Приложение к Закону от 02.11.2004 г № 688-ЗПО План
План предварительного этапа программы реформирования региональных финансов пензенской области на 2004 — 2005 годы
Паспорт предварительного этапа
Программы реформирования региональных финансов
Пензенской области на 2004 - 2005 годы
Наименование - предварительный этап Программы
реформирования региональных финансов
Пензенской области на 2004 - 2005 годы
Основание для - Постановление Правительства Российской
разработки Федерации от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах
по повышению результативности
бюджетных расходов"
Государственный - Правительство Пензенской области
заказчик
Основной - Управление финансов Пензенской области
разработчик
Цель - повышение качества управления финансовыми
ресурсами Пензенской области
Основные задачи - построение эффективной вертикали управления
бюджетными средствами;
внедрение автоматизированных технологий
управления бюджетными ресурсами и
формирование единой системы
информационного обеспечения бюджетного
процесса;
усиление предварительного, текущего контроля
за расходованием бюджетных средств
Основные - внедрение казначейской системы исполнения
направления бюджета; автоматизация бюджетного процесса;
этапа и сроки повышение квалификации государственных и
его реализации муниципальных служащих, обучение
бухгалтерских служб в секторе
государственного и муниципального управления.
Срок реализации - 2004 - 2005 годы
Объемы, - 15,615 млн. рублей за счет средств бюджета
источники Пензенской области
финансирования
Исполнители - Управление финансов Пензенской области,
мероприятий финансовые органы муниципальных образований
Пензенской области, Министерство
государственного имущества и природных
ресурсов Пензенской области, Управление
экономики Правительства Пензенской области,
Министерство здравоохранения и социального
развития Пензенской области, Министерство
образования и науки Пензенской области,
Министерство культуры Пензенской области,
Управление жилищно-коммунального хозяйства и
энергетики Пензенской области, Управление
цен и тарифов Пензенской области, налоговые
органы по Пензенской области
(по согласованию)
Ожидаемые - повышение обоснованности и реалистичности
результаты планирования бюджетных расходов;
реализации управление бюджетными средствами при
этапа максимально эффективном использовании
средств, качество, прозрачность,
достоверность бюджетного учета
Система - контроль за реализацией мероприятий
организации предварительного этапа осуществляет
контроля за Управление финансов Пензенской области
исполнением
мероприятий1.Введение
Предлагаемый предварительный этап реформирования разработан на основе приоритетов развития региональных финансов Пензенской области исходя из сложившегося их состояния и направлен на реформирование системы управления региональными финансами Пензенской области.
1.1.Цели и задачи реформирования
Основными целями реформирования системы управления региональными финансами Пензенской области являются:
- повышение результативности работы органов государственной власти и органов местного самоуправления Пензенской области;
- повышение эффективности функционирования системы управления финансами области для обеспечения дальнейшего социального развития области, повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг и уровня жизни жителей Пензенской области;
- создание благоприятных условий для экономического развития региона и привлечения инвестиций;
- получение положительных оценок проводимой органами государственной власти Пензенской области бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения области.
Для достижения поставленных целей должны быть решены следующие задачи:
1.Совершенствование процедур формирования и исполнения бюджета Пензенской области:
- совершенствование системы бюджетного планирования и внедрение системы средне- и долгосрочного финансового планирования, включающей планирование текущих расходов, инвестиционное планирование, планирование долговой политики;
- формирование бюджетной политики на основе долгосрочных и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития Пензенской области, социальных и финансовых норм и нормативов по оказанию бюджетных услуг;
- обеспечение реалистичности бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и поставщиками, сокращение долговых обязательств и нерациональных бюджетных расходов;
- совершенствование системы межбюджетных отношений, направленной на усиление заинтересованности муниципальных образований в увеличении собственного экономического и налогового потенциала;
- применение механизма ресурсосбережения в бюджетной сфере, внедрение системы мониторинга качества бюджетных услуг.
2.Совершенствование нормативной правовой базы управления региональными финансами.
3.Создание эффективного механизма управления имуществом Пензенской области, повышение роли неналоговых доходов и доходов от использования государственного имущества в доходах бюджета Пензенской области, инвентаризация государственного и муниципального имущества, независимая оценка рыночной стоимости государственного и муниципального имущества, вовлекаемого в гражданский оборот.
4.Внедрение передовых методов управления региональными финансами, комплексная автоматизация бюджетного процесса, переход к казначейскому исполнению бюджета, внедрение современных информационных технологий для управления финансовыми ресурсами Пензенской области и формирования единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса.
5.Создание системы управления государственным долгом Пензенской области.
6.Подготовка кадров в секторе государственного управления в связи с реализацией реформы бюджетного учета в Российской Федерации.
1.2.Исходное состояние
Текущее состояние управления финансами Пензенской области свидетельствует о том, что за последние годы проделана значительная работа по совершенствованию бюджетного процесса, обеспечению прозрачности системы бюджетных финансов, управлению региональной собственностью, внедрению новых технологий в формировании и исполнении бюджетов.
Своевременно принятый бюджет является одним из показателей, характеризующих экономическую и социальную стабильность Пензенской области.
Бюджет Пензенской области в последнее время утверждался до начала финансового года. Закон Пензенской области N 424-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2003 год" принят 23 декабря 2002 года. Закон Пензенской области N 570-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2004 год" принят 25 декабря 2003 года.
Бюджет Пензенской области утверждается по главным распорядителям бюджетных средств в разрезе целевых статей, видов расходов бюджетной классификации. Закон публикуется в средствах массовой информации. Все изменения и дополнения в бюджет вносятся только в форме законов.
Отчет об исполнении бюджета Пензенской области рассматривается и утверждается Законодательным Собранием Пензенской области, с последующим опубликованием в печати.
Налоговая политика в Пензенской области ориентирована, прежде всего, на создание благоприятных условий для стимулирования инвестиционной активности, упрощение системы налогообложения для малого бизнеса, улучшения налогового администрирования и повышения на этой основе собираемости налогов во все уровни бюджетов.
Полномочия региональных и муниципальных органов власти по введению региональных и местных налогов и сборов реализованы в Пензенской области полностью.
С целью повышения заинтересованности муниципальных образований в развитии собственной доходной базы Постановлением Правительства Пензенской области от 28 января 2004 года N 40-пП утвержден перечень критериев оценки социально-экономического развития территорий муниципальных образований Пензенской области.
В области межбюджетных отношений с 1997 года обеспечивается единый подход к выравниванию бюджетной обеспеченности. Доходная база муниципальных образований определяется с использованием показателя налогового потенциала - потенциальных доходов, которые могут быть собраны на соответствующих территориях. Такой подход позволяет повысить заинтересованность муниципальных образований в росте налогооблагаемой базы, а также в более эффективном использовании муниципального имущества, доходы от которого не учитывались при формировании межбюджетных отношений. Методика распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований Пензенской области утверждена Законом Пензенской области от 25 декабря 2003 года N 560-ЗПО "О методике распределения средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований Пензенской области".
Выравнивание бюджетной обеспеченности производится исходя из индекса налогового потенциала, скорректированного на индекс бюджетных расходов, то есть в формуле учтены как возможные доходы местного бюджета, так и финансируемые органом местного самоуправления расходы.
Нормативы распределения налогов между бюджетами имеют относительную стабильность, за последние годы они изменялись только в соответствии с изменением федерального законодательства или в связи с передачей расходов из одного уровня бюджетной системы в другой.
Привлечение ресурсов, отражаемых как государственный долг, осуществляется в рамках ограничений, ежегодно утверждаемых законом о бюджете Пензенской области. Общий объем долга не превышает доходы бюджета Пензенской области без безвозмездных перечислений из федерального бюджета. При планировании операций в сфере государственного долга Правительство Пензенской области выступает в качестве гаранта по обязательствам третьих лиц лишь в исключительных случаях, принимая во внимание качество обеспечения обязательств заемщиков перед Пензенской областью и их платежеспособность.
В Пензенской области разработана и принята Программа социально-экономического развития Пензенской области на 2003 - 2008 годы.
Программа носит комплексный характер и представляет собой систему ориентиров социально-экономического развития Пензенской области и планируемых Правительством Пензенской области путей достижения указанных ориентиров. Она является документом, обобщающим и координирующим действия органов власти Пензенской области как в экономике, так и в социальной сфере. Программа содержит конкретные производственные, социально-экономические, организационно-хозяйственные мероприятия, увязанные по ресурсам, срокам, исполнителям.
