Приложение к Закону от 02.11.2004 г № 688-ЗПО План
Программа реформирования региональных финансов пензенской области на 2005 — 2007 годы
Паспорт
Программы реформирования региональных финансов
Пензенской области на 2005 - 2007 годы
Наименование - Программа реформирования региональных
Программы финансов Пензенской области на
2005 - 2007 годы
Основание - Постановление Правительства Российской
для разработки Федерации от 5 января 2005 года N 2 "Об
утверждении Положения о предоставлении
субсидий из Фонда реформирования
региональных и муниципальных финансов"
Государственный - Правительство Пензенской области
заказчик
Основной - Министерство финансов Пензенской области
разработчик
Цель Программы - реформа системы управления финансовыми
ресурсами Пензенской области
Основные задачи стабилизация бюджетной системы Пензенской
области;
повышение качества предоставляемых бюджетных
услуг;
повышение эффективности, результативности и
адресности при предоставлении бюджетных
услуг;
повышение благосостояния работников сферы
оказания бюджетных услуг;
развитие частной инициативы в сфере оказания
бюджетных услуг;
создание благоприятных условий для
экономического развития региона и
привлечения инвестиций, в том числе на
развитие сферы по оказанию бюджетных услуг;
обеспечение обоснованного распределения
финансовых ресурсов региона по его
территории и создание стимулов и равных
условий для развития муниципальных
образований
Основные - реформа бюджетного процесса;
направления административная реформа;
Программы и сроки реформирование государственного сектора
ее реализации экономики;
совершенствование системы инвестиций;
совершенствование долговой политики;
совершенствование межбюджетных отношений.
Срок реализации - 2005 - 2007 годы
Объемы, - 176216,5 тыс. рублей, в том числе за счет
источники средств бюджета Пензенской области - 35243,3
финансирования тыс. рублей, федерального бюджета - 140973,2
тыс. рублей.
По годам:
2005 год - 18153,8 тыс. рублей, в том числе:
за счет средств бюджета Пензенской
области - 18153,8 тыс. рублей;
2006 год - 77646,9 тыс. рублей, в том числе:
за счет средств бюджета Пензенской
области - 9968,4 тыс. рублей,
федерального бюджета - 67678,5 тыс.
2007 год - 80415,8 тыс. рублей, в том числе:
за счет средств бюджета Пензенской
области - 7121,1 тыс. рублей,
федерального бюджета - 73294,7 тыс.
рублей
Исполнители - Министерство финансов Пензенской области,
Министерство государственного имущества
Пензенской области,
Управление экономики Пензенской
области, Министерство
здравоохранения и социального развития
Пензенской области, Министерство образования
и науки Пензенской области, Министерство
культуры Пензенской области, Управление
жилищно-коммунального хозяйства
Пензенской области, Управление цен и тарифов
Пензенской области
Ожидаемые - повышение уровня управления бюджетом
результаты Пензенской области;
сокращение нерациональных бюджетных
расходов;
повышение качества бюджетных услуг
Система - контроль за реализацией мероприятий
организации осуществляет Межведомственная комиссия по
контроля за разработке и управлению реализацией
исполнением Программы реформирования региональных
финансов Пензенской области на
2005 - 2007 годы1.Концепция (структура) Программы реформирования
1.1.Обоснование необходимости реформы
Основные понятия и определения
В рамках проводимой органами государственной власти Пензенской области политики, направленной на достижение экономической стабилизации в регионе, создание благоприятного инвестиционного климата, повышение уровня и качества жизни населения, значительная роль отводится совершенствованию бюджетного устройства и стабилизации региональных финансов. Важность и многогранность указанной работы объясняется также тем, что 2005 год является периодом подготовительной работы по реализации положений федеральных законов от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений". С учетом требований федерального законодательства в Пензенской области создана законодательная основа организации бюджетного процесса, включающая в первую очередь Закон Пензенской области от 7 апреля 2003 года N 463-ЗПО "О бюджетном процессе и бюджетном устройстве в Пензенской области".
На предварительном этапе Программы реформирования региональных финансов на 2004 - 2005 годы осуществлен ряд мер по совершенствованию системы управления финансами Пензенской области, в результате реализации которого достигнуты:
- своевременное и в полном объеме финансирование расходов на оплату труда работников бюджетной сферы Пензенской области;
- сокращение бюджетного дефицита и ограничение государственных заимствований Пензенской области с одновременным проведением реструктуризации имеющегося долга;
- постепенное сокращение кредиторской задолженности;
- развитие системы казначейского исполнения бюджета и осуществление иных мер, направленных на повышение прозрачности региональных финансов;
- внедрение информатизации бюджетного процесса на всех этапах его осуществления;
- принятие законов, предусматривающих четкое разграничение расходных полномочий и доходных источников между бюджетом Пензенской области и бюджетами муниципальных образований, формирование объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи местным бюджетам.
