2002 года. Закон Пензенской области N 570-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2004 год" принят 25 декабря 2003 года.
Бюджет Пензенской области утверждается по главным распорядителям бюджетных средств в разрезе целевых статей, видов расходов бюджетной классификации. Закон публикуется в средствах массовой информации. Все изменения и дополнения в бюджет вносятся только в форме законов.
Отчет об исполнении бюджета Пензенской области рассматривается и утверждается Законодательным Собранием Пензенской области, с последующим опубликованием в печати.
Налоговая политика в Пензенской области ориентирована, прежде всего, на создание благоприятных условий для стимулирования инвестиционной активности, упрощение системы налогообложения для малого бизнеса, улучшения налогового администрирования и повышения на этой основе собираемости налогов во все уровни бюджетов.
Полномочия региональных и муниципальных органов власти по введению региональных и местных налогов и сборов реализованы в Пензенской области полностью.
С целью повышения заинтересованности муниципальных образований в развитии собственной доходной базы Постановлением Правительства Пензенской области от 28 января 2004 года N 40-пП утвержден перечень критериев оценки социально-экономического развития территорий муниципальных образований Пензенской области.
В области межбюджетных отношений с 1997 года обеспечивается единый подход к выравниванию бюджетной обеспеченности. Доходная база муниципальных образований определяется с использованием показателя налогового потенциала - потенциальных доходов, которые могут быть собраны на соответствующих территориях. Такой подход позволяет повысить заинтересованность муниципальных образований в росте налогооблагаемой базы, а также в более эффективном использовании муниципального имущества, доходы от которого не учитывались при формировании межбюджетных отношений. Методика распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований Пензенской области утверждена Законом Пензенской области от 25 декабря 2003 года N 560-ЗПО "О методике распределения средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований Пензенской области".
Выравнивание бюджетной обеспеченности производится исходя из индекса налогового потенциала, скорректированного на индекс бюджетных расходов, то есть в формуле учтены как возможные доходы местного бюджета, так и финансируемые органом местного самоуправления расходы.
Нормативы распределения налогов между бюджетами имеют относительную стабильность, за последние годы они изменялись только в соответствии с изменением федерального законодательства или в связи с передачей расходов из одного уровня бюджетной системы в другой.
Привлечение ресурсов, отражаемых как государственный долг, осуществляется в рамках ограничений, ежегодно утверждаемых законом о бюджете Пензенской области. Общий объем долга не превышает доходы бюджета Пензенской области без безвозмездных перечислений из федерального бюджета. При планировании операций в сфере государственного долга Правительство Пензенской области выступает в качестве гаранта по обязательствам третьих лиц лишь в исключительных случаях, принимая во внимание качество обеспечения обязательств заемщиков перед Пензенской областью и их платежеспособность.
В Пензенской области разработана и принята Программа социально-экономического развития Пензенской области на 2003 - 2008 годы.
Программа носит комплексный характер и представляет собой систему ориентиров социально-экономического развития Пензенской области и планируемых Правительством Пензенской области путей достижения указанных ориентиров. Она является документом, обобщающим и координирующим действия органов власти Пензенской области как в экономике, так и в социальной сфере. Программа содержит конкретные производственные, социально-экономические, организационно-хозяйственные мероприятия, увязанные по ресурсам, срокам, исполнителям.
Пензенская область - регион, получающий значительные дотации из федерального бюджета. Более 50 процентов получаемой дотации направляется на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы, значительная часть дотации расходуется на приобретение топливно-энергетических ресурсов, остальные средства используются для приобретения медикаментов, оплату питания и социальных выплат.
Отбор строек и объектов для областных государственных нужд, намеченных к реализации с участием бюджетных инвестиций, осуществляется на основе приоритетов и критериев, определяемых Правительством Пензенской области.
Упорядочена процедура выдачи лицензий на предпринимательскую деятельность, создан единый лицензионный центр.
Предприняты шаги по улучшению качества управления собственностью Пензенской области. В составе собственности Пензенской области и муниципальной собственности имеются эффективно функционирующие предприятия.