Пензенская область - регион, получающий значительные дотации из федерального бюджета. Более 50 процентов получаемой дотации направляется на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы, значительная часть дотации расходуется на приобретение топливно-энергетических ресурсов, остальные средства используются для приобретения медикаментов, оплату питания и социальных выплат.
Отбор строек и объектов для областных государственных нужд, намеченных к реализации с участием бюджетных инвестиций, осуществляется на основе приоритетов и критериев, определяемых Правительством Пензенской области.
Упорядочена процедура выдачи лицензий на предпринимательскую деятельность, создан единый лицензионный центр.
Предприняты шаги по улучшению качества управления собственностью Пензенской области. В составе собственности Пензенской области и муниципальной собственности имеются эффективно функционирующие предприятия.
В Пензенской области осуществляется Программа реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Пензенской области на 2004 - 2010 годы, утвержденная Законом Пензенской области от 27 ноября 2003 года N 549-ЗПО "О программе "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Пензенской области на 2004 - 2010 годы". В соответствии с Программой в области поэтапно проводятся мероприятия по оздоровлению отрасли жилищно-коммунального хозяйства, одно из которых - постепенное доведение доли платежей населения до 100 процентов от затрат на их оказание.
В бюджете Пензенской области консолидирован территориальный дорожный фонд.
Формирование бюджета Пензенской области с выделением текущих и капитальных расходов производится с 2002 года.
Параметры бюджета Пензенской области соответствуют ограничениям, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации. Дефицит бюджета не превышает 15 процентов от объема собственных доходов. Расходы на обслуживание долговых обязательств не превышают 15 процентов от расходов бюджета.
Заметным шагом по пути оптимизации бюджетных расходов явилось внедрение тендерных процедур закупок товаров, работ и услуг для нужд бюджетной сферы. Значительная часть расходов бюджета на закупки товаров (работ, услуг) осуществляется на конкурсной основе. Информация о проведении конкурса и его условиях публикуется в средствах массовой информации, а его результаты оглашаются всем участникам.
К основным проблемам региональных финансов в Пензенской области можно отнести следующие:
1) недостаточная урегулируемость межбюджетных отношений, усугубляемая отсутствием четкого разграничения финансовых полномочий, сфер ответственности и доходных источников между Пензенской областью и муниципальными образованиями Пензенской области (всего в области более 400 муниципальных образований, различающихся численностью населения и бюджетной обеспеченностью);
2) несовершенство бюджетного устройства и бюджетного процесса, проявляющееся, в частности, в том, что принятие решений в области бюджетной политики происходит исходя из краткосрочной перспективы, без учета их будущих последствий, а финансирование многих направлений расходов возобновляется ежегодно без анализа альтернативных или более эффективных способов предоставления бюджетных услуг;
3) неопределенность границ сектора государственного управления в области региональных финансов. В Пензенской области проделана большая работа по уточнению границ сектора государственного управления и инвентаризации системы бюджетных учреждений. Вместе с тем предстоит уточнить перечень бюджетных услуг и организаций, действительно требующих финансирования из консолидированного бюджета, реализовать программу оптимизации и реструктуризации сети бюджетных учреждений и унитарных предприятий;
4) несовершенство системы управления расходами бюджета. Отсутствие своевременной информации об операциях со средствами муниципальных бюджетов, неполная картина финансовых потоков в государственном секторе. Система управления бюджетными расходами ориентирована в значительной степени на последующий контроль расходов, тогда как систему контроля за бюджетными обязательствами предстоит внедрить;
5) низкая эффективность и результативность бюджетных расходов. В Пензенской области (как и в России в целом) предстоит повысить уровень культуры государственного управления. Необходимо создать систему управления, ориентированную на установление стандартов качества бюджетных услуг населению, мониторинг эффективности и результативности бюджетных расходов и использование механизмов обратной связи с населением (потребителями услуг) для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы;
6) не в полной мере соответствующий современным требованиям уровень профессиональной подготовки отдельных работников органов государственной власти Пензенской области и органов местного самоуправления Пензенской области.
1.3.Ожидаемые результаты
В результате реализации предварительного этапа предполагается достичь следующих результатов:
- создание благоприятных условий для социально-экономического развития Пензенской области;
- формирование эффективной системы межбюджетных отношений, направленной на повышение заинтересованности муниципальных образований в развитии собственной доходной базы, и как результат - максимальная мобилизация финансового потенциала муниципальных образований;
- устранение диспропорций в территориальном развитии, выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, сглаживание социальных различий, повышение уровня жизни населения;
- отказ от нерациональных бюджетных расходов, концентрация бюджетных средств на приоритетных направлениях финансирования, повышение качества предоставляемых бюджетных услуг;
- повышение эффективности деятельности государственного и местного управления, государственного регулирования и стимулирования социально-экономического развития;
- сокращение дефицитности бюджета Пензенской области и зависимости от федерального бюджета.
1.4.Оценка рисков осуществления реформы региональных финансов
Финансово-бюджетная система Пензенской области является частью финансово-бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому реформирование региональных финансов напрямую зависит от федеральных нормативных правовых актов. А в ходе реализации Программы реформирования неизбежно появление определенных рисков.
Также фактором риска является ужесточение федеральной бюджетной политики в части поддержки регионов и сокращения их экономических прав при формировании доходной базы бюджетов.
Существуют риски при реформировании финансов и внутри Пензенской области. Рисками на уровне Пензенской области выступают:
- дифференциация муниципальных образований Пензенской области по уровню их социально-экономического развития;
- недостаток финансовых ресурсов для поддержки развития инфраструктуры, а также приоритетной поддержки инновационной сферы;
- недостаточный платежеспособный спрос населения, сдерживающий наращивание объемов выпускаемой продукции для внутреннего потребления;
- наличие значительной доли населения с доходами ниже прожиточного минимума (34,8 процента).
2.Основные направления реформирования
2.1.Бюджет и бюджетный процесс
2.1.1.Система планирования и утверждения бюджетов
Текущее состояние
Процедура принятия закона Пензенской области о бюджете Пензенской области на соответствующий финансовый год проводится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом Пензенской области от 7 апреля 2003 года N 463-ЗПО "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области".
Бюджетный процесс протекает в соответствии с нормами, установленными федеральным и областным бюджетным законодательством, и включает в себя стадии по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.
Работа над формированием бюджета на очередной финансовый год начинается во втором квартале года, предшествующего планируемому. Разрабатывается прогноз социально-экономического развития Пензенской области, на основе которого составляется прогноз консолидированного бюджета Пензенской области и проект бюджета Пензенской области. Основные параметры бюджета Пензенской области рассматриваются на заседании Правительства Пензенской области, одновременно проводится согласование исходных данных для расчета объема финансовой помощи бюджетам муниципальных образований.
Проект закона Пензенской области о бюджете на очередной финансовый год формируется в соответствии с Законом Пензенской области от 7 апреля 2003 года N 463-ЗПО "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области" и представляет собой целый пакет документов, в том числе цифровую и аналитическую части проекта бюджета с необходимыми пояснениями и обоснованиями.
После поступления в Законодательное Собрание Пензенской области проект закона рассматривается в постоянных комиссиях Законодательного Собрания Пензенской области, на депутатских слушаниях и на сессии Законодательного Собрания. В ходе обсуждения проекта закона о бюджете Пензенской области, как правило, поступают поправки, которые тщательным образом прорабатываются Правительством Пензенской области совместно с Законодательным Собранием Пензенской области. Законодательное Собрание рассматривает проект закона Пензенской области о бюджете Пензенской области на очередной финансовый год в двух чтениях. Все изменения в законы Пензенской области о бюджете Пензенской области вносятся только в форме законов.
Исполнение расходов бюджета Пензенской области на соответствующий финансовый год производится в соответствии с Порядком исполнения сводной бюджетной росписи расхода бюджета Пензенской области, утвержденной Управлением финансов Пензенской области. Данный Порядок определяет правила исполнения сводной бюджетной росписи бюджета Пензенской области и внесения изменений в нее в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Пензенской области от 7 апреля 2003 года N 463-ЗПО "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области", законом Пензенской области о бюджете Пензенской области на соответствующий финансовый год.