В то же время, несмотря на проделанную за последние годы работу, бюджетная система Пензенской области нуждается в совершенствовании с учетом основных направлений Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".
Основным условием достижения поставленных в ней целей является практическая реализация органами исполнительной и законодательной власти Пензенской области принципов ответственной бюджетной политики и поэтапное выполнение запланированных мероприятий.
В целях настоящей Программы применяются следующие принятые в профессиональном обороте и бюджетном законодательстве Российской Федерации и Пензенской области понятия и определения:
бюджетная услуга - условное обозначение выполняемых бюджетными организациями государственных функций, а также другой деятельности, включая работы, товары, услуги, в том числе выполнение государственными органами функций по регулированию и администрированию;
ведомственная целевая программа - утвержденный (планируемый к утверждению) главным распорядителем бюджетных средств либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе на исполнение действующих федеральных законов, законов Пензенской области и иных нормативных правовых актов);
ликвидность бюджета - обеспеченность бюджета денежными средствами для своевременного и полного выполнения обязательств перед бюджетными организациями и третьими лицами в течение финансового года, ежеквартально и ежемесячно;
лучшая практика управления общественными финансами - система взаимосвязанных положений, освещающих основные аспекты управления финансами в органах власти на основе передового международного и российского опыта. Стандарты лучших практик превышают по своим требованиям нормы действующего законодательства и добровольно принимаются и выполняются органами власти;
общественные финансы - централизованный фонд денежных средств (бюджет), баланс обязательств и активов органов власти, объем и себестоимость оказываемых бюджетных услуг, контролируемые коммерческие предприятия;
результативность деятельности бюджетной организации - достижение тех или иных результатов или параметров, которые характеризуют аспекты ее деятельности для субъекта Российской Федерации как собственника данной организации;
результативность бюджетных расходов - соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности;
сектор государственного управления - с организационно-правовой точки зрения под сектором государственного управления понимается совокупность организаций и ресурсов, контролируемых субъектом Российской Федерации. С экономической точки зрения сектор государственного управления характеризуется через объем и структуру оказываемых им услуг;
финансовая политика - совокупность правил, принципов и целей, используемых для руководства по составлению среднесрочных и годовых финансовых планов.
1.2.Цели и задачи реформирования
Главной целью реформы системы управления региональными финансами Пензенской области является оздоровление общественных финансов, направленное на:
- стабилизацию бюджетной системы Пензенской области;
- повышение качества предоставляемых бюджетных услуг;
- повышение эффективности, результативности и адресности при предоставлении бюджетных услуг;
- повышение благосостояния работников сферы оказания бюджетных услуг;
- развитие частной инициативы в сфере оказания бюджетных услуг;
- создание благоприятных условий для экономического развития региона и привлечения инвестиций, в том числе на развитие сферы по оказанию бюджетных услуг;
- обеспечение обоснованного распределения финансовых ресурсов региона по его территории и создание стимулов и равных условий для развития муниципальных образований.
Достижение обозначенных в Программе целей связано с реализацией системообразующих направлений реформирования, позволяющих существенно повысить эффективность и результативность работы органов государственной власти и органов местного самоуправления, автоматизировать систему управления бюджетными расходами, качественно улучшить кадровый состав государственных и муниципальных служащих.
Наряду с этим должны быть решены следующие задачи:
1.Совершенствование нормативной правовой базы организации бюджетного устройства и бюджетного процесса в Пензенской области с учетом требований федерального законодательства и сложившихся принципов наилучшей международной практики.
2.Наращивание налоговой базы региона, мобилизация всех финансовых ресурсов региона.
3.Разработка и реализация стратегии формирования и управления имиджем Пензенской области с целью получения кредитных рейтингов и повышения инвестиционной привлекательности, в том числе путем снятия административных барьеров для инвестиционной и предпринимательской деятельности.
4.Повышение эффективности использования и экономии бюджетных средств, обеспечение реалистичности и прозрачности бюджетов.
5.Оптимизация структуры (состава) и разработка механизмов более эффективного управления объектами государственной и муниципальной собственности.