В Пензенской области осуществляется Программа реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Пензенской области на 2004 - 2010 годы, утвержденная Законом Пензенской области от 27 ноября 2003 года N 549-ЗПО "О программе "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Пензенской области на 2004 - 2010 годы". В соответствии с Программой в области поэтапно проводятся мероприятия по оздоровлению отрасли жилищно-коммунального хозяйства, одно из которых - постепенное доведение доли платежей населения до 100 процентов от затрат на их оказание.
В бюджете Пензенской области консолидирован территориальный дорожный фонд.
Формирование бюджета Пензенской области с выделением текущих и капитальных расходов производится с 2002 года.
Параметры бюджета Пензенской области соответствуют ограничениям, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации. Дефицит бюджета не превышает 15 процентов от объема собственных доходов. Расходы на обслуживание долговых обязательств не превышают 15 процентов от расходов бюджета.
Заметным шагом по пути оптимизации бюджетных расходов явилось внедрение тендерных процедур закупок товаров, работ и услуг для нужд бюджетной сферы. Значительная часть расходов бюджета на закупки товаров (работ, услуг) осуществляется на конкурсной основе. Информация о проведении конкурса и его условиях публикуется в средствах массовой информации, а его результаты оглашаются всем участникам.
К основным проблемам региональных финансов в Пензенской области можно отнести следующие:
1) недостаточная урегулируемость межбюджетных отношений, усугубляемая отсутствием четкого разграничения финансовых полномочий, сфер ответственности и доходных источников между Пензенской областью и муниципальными образованиями Пензенской области (всего в области более 400 муниципальных образований, различающихся численностью населения и бюджетной обеспеченностью);
2) несовершенство бюджетного устройства и бюджетного процесса, проявляющееся, в частности, в том, что принятие решений в области бюджетной политики происходит исходя из краткосрочной перспективы, без учета их будущих последствий, а финансирование многих направлений расходов возобновляется ежегодно без анализа альтернативных или более эффективных способов предоставления бюджетных услуг;
3) неопределенность границ сектора государственного управления в области региональных финансов. В Пензенской области проделана большая работа по уточнению границ сектора государственного управления и инвентаризации системы бюджетных учреждений. Вместе с тем предстоит уточнить перечень бюджетных услуг и организаций, действительно требующих финансирования из консолидированного бюджета, реализовать программу оптимизации и реструктуризации сети бюджетных учреждений и унитарных предприятий;
4) несовершенство системы управления расходами бюджета. Отсутствие своевременной информации об операциях со средствами муниципальных бюджетов, неполная картина финансовых потоков в государственном секторе. Система управления бюджетными расходами ориентирована в значительной степени на последующий контроль расходов, тогда как систему контроля за бюджетными обязательствами предстоит внедрить;
5) низкая эффективность и результативность бюджетных расходов. В Пензенской области (как и в России в целом) предстоит повысить уровень культуры государственного управления. Необходимо создать систему управления, ориентированную на установление стандартов качества бюджетных услуг населению, мониторинг эффективности и результативности бюджетных расходов и использование механизмов обратной связи с населением (потребителями услуг) для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы;
6) не в полной мере соответствующий современным требованиям уровень профессиональной подготовки отдельных работников органов государственной власти Пензенской области и органов местного самоуправления Пензенской области.
1.3.Ожидаемые результаты
В результате реализации предварительного этапа предполагается достичь следующих результатов:
- создание благоприятных условий для социально-экономического развития Пензенской области;
- формирование эффективной системы межбюджетных отношений, направленной на повышение заинтересованности муниципальных образований в развитии собственной доходной базы, и как результат - максимальная мобилизация финансового потенциала муниципальных образований;
- устранение диспропорций в территориальном развитии, выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, сглаживание социальных различий, повышение уровня жизни населения;
- отказ от нерациональных бюджетных расходов, концентрация бюджетных средств на приоритетных направлениях финансирования, повышение качества предоставляемых бюджетных услуг;
- повышение эффективности деятельности государственного и местного управления, государственного регулирования и стимулирования социально-экономического развития;
- сокращение дефицитности бюджета Пензенской области и зависимости от федерального бюджета.