Сложившая традиция и организация бюджетного процесса существенно ограничивает возможности эффективного управления государственными финансами. В настоящее время отсутствуют механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется в:
1) разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств;
2) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки расходов и показателей прошлых лет, отсутствии четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;
3) отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов исполнения бюджетных средств;
4) отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Пензенской области или муниципального образования.
Обоснование включения в реформирование
Одним из основных условий экономического развития Пензенской области является качественное планирование бюджета, обеспечивающего наиболее эффективное расходование бюджетных средств, в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" в рамках среднесрочного финансового планирования. Принципиальным моментом в организации бюджетного процесса становится разработка и утверждение закона Пензенской области о бюджете Пензенской области на очередной финансовый год до наступления соответствующего года.
Внесение изменений и дополнений в бюджет должно быть сведено к минимуму.
Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации.
Ожидаемые результаты
В результате реализации предварительного этапа предполагается достичь следующих результатов:
- повышения качества планирования и последующего исполнения бюджета;
- сведения к минимуму разрыва в сроках принятия бюджета Пензенской области и бюджетов муниципальных образований;
- увеличения доходов жителей Пензенской области и потребления материальных, социальных и культурных благ;
- формирования благоприятного социального климата и устойчивой социальной среды, предотвращения социальных конфликтов;
- создания условий для развития образовательного и культурного потенциала жителей Пензенской области;
- улучшения качества здравоохранения и профилактики заболеваемости, прежде всего детей и подростков;
- повышения эффективности деятельности государственного и местного управления, государственного регулирования и стимулирования социально-экономического развития.
Направления реформирования на предварительном этапе
Бюджетный процесс в Пензенской области должен строиться на единой бюджетной политике, усилении контроля за поступлением и расходованием бюджетных средств, внедрением современных финансовых технологий, исполнением бюджета через казначейскую систему.
При формировании прогноза доходной базы бюджета Пензенской области на планируемый бюджетный год основой являются показатели социально-экономического развития Пензенской области, включающего в себя показатели социально-экономического развития каждого муниципального образования.
Для достижения высокой точности прогноза предполагается:
- совершенствование прогнозирования;
- разработка сценарных условий развития Пензенской области на основе сценарных условий развития Российской Федерации;
- повышение качества прогнозирования на уровне муниципальных образований.
Формирование расходной части бюджета должно производиться исходя из реальных возможностей бюджета с учетом достижения конечных результатов.
Необходимо стремиться к сокращению количества принимаемых поправок к утвержденному бюджету и вносить не более 3-х изменений в год, это усилит дисциплинированность органов исполнительной власти Пензенской области, отвечающих за точность прогнозирования доходной базы и расчета потребностей в бюджетном финансировании по отраслям, обеспечить снижение относительных размеров отклонений фактических параметров бюджета от запланированных.
2.1.2.Система текущего исполнения бюджетов
Текущее состояние
В Пензенской области осуществлен переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджетов через кассовое обслуживание исполнения бюджетов в органах федерального казначейства.
Переход на казначейскую систему исполнения бюджетов происходит в отсутствии нормативной правовой базы, необходимой для реализации механизмов взаимодействия между территориальными органами федерального казначейства, Центрального банка России, налоговыми органами и финансовыми органами.
С целью проведения в Пензенской области единой бюджетной политики, усиления контроля за формированием и исполнением бюджета, внедрения современных финансовых технологий намечено провести комплексный анализ потоков денежных средств и информации при исполнении бюджета Пензенской области, выработать программу реорганизации бюджетного процесса и определения необходимых технологических и технических мероприятий для перехода на полномасштабную казначейскую систему исполнения бюджетов. В ходе подготовительных мероприятий изучены способы построения казначейского исполнения бюджета, примененные в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, перешедших на казначейское исполнение бюджета.
Предполагается разработать и утвердить документы по методологическому обеспечению бюджетного процесса (формализованной инструкции по организации бюджетного процесса при казначейском исполнении расходов бюджета Пензенской области). Заключить с Управлением федерального казначейства по Пензенской области соглашение об электронном документообороте между всеми участниками бюджетного процесса вне зависимости от их территориальной удаленности, включая финансовые органы распорядителей и получателей бюджетных средств, органы федерального казначейства по Пензенской области.
Казначейское исполнение бюджета с использованием Автоматизированной системы управления бюджетным процессом подразумевает:
- открытие лицевых счетов в установленном порядке в ОФК;
- контроль целевого расходования средств финансовым органом;
- централизацию всей информации о текущем состоянии бюджетной сферы региона в финансовом органе в режиме реального времени;
- ежедневное получение данных по кредиторской задолженности в разрезе получателей бюджетных средств и поставщиков товаров (работ, услуг);
- исполнение договоров получателей средств бюджета с поставщиками товаров (работ, услуг);
- осуществление предварительного и текущего контроля за использованием бюджетных средств в автоматическом режиме.
Обоснование включения в реформирование
Внедрение полномасштабной системы казначейского исполнения бюджета повысит качество и достоверность бюджетного учета и отчетности, обеспечит органы государственной власти Пензенской области и органы местного самоуправления оперативной информацией по всем бюджетным поступлениям и выплатам бюджетных учреждений. Это значительно улучшит организацию бюджетного процесса и повысит уровень управления финансами Пензенской области.
Ожидаемые результаты
Внедрение казначейской системы исполнения бюджетов позволит:
- обеспечить рациональное использование средств регионального и муниципальных бюджетов;
- сэкономить бюджетные средства за счет усиления финансового контроля за их целевым использованием;
- повысить рост ликвидности средств за счет сокращения сроков документооборота;
- повысить оперативность в управлении финансовыми ресурсами;
- снизить объем кредитования из внешних источников.
Централизация бюджетных средств позволит проводить оперативный сбор и анализ информации о платежах, осуществляемых каждым бюджетополучателем, а также кредиторской и дебиторской задолженности бюджетополучателей. Такая информация может собираться в режиме реального времени при проведении платежей бюджетополучателями. Кроме того, централизация средств позволяет организовать качественный текущий контроль за использованием средств и предотвращать нецелевое использование бюджетных средств на этапе совершения расходования средств бюджета.
Направления реформирования
Для перехода на полномасштабное казначейское исполнение бюджетов Пензенской области необходимо решить следующие задачи:
- провести предпроектное обследование бюджетного процесса Пензенской области и состояния технического оснащения всех его участников;
- приобрести программный продукт, обеспечивающий автоматизацию бюджетного процесса Пензенской области, бюджета Пензенской области; бюджетов муниципальных образований;
- обеспечить создание единой технологической цепи движения бюджетных средств, документов, взаимодействия всех участников бюджетного процесса;
- обеспечить возможность контроля и управления бюджетными финансовыми потоками в режиме реального времени;
- обеспечить главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств компьютерной техникой;
- организовать обучение всего персонала работе по казначейской системе.
2.1.3.Рационализация бюджетных расходов
Текущее состояние
При формировании расходной части бюджета Пензенской области применяется принцип определения расходов исходя из реальных возможностей бюджета. Приоритетным направлением расходования бюджетных средств является:
1) выплата текущих обязательств по заработной плате (денежного довольствия) и начислениям на заработную плату;
2) выплата стипендий, компенсационных выплат на книгоиздательскую продукцию, государственных пособий и других социальных компенсационных выплат населению;
3) расходы на питание;
4) приобретение медикаментов и перевязочных средств.
Социальная поддержка населения в Пензенской области в основном осуществляется на основании федеральных правовых актов и нормативных правовых актов Пензенской области путем предоставления различного рода льгот и субсидий, а также дотирования жизнеобеспечивающих отраслей народного хозяйства.
Федеральным законодательством предусмотрено более 200 видов льгот и субсидий, финансирование большей части которых осуществляется из региональных и местных бюджетов. В Пензенской области около 34,8 процента населения имеют доход ниже прожиточного минимума. Однако информационный банк данных имеется только на получателей ежемесячных государственных пособий на детей, а также на получателей субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг.
Сложившееся в настоящее время положение в сфере социальной защиты и поддержки населения характеризуется тем, что социальная политика не достигает поставленных целей. Действующая система социальной защиты предусматривает предоставление льгот и выплат различным профессиональным и социально-демократическим группам населения, а также гражданам с особыми заслугами перед государством на основе отнесения их к определенной категории, а не реального прожиточного уровня, без всесторонней оценки доходов и имущественного положения получателя социальной помощи. Существующая система предоставления льгот, выплат ведет к нерациональному использованию государственных средств. Она не способна обеспечить действенную поддержку уязвимых социальных групп населения.