6.Разработка и внедрение методов бюджетного планирования и контроля расходов, ориентированных на конечный результат, на основе паспортизации и стандартизации бюджетных услуг, системы контроля за их качеством и доступностью.
7.Управляемость долговой нагрузкой.
8.Стимулирование инициативы и финансовая поддержка реформирования муниципальных финансов.
9.Совершенствование межбюджетных отношений.
10.Внедрение современных информационных технологий управления финансовыми ресурсами региона и формирование единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса.
11.Обеспечение режима открытости информации об использовании общественных финансовых ресурсов.
1.3.Ожидаемые результаты
В Программе поставлены достаточно масштабные цели и задачи, для достижения которых потребуются значительные усилия от органов государственной власти Пензенской области и органов местного самоуправления на протяжении всего периода действия Программы, а также в последующие периоды.
Реализация Программы и комплексное решение задач, связанных с повышением эффективности работы всех участников бюджетного процесса, созданием автоматизированной системы управления бюджетным процессом, проводимой кадровой работой, позволяет прогнозировать получение следующих результатов:
- поднятие на качественно более высокий уровень управление бюджетом Пензенской области и бюджетами муниципальных образований при максимально эффективном использовании финансовых ресурсов;
- сокращение нерациональных бюджетных расходов, усиление конкуренции среди государственных и негосударственных организаций - поставщиков бюджетных услуг, повышение экономической эффективности бюджетных расходов;
- создание условий для равного доступа граждан к основным бюджетным услугам, соответствие качества указанных услуг требованиям установленных стандартов;
- рост (стабилизация) темпов экономического развития Пензенской области, поддержание конкурентной среды для предприятий региона;
- оптимизация масштабов государственного сектора экономики и издержек по управлению им;
- ответственность органов государственной власти и местного самоуправления за реализацию проводимой ими бюджетной политики;
- сокращение и оптимизация структуры долговой нагрузки на бюджет региона;
- повышение деловой активности, улучшение инвестиционного климата региона.
2.Краткая характеристика социально-экономического развития
Пензенской области
Пензенская область расположена в центре Европейской части России, в 650 км юго-восточнее Москвы, на пересечении крупнейших транспортных путей. Выгодное географическое положение области и ее близость к основным промышленным центрам создает благоприятные возможности для сотрудничества в сфере производства и дальнейшего продвижения продукции.
Общая площадь территории Пензенской области 43300 кв. км. На юге область граничит с Саратовской областью, на востоке - с Ульяновской областью, на западе - с Рязанской и Тамбовской областями, на севере - с Республикой Мордовия.
Общая численность населения Пензенской области на 1 января 2005 года составляет 1422,7 тыс. человек (67 процентов - городские жители, 35,3 процента - жители сельской местности). Плотность населения 34,4 чел/кв. км.
Население г. Пензы - 512,9 тыс. человек. Крупные города: Кузнецк (100 тыс. человек), Каменка (50 тыс. человек), Сердобск (45 тыс. человек), Нижний Ломов (30 тыс. человек), Никольск (30 тыс. человек), Сурск (10 тыс. человек), Белинский (10 тыс. человек), Спасск (10 тыс. человек).
Общая численность трудовых ресурсов в Пензенской области составляет 697,8 тыс. человек. На 1 апреля 2005 года регистрируемая численность незанятого населения составила около 12,5 тыс. человек, из них безработных, официально зарегистрированных в службах занятости, - 11,3 тыс. человек. Уровень официальной безработицы равен 1,6 процента (на 1 апреля 2004 года - 1,5 процента).
Основные показатели социально-экономического развития
Пензенской области за 2002 - 2004 годы
млн. руб.
| Показатель | 2002 год | 2003 год | 2004 год |
| Валовой региональный продукт | 44 865,5 | 49 147,3 | 58 073,9 |
| Объем произведенной промышленной продукции (в действующих ценах) | 24717,7 | 29 438,9 | 36 516,4 |
| Продукция сельского хозяйства (в хозяйствах всех категорий) | 11982,0 | 11661,3 | 14 739,5 |
| Оборот розничной торговли | 20 910,0 | 25 184,1 | 32 230,9 |
| Средняя заработная плата (рублей) | 2 501 | 3474 | 3911 |
| Прожиточный минимум (рублей) | 1677 | 1 800 | 2 123 |
Торговыми партнерами Пензенской области в 2004 году являлись 66 стран, при этом экспортные поставки производились в 45 стран, импортные закупки делались в 49 странах. Среди них наиболее значимыми выступали: Германия (величина товарооборота - 43,6 млн. долларов США), Казахстан (28,1 млн. долларов США), Украина (24,4 млн. долларов США), Бразилия (13,7 млн. долларов США), Италия (13,4 млн. долларов США), Куба (8,5 млн. долларов США), Узбекистан (6,3 млн. долларов США), США (3,1 млн. долларов США), Азербайджан (1,2 млн. долларов США) и другие страны.