1.4.Оценка рисков осуществления реформы региональных финансов
Финансово-бюджетная система Пензенской области является частью финансово-бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому реформирование региональных финансов напрямую зависит от федеральных нормативных правовых актов. А в ходе реализации Программы реформирования неизбежно появление определенных рисков.
Также фактором риска является ужесточение федеральной бюджетной политики в части поддержки регионов и сокращения их экономических прав при формировании доходной базы бюджетов.
Существуют риски при реформировании финансов и внутри Пензенской области. Рисками на уровне Пензенской области выступают:
- дифференциация муниципальных образований Пензенской области по уровню их социально-экономического развития;
- недостаток финансовых ресурсов для поддержки развития инфраструктуры, а также приоритетной поддержки инновационной сферы;
- недостаточный платежеспособный спрос населения, сдерживающий наращивание объемов выпускаемой продукции для внутреннего потребления;
- наличие значительной доли населения с доходами ниже прожиточного минимума (34,8 процента).
2.Основные направления реформирования
2.1.Бюджет и бюджетный процесс
2.1.1.Система планирования и утверждения бюджетов
Текущее состояние
Процедура принятия закона Пензенской области о бюджете Пензенской области на соответствующий финансовый год проводится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом Пензенской области от 7 апреля 2003 года N 463-ЗПО "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области".
Бюджетный процесс протекает в соответствии с нормами, установленными федеральным и областным бюджетным законодательством, и включает в себя стадии по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.
Работа над формированием бюджета на очередной финансовый год начинается во втором квартале года, предшествующего планируемому. Разрабатывается прогноз социально-экономического развития Пензенской области, на основе которого составляется прогноз консолидированного бюджета Пензенской области и проект бюджета Пензенской области. Основные параметры бюджета Пензенской области рассматриваются на заседании Правительства Пензенской области, одновременно проводится согласование исходных данных для расчета объема финансовой помощи бюджетам муниципальных образований.
Проект закона Пензенской области о бюджете на очередной финансовый год формируется в соответствии с Законом Пензенской области от 7 апреля 2003 года N 463-ЗПО "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области" и представляет собой целый пакет документов, в том числе цифровую и аналитическую части проекта бюджета с необходимыми пояснениями и обоснованиями.
После поступления в Законодательное Собрание Пензенской области проект закона рассматривается в постоянных комиссиях Законодательного Собрания Пензенской области, на депутатских слушаниях и на сессии Законодательного Собрания. В ходе обсуждения проекта закона о бюджете Пензенской области, как правило, поступают поправки, которые тщательным образом прорабатываются Правительством Пензенской области совместно с Законодательным Собранием Пензенской области. Законодательное Собрание рассматривает проект закона Пензенской области о бюджете Пензенской области на очередной финансовый год в двух чтениях. Все изменения в законы Пензенской области о бюджете Пензенской области вносятся только в форме законов.
Исполнение расходов бюджета Пензенской области на соответствующий финансовый год производится в соответствии с Порядком исполнения сводной бюджетной росписи расхода бюджета Пензенской области, утвержденной Управлением финансов Пензенской области. Данный Порядок определяет правила исполнения сводной бюджетной росписи бюджета Пензенской области и внесения изменений в нее в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Пензенской области от 7 апреля 2003 года N 463-ЗПО "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области", законом Пензенской области о бюджете Пензенской области на соответствующий финансовый год.
Сложившая традиция и организация бюджетного процесса существенно ограничивает возможности эффективного управления государственными финансами. В настоящее время отсутствуют механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется в:
1) разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств;
2) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки расходов и показателей прошлых лет, отсутствии четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;
3) отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов исполнения бюджетных средств;
4) отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Пензенской области или муниципального образования.