В качестве приоритетной задачи выделяется переход к адресной социальной помощи.
Адресная система выделения и распределения социальной помощи в нашей области начала формироваться с 1992 года, когда появились центры социального обслуживания населения и социальной помощи семье и детям.
Согласно положению о центре социальная помощь направляется на оказание помощи семьям, попавшим в критическую ситуацию, пострадавшим от стихийных бедствий и несчастных случаев, многодетным и малообеспеченным семьям, детям-сиротам и детям-инвалидам.
С 1995 года стала разрабатываться и утверждаться областная межведомственная программа "Дети Пензенской области". В ее состав включены подпрограммы: "Здоровый ребенок", "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", "Дети-сироты", "Одаренные дети", "Дети-инвалиды". В каждой из них есть мероприятия по оказанию адресной социальной помощи семьям, имеющим несовершеннолетних детей.
В 2004 году внесено дополнение в подпрограмму "Здоровый ребенок" областной межведомственной программы "Дети Пензенской области" в части установления ежемесячного губернаторского пособия повторнородящим беременным женщинам, начиная с 30 недель беременности и по достижении ребенком возраста одного года, в размере 400 рублей.
Кроме того, установлена выплата единовременного пособия при рождении двоен и троен в размере 10000 рублей на каждого ребенка.
В Пензенской области назначение и выплата ежемесячного пособия на ребенка с 1 сентября 2000 года осуществляется с учетом среднедушевого дохода семьи. Право на получение указанного пособия имеют семьи с детьми, среднедушевой доход в которых не превышает установленного в Пензенской области размера прожиточного минимума на душу населения, действующего на момент обращения за назначением пособия.
Основными целями в области здравоохранения являются финансовое обеспечение государственных гарантий предоставления населению бесплатной медицинской помощи, повышение доступности качественной медицинской помощи в соответствии с государственными гарантиями оказания бесплатной медицинской помощи. Для обеспечения гарантированного объема медицинской помощи принята Программа государственных гарантий обеспечения жителей Пензенской области бесплатной медицинской помощью на 2004 год.
Первоочередной задачей реформирования здравоохранения является проведение структурных преобразований в системе предоставления специализированной и первичной медико-санитарной помощи.
Для повышения объективности планирования и эффективности расходования бюджетных средств на образование в системе нормативов на среднее образование предусмотрено разделение расходов на обучение и обеспечение процесса обучения.
Законом Пензенской области от 26 ноября 2003 года N 534-ЗПО "О порядке исчисления объема субвенции муниципальным образованиям Пензенской области на финансирование общеобразовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования" предусмотрен единый подход к определению объема субвенции в соответствии с нормативами расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося.
Субвенция из бюджета Пензенской области на реализацию муниципальными общеобразовательными учреждениями государственного стандарта общего образования предназначена для финансового обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования.
В расходы на реализацию государственного стандарта общего образования включаются текущие расходы на оплату труда (тарифная и надтарифная части заработной платы педагогического, административного, учебно-вспомогательного обслуживающего персонала муниципальных общеобразовательных учреждений, начисления на заработную плату), компенсационные выплаты педагогическим работникам на книгоиздательскую продукцию, а также на частичное обеспечение материальных затрат, непосредственно связанных с образовательным процессом.
Проведение закупок товаров (работ, услуг), финансируемых за счет средств бюджета Пензенской области, проводится на конкурсной основе в соответствии с Законом Пензенской области от 20 ноября 2000 года N 244-ЗПО "Об организации закупки товаров (работ, услуг) для областных государственных нужд и ведения реестров закупок". В настоящее время во всех министерствах области созданы конкурсные комиссии по проведению торгов (конкурсов) по размещению государственного заказа на закупку и поставку продукции для государственных нужд Пензенской области.
Государственными органами исполнительной власти Пензенской области производится оценка результативности своей деятельности и эффективности бюджетных расходов по курируемым ими направлениям. Однако нормативный правовой акт, обязывающий все государственные органы исполнительной власти Пензенской области проводить качественный систематический анализ эффективности расходов бюджета Пензенской области в соответствии с перечнем расходов, приведенным в статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации, отсутствует. Проведение опросов населения о качестве предоставляемых бюджетных услуг носит несистематический характер.
Обоснование включения в реформирование
Формирование расходной части бюджета должно производиться исходя из реальных возможностей и осуществляться по следующим основополагающим принципам:
- отказ от финансирования и кредитования хозяйствующих субъектов, кроме поддержки АПК и малого предпринимательства;
- решение важнейших задач социальной направленности при рациональности и оптимизации расходов;
- отказ от принятия решений, приводящих к увеличению расходов бюджета Пензенской области без источников финансирования;
- достаточность, обязательность и своевременность финансирования бюджетных учреждений при одновременном соблюдении режима экономии;
- прозрачность бюджетного финансирования на основе конкурсного подхода к закупкам товаров, работ и услуг;
- обеспечение адресности предоставляемых населению льгот в соответствии с федеральными законами и законами Пензенской области на основе полного учета такой категории граждан;
- внедрение показателей оценки бюджетной услуги;
- сокращение неэффективных бюджетных обязательств;
- организация системы текущего мониторинга и контроля предоставления бюджетных услуг.
В качестве основы для оценки эффективности бюджетных расходов необходимо ввести соотношение цены и качества описанной и паспортизованной услуги. Паспортизация является необходимым условием для проведения оценки расходов на единицу полученного результата. Кроме того, важной составляющей повышения качества бюджетных услуг является присутствие элемента конкуренции, чему способствует приток негосударственных поставщиков аналогичных товаров и услуг.
Ожидаемые результаты
Ключевым моментом процедуры повышения качества бюджетных услуг является:
- создание системы оценки эффективности бюджетных расходов, учет бюджетных расходов в увязке с конкретными видами и объемами оказываемых бюджетных услуг;
- определение полного перечня всех прямых и сервисных бюджетных услуг, за предоставление которых отвечают областные власти.
Экономия бюджетных средств при размещении государственного заказа на конкурсной основе, которая достигается в результате:
- создания конкуренции производителей и поставщиков, вынужденных снижать цены на свою продукцию, повышать ее качество, сокращать сроки поставок;
- вовлечения местных товаропроизводителей в сферу производства продукции для государственных нужд, создания новых рабочих мест, роста налоговых поступлений в региональный и муниципальный бюджеты;
- проведения объединенных конкурсов на закупку однотипной продукции, что ведет к снижению цен;
- предъявления высоких требований к участникам конкурсов (отсутствие задолженности в бюджеты всех уровней, достаточные материальные ресурсы, высокая квалификация, опыт, положительная репутация), а также серьезной предконтрактной подготовки, которые исключают ситуации, когда государственный заказчик может понести убытки вследствие недобросовестных действий или бездействия поставщика;
- исключения злоупотреблений отдельных должностных лиц, так как процедуры конкурса осуществляются открыто и гласно, а решения принимаются коллегиально;
- обязательного опубликования результатов конкурсов в средствах массовой информации.
Направления реформирования
Важным направлением деятельности является:
1) переход на систему подушевых нормативов финансирования расходов на содержание учреждений социально-культурной сферы и утверждение приоритетов расходования бюджетных средств;
2) расходная часть бюджета Пензенской области должна стать инструментом достижения важнейших социальных целей. Для этого необходимо четко обозначить государственные социальные гарантии в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения с законодательно установленными разграничениями полномочий;
3) совершенствование системы предоставления адресной социальной помощи - выплата льгот и компенсаций социально незащищенным категориям населения, государственных пособий гражданам, имеющим детей. В качестве первоочередных мер необходимо проанализировать, затем упорядочить систему льгот и условия их предоставления;
4) перевод в денежную форму выражения (компенсации) льготы;
5) создание системы критериев эффективности расходования бюджетных средств;
6) совершенствование системы закупок товаров (работ, услуг) для государственных областных и муниципальных нужд;
7) осуществление расходов на оплату бюджетными организациями потребляемых топливно-энергетических ресурсов должно быть жестко увязано с тарифной политикой в этой сфере;
8) экономия бюджетных средств на оплату бюджетными учреждениями коммунальных услуг путем установки счетчиков по учету водопользования и тепловой энергии;
9) непринятие в течение финансового года решений, приводящих к увеличению расходов без соответствующих источников финансирования.