Внешнеторговый товарооборот Пензенской области достиг в 2004 году 164,7 млн. долларов США, что на 40 млн. долларов США (32 процента) больше, чем в 2003 году. При этом торговый оборот со странами дальнего зарубежья вырос на 10,7 млн. долларов США и составил 100,0 млн. долларов США, со странами СНГ увеличился на 29,4 млн. долларов США и достиг 64,8 млн. долларов США.
Инвестиции в основной капитал в целом увеличились на 6,7 процента и составили 356 млн. долларов США. В Пензенской области успешно работают 93 предприятия, имеющие долю иностранных инвестиций в своем капитале. В 2004 году в экономику Пензенской области поступило 2081 тыс. долларов США иностранных инвестиций, в том числе: в промышленность - 164,8 тыс. долларов США, сельское хозяйство - 839,9 тыс. долларов США, торговлю и общественное питание - 1041,3 тыс. долларов США, связь - 35,0 тыс. долларов США. Основными странами-инвесторами являлись Кипр, Великобритания, Италия, Нидерланды.
Доля экспортных поставок предприятий Пензенской области в 2004 году достигла 85,5 млн. долларов США (увеличилась на 51,1 процента по сравнению с 2003 годом). Экспорт в страны дальнего зарубежья увеличился с 30 млн. долларов США до 36,7 млн. долларов США (рост - 22,3 процента), экспорт в страны СНГ - с 26,7 млн. долларов США до 48,8 млн. долларов США. Удельный вес экспорта в страны дальнего зарубежья в общем объеме экспорта предприятий Пензенской области составил 42,9 процента, в страны СНГ - 57,1 процента. Впервые объем экспорта пензенской продукции в страны СНГ превысил объем экспорта в страны дальнего зарубежья (на 12,1 млн. долларов США). В структуре экспортируемых товаров преобладает продукция машиностроения, деревообрабатывающей отрасли и лесоматериалы, продовольственные товары и сырье для их производства, одежда и обувь.
Объем импортных закупок Пензенской области в 2004 году вырос по сравнению с 2003 годом на 16,1 процента и достиг 79,2 млн. долларов США. Импорт из стран дальнего зарубежья вырос на 6,4 процента и составил 63,2 млн. долларов США, импорт из стран СНГ вырос на 80 процентов и составил 16,0 млн. долларов США. В структуре импортируемых товаров преобладают продовольственные товары и сырье для их производства, машиностроительная продукция, продукция химической и нефтеперерабатывающей промышленности.
Уровень газификации региона природным газом по состоянию на 1 января 2005 года - 90,1 процента, в том числе: город - 98,6 процента, село - 75,3 процента. Общее годовое потребление газа в регионе в 2004 г. - 2586,9 млн. куб. м (с независимыми производителями). Поставки газа через ООО "Пензарегионгаз" составили 2213,2 млн. куб. м (без учета независимых производителей). Количество газовых распределительных станций (ГРС) в регионе - 78, из которых: 8 ГРС принадлежит ООО "Самаратрансгаз"; 38 ГРС - ООО "Югтрансгаз"; 32 ГРС - ООО "Волготрансгаз". Потребление газа по отраслям: промышленность - 39,4 процента, энергетика - 20,9 процента, население - 35,8 процента, бюджетные организации - 3,8 процента.
3.Мероприятия Программы
3.1.Реформа бюджетного процесса и управления расходами
Переход на новый качественный уровень управления региональными финансами - одно из важнейших условий эффективной работы сектора государственного управления по улучшению социального положения населения, повышению качества социальной инфраструктуры и инвестиционной привлекательности региона. Отсутствие у региональных органов власти ориентиров, которые позволили бы совершенствовать управление финансами, становится одним из препятствий на пути преодоления недостатков и ограничений сложившейся системы, унаследовавшей многие управленческие технологии прошлого и далеко не всегда справляющейся с новыми условиями функционирования и задачами общественного сектора. Колоссальные потребности бюджетной сферы в финансировании, рассчитываемые традиционными нормативными методами, оказываются несопоставимыми с финансовыми возможностями. Такая ситуация возникла отчасти вследствие сложившегося подхода к управлению сектором государственного управления.