2.2.Система межбюджетных отношений
Исходное состояние
На территории Пензенской области находятся 28 муниципальных районов и 4 городских округа, участвующих в формировании внутриобластных межбюджетных отношений.
Основными принципами при формировании внутриобластных бюджетных взаимоотношений являются:
- применение единых критериев, учитывающих особенности участников межбюджетных отношений;
- обеспечение равенства бюджетных прав муниципальных образований;
- ясность, прозрачность и гласность межбюджетных отношений.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года N 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" разработана и утверждена Законом Пензенской области от 25 декабря 2003 года N 560-ЗПО Методика распределения средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований Пензенской области.
Межбюджетные отношения с муниципальными образованиями строятся в форме отчислений от федеральных и региональных налогов и оказания финансовой помощи в виде дотаций, субсидий и субвенций.
С целью выравнивания доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям создается областной фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Средства фонда на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности муниципальных образований, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов. При этом доходы муниципальных бюджетов определяются на основании показателей социально-экономического развития с учетом изменений налогового и бюджетного законодательства.
Межбюджетные отношения соответствуют разграниченным расходным полномочиям бюджетов.
Обоснование включения в реформирование
В условиях постоянного изменения федерального налогового законодательства не представляется возможным установить на региональном уровне порядок разграничения доходных источников по уровням бюджетов области даже на среднесрочную перспективу. А продолжающееся сокращение доли налогов, оставляемых в местных бюджетах, ограничивает возможности органов власти Пензенской области по выделению средств для стимулирования органов местного самоуправления.
Ожидаемые результаты
Законодательно закрепленная на среднесрочную перспективу методика межбюджетных отношений создаст стабильные условия в формировании и исполнении бюджетов всех уровней, послужит стимулом для роста доходной части бюджета Пензенской области и местных бюджетов, снизит влияние "политических решений", повысит ответственность органов власти в планировании и расходовании бюджетных средств.
Направления реформирования
Одним из направлений бюджетной политики Пензенской области на ближайшее время является совершенствование законодательства, касающегося разграничения расходных полномочий, межбюджетных отношений, методологии бюджетного выравнивания с законодательным закреплением ее основных положений на среднесрочную перспективу и формирование в составе бюджета Пензенской области фонда реформирования муниципальных финансов.
2.3.Налоговая политика
Текущее состояние
Налоговая политика в Пензенской области ориентирована, прежде всего, на создание благоприятных условий для стимулирования инвестиционной активности, упрощение системы налогообложения для малого бизнеса, улучшения налогового администрирования и повышения на этой основе собираемости налогов во все уровни бюджетов.
При введении каждого нового налога проводятся расчеты его эффективности как для налогоплательщиков региона, так и для доходной базы консолидированного бюджета Пензенской области. Так, экономически нецелесообразным было введение на территории области единого сельскохозяйственного налога, так как большинство сельскохозяйственных товаропроизводителей не отвечали критериям перевода их на уплату сельскохозяйственного налога.
Улучшению координации действий органов исполнительной власти Пензенской области с контролирующими органами по обеспечению поступления запланированных налоговых доходов в бюджет Пензенской области и местные бюджеты способствовало ежегодное заключение соглашения о взаимодействии между Министерством Российской Федерации по налогам и сборам и Правительством Пензенской области. В соглашении оговаривались основные направления деятельности налоговых органов, органов исполнительной власти Пензенской области. Более конкретные мероприятия определялись постановлением Правительства Пензенской области, утверждающим порядок зачисления и использования дополнительно поступивших доходов в бюджет Пензенской области в результате деятельности налоговых органов.
Доля недоимки налогоплательщиков области в поступлениях в бюджеты всех уровней составляет на 1 января 2004 года 12,8 процента. По сравнению с началом 2003 года этот показатель снизился на 4,9 процентных пункта.
Для повышения эффективности работы по сокращению задолженности налогоплательщиков в бюджеты всех уровней и, прежде всего, в консолидированный бюджет Пензенской области:
- создана и действует межведомственная комиссия по налогам и сборам;
- продолжается работа по реструктуризации задолженности по налогам, сборам и другим обязательным платежам в бюджет Пензенской области и территориальный дорожный фонд.
Активизация деятельности всех ветвей власти по сокращению задолженности по налогам и сборам позволила обеспечить повышение собираемости.
Так, удельный вес поступлений во все уровни бюджетов к начисленной сумме возрос с 89,8 процента на 1 января 2003 года до 90,6 процента на 1 июля 2004 года.
Обоснование включения в реформирование
Платежи в бюджет должны осуществляться в полном объеме и своевременно. В идеале недоимки не должно существовать вообще, за исключением случаев, связанных с проведением процедур банкротства или кратковременного ухудшения финансового состояния отдельных организаций. Предоставление льгот по налогам должно быть обосновано и законодательно закреплено.
Ожидаемые результаты
Мобилизация дополнительных доходов в консолидированный бюджет и бюджет Пензенской области за счет увеличения собираемости налоговых платежей, сокращения недоимки, а также расширения налогооблагаемой базы.
Направления реформирования
Реформирование налоговой базы будет осуществляться в следующих основных направлениях:
- совершенствование системы региональных и местных налогов, налоговых льгот;
- повышение собираемости налоговых платежей;
- развитие организационных форм поддержки предприятий и организаций;
- улучшение взаимодействия с региональными монополиями.
В отношении должников по платежам в бюджет в обязательном порядке должна применяться процедура банкротства в соответствии с требованиями федерального законодательства.
2.4.Тарифная политика
Текущее состояние
На территории Пензенской области осуществляется государственное регулирование цен (тарифов) на следующие виды продукции (услуг):
- электроэнергия и теплоэнергия, тарифы на которые регулируются региональными энергетическими комиссиями;
- перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта);
- ритуальные услуги;
- услуги систем водоснабжения и канализации;
- перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутриобластным и межобластным (межреспубликанским в пределах Российской Федерации) маршрутам;
- перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с Министерством путей сообщения Российской Федерации и при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет бюджета Пензенской области;
- услуги, предоставляемые населению государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения, образования и социального обслуживания.
Обоснование включения в реформирование
Необходимо решить следующие задачи:
- достижение сбалансированности соотношения уровней цен (тарифов) на услуги, оказываемые населению и юридическим лицам;
- снижение нагрузки на финансы предприятий, оказывающих услуги, тарифы на которые регулируются за счет увеличения доли финансирования из бюджетов всех уровней, предоставления льгот потребителям этих услуг;
- постепенная ликвидация перекрестного субсидирования потребителей коммунальных услуг;
- обеспечение постоянного контроля за изменением цен на основные отечественные потребительские товары, в первую очередь местного производства, с целью недопущения опережающего роста цен по сравнению с темпами роста доходов населения Пензенской области.
Ожидаемые результаты
Создание условий для оздоровления и нормального развития экономики при обеспечении оптимального соотношения изменения цен (тарифов) и доходов населения.
Оздоровление финансов предприятий сферы естественных монополий и снижение необоснованных затрат, включаемых в себестоимость продукции.
Направления реформирования
Важной задачей является проведение мероприятий, направленных на выравнивание нормативов оплаты населением жилищно-коммунальных услуг по всем муниципальным образованиям Пензенской области. Ликвидация ситуаций, при которых происходит скрытое субсидирование населения отдельных районов с пониженным уровнем оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства за счет местного бюджета в ущерб другим интересам населения соответствующих муниципальных образований.
Негативные последствия повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения должны быть сняты путем обеспечения для незащищенных категорий населения компенсационного механизма за счет средств бюджета.
На первом этапе (2004 - 2005 годы) реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с утвержденной Законом Пензенской области от 27 ноября 2003 года N 549-ЗПО "О программе "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Пензенской области на 2004 - 2010 годы". Программой предполагается реализовать следующие первоочередные мероприятия, рассчитанные на немедленное получение следующих результатов:
- продолжить начатую работу по инвентаризации, реструктуризации и ликвидации задолженности бюджета, бюджетных организаций и других потребителей (в том числе население) перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса;
- прекращение практики перекрестного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги;
- ликвидация дотационности жилищно-коммунального комплекса;
- переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном комплексе;
- совершенствование механизмов социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг;
- развитие конкурентных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве;
- переход к профессиональному управлению жилищным фондом, создание системы регулирования естественных локальных монополий;
- повсеместный масштабный переход к системе персонифицированных социальных счетов граждан;
- исключение в дальнейшем государственного регулирования цен (тарифов) на межобластные (межреспубликанские в пределах Российской Федерации) перевозки пассажиров автомобильным транспортом.
На втором этапе (2006 - 2010 годы) предполагается реализовать стратегические мероприятия, направленные на обеспечение устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса, на основе привлечения частных инвестиций, апробировать механизмы привлечения инвестиций в форме банковских кредитов и облигационных займов, реализовать комплекс мер по снижению рисков кредитования путем предоставления государственных и муниципальных гарантий.
В соответствии с Программой реформы жилищно-коммунального хозяйства на территории Пензенской области, утвержденной Законом Пензенской области от 27 ноября 2003 года N 549-ЗПО "О программе "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Пензенской области на 2004 - 2010 годы", постепенно увеличится доля оплаты населением жилищно-коммунальных услуг при одновременной оптимизации и снижении удельных издержек жилищно-коммунальных организаций.
Доля оплаты населением жилищно-коммунальных услуг в 2005 году должна составить 100 процентов от затрат на содержание и ремонт жилищного фонда и оказания коммунальных услуг (2004 год - 90 процентов).
В области регулируемых тарифов на платные услуги, оказываемые населению и юридическим лицам государственными органами, организациями и учреждениями, в целях обеспечения оптимального сочетания интересов производителей и потребителей услуг и социальной защиты наименее обеспеченных граждан будут приняты решения об изменении регулируемых тарифов на платные услуги только в результате изменения объективных условий их оказания:
- роста фактических затрат;
- роста инфляции по данным Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации;
- изменения нормативной правовой базы.
Изменение тарифов на платные услуги в свою очередь будет зависеть от изменения платежеспособности потребителей.
2.5.Управление государственным долгом
Текущее состояние
Привлечение ресурсов, отражаемых как государственный долг, осуществляется в рамках ограничений, ежегодно утверждаемых законом о бюджете Пензенской области. Общий объем долга не превышает доходы бюджета Пензенской области без безвозмездных перечислений из федерального бюджета. Учет государственного долга Пензенской области ведется Управлением финансов Пензенской области в Государственной долговой книге Пензенской области. Информация о государственном долге ежеквартально направляется в Законодательное Собрание и Счетную палату Пензенской области.
Обоснование включения в Программу
Вопросы управления государственным долгом Пензенской области требуют своего совершенствования по таким направлениям, как:
- увеличение инвестиционной составляющей в государственном долге;
- создание единой системы мониторинга государственного долга и муниципального долга Пензенской области;
- разработка нормативной правовой базы по вопросам, касающимся долговой политики Пензенской области.
Ожидаемые результаты
Дальнейшее снижение долгового бремени на бюджет Пензенской области и местные бюджеты, соблюдение режима безусловного исполнения обязательств по погашению и обслуживанию внутреннего долга Пензенской области и муниципальных обязательств, приведение предельного уровня муниципального долга отдельных муниципальных образований в соответствие с требованиями бюджетного законодательства.
Повышение уровня кредитоспособности Пензенской области, рост инвестиционной привлекательности Пензенской области.
Направления реформирования
Целью реформирования сферы управления государственным долгом Пензенской области должно стать формирование системы:
- исключающей индивидуальные влияния на выдачу государственных гарантий, привлечение в область кредитных ресурсов и т.п., отражаемых как государственный долг;
- являющейся неотъемлемой частью внятной общей стратегии социально-экономического развития Пензенской области, с выделением приоритетов и последовательными действиями по их достижению.
Для создания эффективной системы управления государственным долгом Пензенской области должны быть решены две взаимосвязанные задачи.
1.Создана областная законодательная и нормативная правовая база, регулирующая спектр наиболее важных вопросов управления государственным долгом.
2.Налажена система учета и представления долговых обязательств в режиме реального времени. Причем отражаться должен не только прямой "кассовый", но и совокупный долг Пензенской области (с учетом просроченной кредиторской задолженности, прежде всего, бюджета Пензенской области).
С целью решения конкретных задач, подчиненных основным направлениям реформирования финансовой системы Пензенской области, предстоит решить следующие ключевые проблемы:
- организация учета совокупного государственного долга;
- разработка и внедрение формализованного прозрачного порядка управления государственным долгом, а также порядка принятия обслуживания и погашения долговых обязательств;
- применение критериев эффективности привлечения и использования заемных средств;
- соблюдение параметров дефицита бюджета, долговой нагрузки, предельного объема расходов на обслуживание государственного долга;
- осуществление мониторинга государственных финансов Пензенской области.
2.6.Управление собственностью
Текущее состояние
В Пензенской области осуществляется инвентаризация государственного имущества и ведется реестр государственной собственности. На основании полученных данных сформирован информационный массив "Инвентаризация областной собственности", содержащий сведения о местонахождении объектов, их общей и полезной площади, назначении и использовании. При этом стоимость основных средств учитывается и по первоначальной, и остаточной балансовой стоимости. Таким образом, имеется возможность получить исчерпывающие сведения о каждом объекте недвижимости как на бумажном, так и на электронном носителе.
По информации, полученной в ходе инвентаризации, принимаются меры по повышению эффективности использования имущества за счет оптимизации его состава и перераспределения (продажа, передача в аренду, безвозмездное пользование, муниципальную собственность, передача с баланса на баланс специализированных госпредприятий, линий электропередачи, газопроводов и т.д.).
Контроль за деятельностью предприятий осуществляется через мониторинг финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий. Указанная функция реализуется путем формирования информационного реестра показателей финансовой устойчивости и платежеспособности на основе данных квартальной и годовой бухгалтерской отчетности. В целях повышения оперативности и эффективности мониторинга на протяжении последних трех лет используется специально разработанный программный продукт по анализу и оценке финансового состояния предприятий.
В Пензенской области действует балансовая комиссия, которая подводит итоги деятельности государственных (унитарных) предприятий. В работе комиссии участвуют представители отраслевых ведомств. На основании анализа финансового состояния комиссия готовит предложения по оздоровлению и повышению экономической эффективности деятельности государственных предприятий.
Обоснование включения в реформирование
Основными задачами совершенствования системы управления имуществом, находящимся в собственности Пензенской области, являются:
- совершенствование системы показателей реестра государственного имущества Пензенской области, позволяющих оценить эффективность использования собственности Пензенской области, финансовое состояние объектов;
- реализация объектов незавершенного строительства на условиях, стимулирующих их ввод в кратчайшие сроки;
- формирование нормативной базы рыночной оценки государственного имущества Пензенской области и порядка проведения аудита государственных унитарных предприятий Пензенской области;
- пересмотр арендных ставок и доведение их до экономически обоснованного уровня;
- повышение эффективности использования собственности Пензенской области;
- составление баланса активов и пассивов Пензенской области.
Ожидаемые результаты
Повышение доходов бюджета Пензенской области и местных бюджетов, получаемых от государственной и муниципальной собственности.
Направления реформирования
В качестве мер в сфере управления собственностью Пензенской области необходимо выделить следующие:
- обеспечение сводного аналитического учета всех форм и видов государственного имущества;
- разработку концепции управления собственностью Пензенской области;
- оценку экономического потенциала государственного имущества;
- разработку и внедрение методики оценки финансового состояния и эффективности деятельности государственных и муниципальных предприятий;
- реорганизацию государственных унитарных предприятий Пензенской области, не исполняющих государственных функций, в открытые акционерные общества;
- проведение анализа финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий и хозяйственных обществ (товариществ), акции (доли) которых находятся в собственности Пензенской области, с целью принятия эффективных управленческих решений;
- завершение работ по разграничению государственной собственности на землю.
2.7.Инвестиционный процесс
Текущее состояние
В Пензенской области государственная политика в области инвестиционной деятельности осуществляется в соответствии с инвестиционной стратегией Пензенской области, утвержденной Законом Пензенской области от 1 марта 2004 года N 579-ЗПО "Об инвестиционной стратегии Пензенской области".