Решению этой задачи во многом способствует следование лучшей практике в сфере управления общественными финансами. Главная цель лучшей практики - способствовать совершенствованию управления общественными финансами посредством информирования региональных и местных органов власти, налогоплательщиков, инвесторов и иных заинтересованных групп о системе практик, которые могут быть использованы для повышения эффективности управления общественными финансами.
Главные задачи следования лучшей практике:
1.Обеспечение финансовой стабильности сектора государственного управления.
2.Эффективное аккумулирование и распределение финансовых ресурсов сектора государственного управления.
3.Эффективное использование финансовых ресурсов сектора государственного управления.
Основные направления следования лучшей практике управления общественными финансами:
1.Расширение временных границ финансового планирования путем разработки целостной финансовой политики, укрупненного среднесрочного планирования расходов и оперативного финансового планирования в бюджетных организациях.
2.Расширение области финансового планирования и отчетности путем учета всех аспектов финансовой деятельности, контролируемых организаций и ресурсов.
3.Постепенное внедрение принципов ответственного финансового менеджмента в бюджетных организациях.
4.Внедрение оценки результативности деятельности бюджетных организаций.
Результатом следования лучшей практике в сфере финансовых аспектов деятельности органов власти будет достижение главной цели - эффективное управление региональными финансами.
В целях установления оперативного контроля над целевым использованием бюджетных средств и ходом исполнения бюджета, повышения точности планирования и обоснованности использования средств бюджетными учреждениями за счет централизованного управления финансовыми потоками бюджета планируется переход на казначейское исполнение бюджета.
При действующей в настоящее время системе исполнения бюджета средства поступают на счета распорядителей кредитов, которые затем перечисляют их учреждениям, организациям и подрядчикам за выполненные ими работы и предоставленные услуги. Фактически это приводит к авансированию расходов бюджета, с одной стороны, и к кредитованию распорядителей бюджетных средств - с другой. При этом отсутствует возможность контроля за целевым использованием бюджетных средств их распорядителями, что влечет за собой недостаточно высокое качество финансового планирования и управления ликвидностью бюджета. Казначейская система исполнения бюджета позволяет централизовать управление потоками доходов и расходов и перейти от практики авансового финансирования расходов бюджетных учреждений и организаций к прямому финансированию согласно представленной смете путем перечисления денежных средств непосредственно на расчетные счета предприятий и организаций - поставщиков товаров и услуг для нужд бюджетной сферы.
Финансирование расходов будет осуществляться Министерством финансов Пензенской области (далее по тексту - Министерство финансов) с единого бюджетного счета, открытого в Управлении федерального казначейства по Пензенской области. Министерство финансов также будет осуществлять учет договоров, условий платежа на поставку товаров и услуг, акцепт договоров, возможных штрафных санкций за задержку платежей.
Переход на казначейскую систему исполнения бюджета потребует внедрения новых информационных технологий и программного обеспечения - автоматизированной системы управления бюджетным процессом (далее по тексту - АСУ БП).
АСУ БП предусматривает консолидацию исполнения всех уровней бюджетов области в единой информационной системе. Цель - рациональная организация бюджетного процесса региона и муниципальных образований информационного и технического обеспечения для эффективного, рационального и экономного использования бюджетных средств в ходе исполнения утвержденного бюджета, обеспечения эффективного бюджетного планирования, осуществления действенного и своевременного контроля за целевым использованием средств, проведения аналитической работы и составления регулярной, вплоть до ежедневной, отчетности о состоянии исполнения бюджетов. Полное внедрение АСУ БП на уровне субъекта и всех муниципальных образований представляет возможность составления отчета об исполнении консолидированного бюджета региона в автоматизированном режиме.
Результат:
- финансово-экономическая стабилизация на региональном и муниципальном уровнях;
- нормализация денежного обращения путем ускорения обращения бюджетных средств при исполнении бюджетов;
- полная автоматизация бюджетного процесса в едином информационном пространстве;
- сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов, находящихся в распоряжении финансовых органов;
- обеспечение оперативного информационного взаимодействия финансового органа с иными участниками бюджетного процесса;
- предоставление руководству региона и муниципальных образований оперативной и достоверной информации, необходимой для принятия эффективных управленческих решений;
- обеспечение соблюдения принципа единства кассы;
- обеспечение прозрачности бюджетного процесса;
- обеспечение автоматизированного контроля проведения операций, выполняемых на всех этапах бюджетного процесса;
- объединение участников бюджетного процесса в единую информационную сеть с созданием корпоративной базы данных;
- осуществление обоснованного планирования доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета;
- совершенствование организации исполнения бюджета в рамках казначейской системы;
- проведение оптимальной ценовой политики, направленной на снижение бюджетных расходов;
- предотвращение роста кредиторской задолженности;
- достижение достоверности учета и отчетности по исполнению бюджетов;
- повышение уровня квалификации специалистов финансовых органов и других участников бюджетного процесса;
- сокращение сроков формирования бюджетов и подготовки отчетных материалов.
АСУ БП позволит осуществлять эффективное управление бюджетным процессом, обеспечить нормализацию и ускорение денежного обращения, а также финансово-экономическую стабилизацию в регионе.
3.1.1.Перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций
(Мероприятие А1)
В Пензенской области проводится работа по уточнению границ сектора государственного управления и инвентаризации системы бюджетных учреждений в целях сокращения бюджетных расходов в 2006 году, в мае 2005 года проведена инвентаризация бюджетной сети, численности, условий оплаты труда и текущего содержания учреждений и организаций, финансируемых из бюджета Пензенской области.
Для обеспечения организации рационального и эффективного использования бюджетных средств, учебно-материальной базы и педагогических кадров образовательных учреждений, исключения дублирования в подготовке кадров проведена реструктуризация 10-и учреждений начального и 2-х учреждений среднего профессионального образования. Из 8-и учреждений начального профессионального образования образовано путем присоединения 4 учреждения. Присоединенные училища не имели собственных учебно-производственных мастерских или располагались на арендованных площадях. А из 2-х учреждений начального и 2-х учреждений среднего профессионального образования создано 2 новых учреждения среднего профессионального образования, в которых обучение будет вестись как по программам среднего профессионального, так и начального профессионального образования.
Позитивные сдвиги намечаются и в области здравоохранения. Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области прорабатываются вопросы о слиянии и укрупнении отдельных лечебных учреждений, уточнении статуса реабилитационных отделений на базе школ.
Вместе с тем следует отметить, что одним из принципов финансирования по-прежнему остается поддержание функционирования сложившейся сети бюджетных учреждений и органов государственного управления Пензенской области. При этом должным образом не проводится анализ целесообразности деятельности бюджетных учреждений, министерств и ведомств, потребностей потребителей бюджетных услуг, их удовлетворенности. Подобная ситуация в отдельных случаях приводит к тому, что бюджетные услуги населению предоставляются так, как это сложилось за предшествовавшие годы существования системы.
На фоне проведения реструктуризации и модернизации бюджетной сети особенно актуальной становится проблема перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций. Перевод бюджетных организаций и учреждений в иные организационно-правовые формы необходимо рассматривать с точки зрения возможности и целесообразности. При этом можно выделить три основные группы бюджетных организаций и учреждений, которые:
- нельзя преобразовать - правоохранительные органы, регулирующие и контролирующие структуры и т.д.;
- можно преобразовать, но потребуется изменение законодательства - организации и учреждения, имеющие недостаточное бюджетное финансирование для выполнения своих основных социальных задач или имеющие другие ограничения, установленные законом и не позволяющие им самостоятельно развиваться;
- можно преобразовать сейчас - организации и учреждения, которые имеют значительный потенциал развития бюджетных услуг за счет внебюджетных источников финансирования (учреждения культуры и искусства, отдельные образовательные учреждения, коммерческие медицинские учреждения, включенные в систему обязательного медицинского страхования и т.д.) и могут предоставлять ряд дополнительных к базовому (гарантированному бюджетом) набору услуг за счет потребителя услуги.
В Пензенской области проводится работа по изучению возможности перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций, для которых характерно отсутствие субсидиарной ответственности учредителя.
Преобразование бюджетных организаций и учреждений в негосударственные некоммерческие организации тесно взаимосвязано с переходом на контрактную систему оказания бюджетных услуг, которая является основой для финансово-экономических взаимоотношений в сфере оказания бюджетных услуг между их заказчиком (органом исполнительной власти Пензенской области) и исполнителем услуг (организацией - поставщиком).