Государственная поддержка инвестиционной деятельности имеет различные формы:
- предоставление участникам инвестиционной деятельности бюджетных средств в виде целевых субвенций или субсидий;
- предоставление государственных гарантий Пензенской области;
- участие органов государственной власти Пензенской области в разработке, экспертизе и реализации областных целевых программ и отдельных инвестиционных проектов;
- информационная поддержка участников инвестиционной деятельности.
Оценка эффективности инвестиционных проектов проводится на основании порядка, утвержденного в положении о публичной защите инвестиционных проектов и проектов областных целевых программ.
В Пензенской области осуществляются прямые бюджетные инвестиции. Объемы средств, направляемых из бюджета Пензенской области на финансирование капитальных вложений по отраслям, ежегодно утверждаются отдельным приложением к закону о бюджете Пензенской области.
В связи с ограниченностью средств доля расходов на капитальные вложения не превышает в бюджете Пензенской области 4 процентов, в бюджетах муниципальных образований - 2 процентов. Инвестиционные расходы имеют социальный характер. Основной объем средств направляется на объекты непроизводственного назначения. Средства, направляемые на жилищное строительство, очень незначительны.
Обоснование включения в реформирование
Отсутствие четкого понятного для объектов инвестиционной деятельности механизма государственной поддержки инвесторов снижает привлекательность региона для инвестиционной деятельности.
Крайняя ограниченность государственных средств на строительство жилья вызывает острую необходимость развития жилищного строительства с использованием ипотечного кредитования, рынка ипотечных ценных бумаг и механизмов региональной системы негосударственного пенсионного обеспечения.
Недостаточность лимитов капитальных вложений сокращает возможность государственного управления инвестиционными процессами.
Ожидаемые результаты
Создание благоприятных условий для частных инвесторов, мобилизация их средств для развития экономики Пензенской области.
Реализация важнейшего социального проекта по созданию системы ипотечного жилищного кредитования в Пензенской области.
Сокращение количества "долгостроев", незавершенного строительства, влекущих за собой отвлечение бюджетных средств.
Направление реформирования
Совершенствование нормативной правовой базы различных форм государственной поддержки инвестиционной деятельности.
Создание региональной системы ипотечного жилищного кредитования путем:
- разработки и принятия нормативных правовых актов системы ипотечного жилищного кредитования;
- учреждения ипотечного оператора первичного рынка ипотечных кредитов;
- отбора основных участников (банк-кредитор, страховая компания, риэлтерские и оценочные агентства, заказчик-застройщик);
- утверждения нормативных правовых актов, регулирующих переход прав собственности в процессе ипотечного жилищного кредитования.
2.8.Аудит
Текущее состояние
В Пензенской области внутренний аудит бюджета Пензенской области осуществляется Управлением финансов Пензенской области.
Одной из задач Управления финансов Пензенской области является осуществление финансового контроля за операциями с бюджетными средствами распорядителей и получателей бюджетных средств, а также за соблюдением условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий.
Внешний аудит осуществляют Счетная палата Пензенской области, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Министерства финансов Российской Федерации в Пензенской области.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Министерства финансов Российской Федерации в Пензенской области контролирует целевое использование средств федерального бюджета, внебюджетных фондов и имущества, а также принимает определенное участие в контроле целевого использования средств бюджета Пензенской области, бюджетов муниципальных образований, средств соответствующих внебюджетных фондов, эффективности использования областного и муниципального имущества.
Обоснование включения в реформирование
В законодательстве Пензенской области не проработан ряд вопросов, касающихся аудита, что существенно снижает его эффективность.
Кроме того, необходимо усилить взаимодействие между органами государственного финансового контроля.
Современные задачи, стоящие перед аудитом, требуют разработки и реализации новых, более совершенных в организационном и методологическом аспектах подходах к организации деятельности по проведению внутреннего аудита бюджета.
Направления реформирования
В области аудита необходимо совершенствовать нормативную правовую базу, регламентирующую механизм внутреннего аудита и его методику, взаимодействие различных контролирующих органов.
Внедрение хозяйственного аудита путем осуществления на плановой основе контрольными органами аудита в отношении государственных унитарных предприятий.
Внедрение на конкурсной основе системы независимого аудита бухгалтерской отчетности в отношении государственных унитарных предприятий.
Повышение квалификации сотрудников контрольных органов.
Ожидаемые результаты
Построение системы объективного и всестороннего финансового контроля за целевым и эффективным использованием государственных ресурсов.
2.9.Повышение квалификации
Текущее состояние
В настоящее время государственные и муниципальные служащие Пензенской области обладают достаточно высоким профессиональным уровнем и квалификацией, необходимыми для решения поставленных перед ними задач. Подавляющее большинство работников имеет высшее образование (экономическое, юридическое), разбирается в специфике выполняемых работ.
Проводятся учебно-тематические курсы повышения квалификации государственных и муниципальных служащих Пензенской области на базе Академии бюджета и казначейства (Москва), Центра подготовки персонала МНС России (г. Нижний Новгород), Центра переподготовки и повышения квалификации Правительства Пензенской области.
Обоснование включения в реформирование
В настоящее время идет реформирование бюджетного учета в Российской Федерации, происходит существенное изменение законодательства всех уровней.
Внедрение единого плана счетов бюджетного учета, объединяющего план счетов по исполнению бюджетов, план счетов бюджетных учреждений и бюджетную классификацию, переход к учету в секторе государственных финансов, основанном на принципах начислений, требует переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Направления реформирования
Для успешного осуществления подготовки и переподготовки кадров необходимо осуществление ряда следующих мероприятий:
- целенаправленный поиск учебных заведений, способных предоставить комплекс образовательных программ по необходимым направлениям;
- регулярный мониторинг эффективности учебных курсов (программ) и их целевой отбор на предмет соответствия актуальным проблемам реформирования бюджетного учета;
- материально-техническое обеспечение процесса подготовки и переподготовки кадров.
Ожидаемые результаты
Повышение эффективности управления с отражением индикаторов результативности.
Результаты аттестации и анкетирования работников, прошедших программу обучения.
3.Мероприятия реформирования
| N п/п | Мероприятия | Срок реализации | Ответственный исполнитель |
| Бюджет и бюджетный процесс | |||
| 1. | Подготовка проекта закона о бюджете на очередной финансовый год и внесение его в установленном порядке в Законодательное Собрание Пензенской области | до 20 октября 2004 года до 1 августа 2005 года | Управление финансов Пензенской области |
| 2. | Обеспечение контроля за предоставлением из бюджета Пензенской области бюджетных кредитов местным бюджетам | в течение срока реализации | Управление финансов Пензенской области |
| 3. | Расширение практики использования показателей среднесрочных и долгосрочных прогнозов, данных сводного финансового баланса для повышения точности планирования показателей бюджета Пензенской области | в течение срока реализации | Управление экономики Правительства Пензенской области, Управление финансов Пензенской области |
| 4. | Проведение сравнительного анализа налоговых ставок, налоговых льгот, введенных органами государственной власти Пензенской области в пределах их полномочий, объемов предоставленных отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов с аналогичными показателями других субъектов Российской Федерации | в течение срока реализации | Управление финансов Пензенской области по согласованию с налоговыми органами по Пензенской области |
| 5. | Проведение сравнительного анализа эффективности использования государственного имущества Пензенской области с другими субъектами Российской Федерации | в течение срока реализации | Министерство государственного имущества и природных ресурсов Пензенской области |
| 6. | Разработка и внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом Пензенской области по казначейской системе исполнения бюджета | в течение срока реализации | Управление финансов Пензенской области |
| Совершенствование системы межбюджетных отношений | |||
| 7. | Разработка и утверждение методик распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований | второе полугодие 2005 года | Управление финансов Пензенской области |
| 8. | Расчет субвенций из Фонда компенсаций | второе полугодие 2004 года | Управление финансов Пензенской области |
| Региональная политика в области доходов | |||
| 9. | Обеспечение формирования, ведения и применения в бюджетном процессе информации из реестра крупнейших налогоплательщиков Пензенской области | в течение срока реализации | Налоговые органы по Пензенской области (по согласованию), Управление экономики Правительства Пензенской области |
| 10. | Проведение анализа целесообразности предоставления органами местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области налоговых льгот и соответствие их налоговому и бюджетному законодательству | в течение срока реализации | Управление финансов Пензенской области |
| Региональная политика в области бюджетных расходов | |||
| 11. | Разработка и внедрение системы энергетического мониторинга с целью уточнения объемов потребления электрической, тепловой энергии предприятиями жилищно-коммунального хозяйства и учреждениями бюджетной сферы и выявление сверхнормативных потерь | до 1 января 2005 года | Управление жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Пензенской области |
| 12. | Подготовка предложений о мерах по ликвидации перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведению и энергоснабжению и внесение их в установленном порядке на утверждение в Правительство Пензенской области | до 1 января 2005 года | Управление жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Пензенской области, Управление ценовой политики и тарифов Пензенской области |
| 13. | Разработка индикаторов качества услуг и показателей оценки эффективности расходов бюджета Пензенской области в сфере образования | в течение 2005 года | Министерство образования и науки Пензенской области, Управление финансов Пензенской области |
| 14. | Обеспечение доступа негосударственным поставщикам на рынок бюджетных услуг | в течение срока реализации | Управление экономики Правительства Пензенской области |
| Совершенствование системы управления долгом | |||
| 15. | Внедрить в практику консолидированный учет долговых обязательств Пензенской области, муниципальных образований | 2005 год | Управление финансов Пензенской области |
| 16. | Проведение реструктуризации просроченной кредиторской задолженности по оплате коммунальных услуг, предоставляемых бюджетным организациям Пензенской области | до 1 января 2005 года | Органы исполнительной власти Пензенской области |
| 17. | Осуществление ежеквартального мониторинга соблюдения муниципальными образованиями Пензенской области требований Бюджетного кодекса Российской Федерации | в течение срока реализации | Управление финансов Пензенской области |
| Совершенствование системы управления имуществом | |||
| 18. | Повышение эффективности использования собственности Пензенской области в части пересмотра арендных ставок и доведения их до экономически обоснованного уровня; отмена необоснованных льгот по использованию имущества | 2005 год | Министерство государственного имущества и природных ресурсов Пензенской области |
| 19. | Внедрить в практику ведение единого баланса активов и пассивов Пензенской области, включающего в себя доли участия в уставном капитале предприятий | 2005 год | Министерство государственного имущества и природных ресурсов Пензенской области, Управление финансов Пензенской области |
| 20. | Совершенствование нормативной базы управления государственной собственностью Пензенской области, порядка проведения аудита унитарных предприятий Пензенской области | до 1 июля 2005 года | Министерство государственного имущества и природных ресурсов Пензенской области |
| Повышение квалификации государственных и муниципальных служащих | |||
| 21. | Подготовка специалистов и повышение квалификации | в течение срока реализации | Управление финансов Пензенской области |
| 22. | Обучение специалистов бухгалтерских служб в секторе государственного управления финансами | I полугодие 2005 года | Управление финансов Пензенской области |
4.Финансовое обеспечение предварительного этапа реформирования
Источником финансирования предварительного этапа реформирования региональных финансов являются средства бюджета Пензенской области.
Основной целью предварительного этапа является повышение качества управления финансовыми ресурсами Пензенской области.
Основной принцип включения в план финансирования - это финансирование детально проработанных и обоснованных мероприятий, направленных на реформирование системы управления в регионе, на улучшение качества планирования бюджетных расходов, на совершенствование межбюджетных отношений, целевой направленности использования бюджетных средств, формирование целостной системы предварительного, текущего и последующего контроля на всех этапах использования бюджетных средств, на техническое оснащение всех участников бюджетного процесса. Реализация мероприятий позволит обеспечить эффективное управление финансовыми ресурсами Пензенской области, создание единого информационного пространства Пензенской области и заложить основы для решения задач социально-экономического развития Пензенской области. В рамках реализации предварительного этапа определены приоритетные мероприятия по следующим направлениям:
- приобретение, установка и внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом Пензенской области по казначейской системе исполнения бюджета;
- подготовка специалистов и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих, включая обучение специалистов работе с казначейскими программными продуктами.
Обоснование включения в план финансирования
Приобретение и установка программного продукта для автоматизированного управления бюджетным процессом по казначейской системе исполнения бюджета.
Казначейская система исполнения бюджетов требует перехода на качественно иной уровень организации и технического оснащения, которые предполагают эффективное использование компьютерных технологий.
Переход к казначейской системе исполнения позволит:
- организовать системы всеобъемлющего учета бюджетных расходов;
- осуществлять анализ эффективности расходования бюджетных средств;
- осуществлять эффективный контроль расходования бюджетных средств.
Внедрение казначейской системы исполнения бюджета позволит информационно обеспечить полный комплекс работ по реформированию системы управления финансами.
По управлению финансовыми ресурсами на основе казначейского метода исполнения бюджета предусматриваются:
- структурные изменения финансовых органов и выделение в их составе казначейских подразделений;
- реструктуризация бюджетной сети;
- отработка технологии и регламента взаимодействия при казначейской системе исполнения бюджета Пензенской области и местных бюджетов между всеми участниками бюджетного процесса;
- обучение персонала всех участников бюджетного процесса технологии казначейского исполнения бюджета;
- утверждение и введение в действие нормативных и методических документов по казначейской системе исполнения бюджета;
- разработка и внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом по казначейской системе исполнения бюджета.
Программное обеспечение казначейской системы
Единой универсальной модели перехода на казначейскую систему исполнения бюджета не существует. Модель перехода на казначейскую систему выбирается Пензенской областью с учетом ее индивидуальных особенностей и потребностей.
Повышение квалификации государственных служащих
Переподготовка и повышение квалификации государственных служащих является необходимым элементом совершенствования системы управления Пензенской областью и муниципальными образованиями. Внедрение единого плана счетов бюджетного учета, объединяющего план счетов по исполнению бюджетов, план счетов бюджетных учреждений и бюджетную классификацию, переход к учету в секторе государственных финансов, основанном на принципах начислений, требует отдельного обучения специалистов бухгалтерских служб.
Для организации казначейского исполнения бюджетов очень важное место занимает человеческий фактор - необходимы коммуникабельные, грамотные, постоянно совершенствующие свою квалификацию специалисты.
Расходы по реализации предварительного этапа реформирования
региональных финансов
Для непосредственного проведения реформы региональных финансов необходимы денежные средства. Общая стоимость планируемых мероприятий по реализации предварительного этапа реформирования региональных финансов Пензенской области на 2004 - 2005 годы составит 15,615 млн. рублей.
Объемы и источники финансирования предварительного этапа
(млн. руб.)
| N п/п | Наименование мероприятия | Распорядитель бюджетных средств | Источник финансирования | Прогнозируемые объемы финансирования | ||
| 2004 2005 гг. | в том числе: | |||||
| 2004 г. | 2005 г. | |||||
| 1. | Разработка и внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом Пензенской области по казначейской системе исполнения бюджета, в том числе: | Бюджет Пензенской области | 15,115 | 3,2 | 11,915 | |
| 1.1 | приобретение и установка автоматизированной системы управления бюджетным процессом (АСУ БП) | Управление финансов Пензенской области | 3,2 | 3,2 | ||
| 1.2 | внедрение и проведение опытной эксплуатации (АСУ БП) в Управлении финансов Пензенской области | Управление финансов Пензенской области | 11,915 | 11,915 | ||
| 1.3 | проведение приемных испытаний и приемка (АСУ БП) в промышленную эксплуатацию | Управление финансов Пензенской области | ||||
| 2. | Подготовка специалистов и повышение квалификации, в том числе: | Бюджет Пензенской области | 0,5 | 0,5 | ||
| 2.1 | обучение специалистов бухгалтерских служб в секторе государственного и муниципального управления финансами | Управление финансов Пензенской области | ||||
| 2.2 | подготовка и повышение квалификации специалистов Управления финансов Пензенской области | Управление финансов Пензенской области | 0,5 | 0,5 | ||
| 2.3 | подготовка и повышение квалификации специалистов управлений распорядителей и получателей средств бюджета Пензенской области | Управление финансов Пензенской области | ||||
| Всего | 15,615 | 3,7 | 11,915 |
5.Управление предварительным этапом реформирования
Общее руководство предварительным этапом реформирования осуществляет Губернатор Пензенской области.
Государственным заказчиком и координатором от лица Правительства области на заключение государственного контракта по приобретению, установке и вводу автоматизированной системы управления бюджетным процессом Пензенской области по казначейской системе выступает Управление финансов Пензенской области.