Развитие негосударственного сектора предоставления социальных услуг в Пензенской области должно осуществляться параллельно имеющейся системе государственных бюджетных учреждений и по возможности ее заменять. В настоящее время наиболее развитым направлением является оказание населению социальных услуг негосударственными организациями в сфере образования. В целях развития вариативных форм оказания дошкольных образовательных услуг населению развиваются новые модели дошкольного образования, в том числе детские сады семейного типа. Первым шагом в этом направлении является создание в городе Пензе 3-х частных детских садов семейного типа, которые создают благоприятные условия для развития детей и подготовки к обучению в школе, реализуют программу дошкольного образования, в том числе и программу школ раннего развития.
Кроме того, функционируют негосударственные образовательные учреждения (школа "Алгоритм", учреждение дополнительного образования "Центр-Лингва", гимназия "Дидакт"), которые позволяют получать необходимые знания и навыки в более углубленной форме, а также обучают по направлениям, отсутствующим в государственной системе образования.
В целях оптимизации и сокращения бюджетных расходов, расширения спектра негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги населению, и развития конкуренции, способствующей повышению эффективности деятельности по предоставлению социальных услуг, необходимо изучить возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных.
На первом этапе Программы планируется проведение мониторинга и реструктуризации сети бюджетных учреждений, на основании результатов которых предполагается оценить возможность перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций. В результате мониторинга сети будет также уточнен перечень бюджетных услуг и организаций, действительно требующих финансирования бюджетными средствами. "Пилотной" отраслью в этом направлении реформирования планируется "культура", рассматриваемые в качестве реформируемых учреждений - ГУК "Пензенская областная филармония" и ГУК "Пензенский областной драматический театр имени А.В. Луначарского".
На втором этапе будут утверждены и опубликованы перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями, а также порядок и план перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций и формы типового контракта.
По результатам проведенных мероприятий доля расходов на финансирование бюджетных услуг, предоставляемых негосударственными организациями, составит не менее 20 процентов от расходов на соответствующие бюджетные услуги.
В настоящее время сложно прогнозировать конкретные количественные результаты по данному мероприятию Программы. Однако можно утверждать, что в ближайшее время увеличится объем социальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями. Этот результат следует из потребности в повышении их качества, приведет к развитию конкуренции между бюджетными учреждениями и негосударственными организациями и к более эффективному использованию средств бюджета Пензенской области. Результаты реформирования бюджетных организаций и учреждений области будут опубликованы в печатных и электронных средствах массовой информации для получения общественного мнения о происходящих изменениях.
Возможными альтернативами может стать ликвидация отдельных бюджетных организаций и государственных унитарных предприятий, если на рынке уже существуют негосударственные организации, предоставляющие аналогичные социальные услуги приемлемого качества. В этом случае наиболее актуальным становится проведение конкурсов среди подобных организаций на право получения контракта на предоставление определенного спектра социальных услуг.
Основной риск связан с обеспечением доступности, разнообразия и качества предоставляемых социально-культурных услуг учреждениями, преобразованными в негосударственные организации.
Непродуманный перевод отдельных бюджетных организаций в форму негосударственных (коммерческих) может вызвать непредсказуемые социальные последствия:
- во-первых, в связи с возможным дальнейшим ухудшением качества услуг и завышением расходов на поддержание ситуации на приемлемом уровне, что исключает дальнейшее развитие услуги;
- во-вторых, в связи с тем, что законодательство о банкротстве проработано без достаточной полноты, что может привести к спровоцированному банкротству преобразованных бюджетных учреждений и потере государственного имущества или нежелательной приватизации организаций без сохранения профильной деятельности и использованию имущества не по прямому назначению.
Существует риск невыполнения всех условий государственных контрактов возмездного оказания услуг для государственных нужд Пензенской области. Кроме того, определенная степень риска зависит от низкой востребованности услуг, оказываемых негосударственными и бюджетными организациями, со стороны населения области, что требует безусловного проведения такого мероприятия, как создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах.
3.1.2.Совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов
(Мероприятие А2)
Возникновение временных кассовых разрывов при исполнении бюджета Пензенской области связано, как правило, со следующими основными причинами:
1) недостаточное поступление доходов для финансирования запланированных расходов;
2) сезонное увеличение расходов на выплату заработной платы и отпускных работникам бюджетной сферы;
3) сезонное увеличение расходов на подготовку предприятий ЖКХ и организаций бюджетной сферы к осенне-зимнему сезону;
4) периоды крупных выплат по государственному долгу.
Анализ исполнения бюджета Пензенской области за 2002 - 2005 годы показал, что в результате перечисленных причин объемы кассовых разрывов составляли: в 2002 году - 105,0 млн. рублей, в 2003 году - 160,0 млн. рублей, в 2004 году - 520,0 млн. рублей, оценка 2005 года - 975,0 млн. рублей (фактически по состоянию на 6 октября 2005 года - 685,0 млн. рублей).
Переход на казначейское исполнение бюджетов всех уровней активно содействует ликвидации проблемы кассовых разрывов и необходимости прибегать к банковским кредитам для их финансирования, поскольку возникнет постоянный остаток средств на счетах, который может быть использован в качестве дополнительного финансового ресурса.
Кроме того, непосредственное влияние на существенное сокращение кассовых разрывов окажут разработка и утверждение соответствующим нормативным правовым документом порядка формирования и использования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов. Основным инструментом в деятельности финансовых органов станет автоматизированная система управления бюджетным процессом.
На первом этапе совершенствования порядка финансирования временных кассовых разрывов будет разработана и утверждена методология планирования временных кассовых разрывов.
На втором этапе по результатам анализа запросов к базам данных автоматизированной системы управления бюджетным процессом о причинах и финансовых последствиях кассовых разрывов будет разработан и утвержден порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов. Принятые нормативные акты, регулирующие вопросы финансирования временных кассовых разрывов, будут опубликованы в средствах массовой информации и сети Интернет.
Ожидается, что объем просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и прирост кредиторской задолженности по итогам 2006 года не превысят 5 процентов расходов бюджета Пензенской области (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).
Возможной альтернативой является формирование целевого бюджетного фонда для финансирования временных кассовых разрывов. При переходе на казначейское исполнение бюджета могут быть введены установки на обеспечение минимального объема средств на счетах казначейства, что, по сути, означает формирование необходимого финансового резерва для покрытия временных кассовых разрывов.
Основные риски связаны с большим объемом работ по переводу бюджетов всех уровней на казначейское исполнение, а также высвобождением необходимых ресурсов для формирования финансового резерва.
3.1.3.Обязательная публичная экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства
(Мероприятие А3)
С целью повышения прозрачности и открытости бюджета Пензенской области, а также расширения участия в формировании бюджета представителей общественности, депутатов и неправительственных организаций требуется проведение независимой экспертизы законопроектов по указанным направлениям до их утверждения законодательным органом.
В связи с этим для обеспечения взаимодействия между органами государственной власти Пензенской области и негосударственными некоммерческими общественными организациями, подготовки решений по важнейшим социальным, экономическим и иным вопросам с учетом общественного мнения, создания механизма обратной связи между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти в Пензенской области образована Общественная палата при Правительстве Пензенской области. Общественная палата образуется из представителей общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций и является совещательным органом. Деятельность Общественной палаты направлена на объединение усилий общественных некоммерческих организаций и органов власти в решении важнейших социальных и экономических задач с учетом общественного мнения. Члены Общественной палаты принимают участие в работе постоянных комиссий Законодательного Собрания Пензенской области и проводят общественную экспертизу проектов законов Пензенской области.
Экспертиза проектов в обязательном порядке проводится Государственно-правовым управлением Правительства Пензенской области, а также, при необходимости, отделом законодательства субъектов Российской Федерации и ведения Федерального регистра в субъектах Российской Федерации в Пензенской области Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу. В области создана комиссия при Правительстве Пензенской области по рассмотрению проблем, связанных с введением на территории области системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности. В состав комиссии входят председатель общественно-экспертного совета по предпринимательству при Губернаторе Пензенской области, председатель Совета предпринимателей при Главе администрации г. Пензы.
С марта 2005 года действует сайт Министерства финансов, на котором размещаются проекты законов в области налогового и бюджетного законодательства, а также принятые нормативно-правовые акты.
Оценка финансовых последствий принятия законопроектов проводится Управлением финансов. В большинстве случаев законопроекты в области бюджетного и налогового законодательства принимаются с целью приведения законодательства Пензенской области в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации или предоставления незначительных льгот.
Планируемое состояние по результатам первого этапа - оценка фактических финансовых последствий реализации законов в области бюджетного и налогового законодательства, принятых в последнем финансовом году, оформленным в виде аналитической записки.
Планируемое состояние по результатам второго этапа - проведение публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства, публикация в средствах массовой информации и сети Интернет результатов публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства до утверждений соответствующих законопроектов.
На втором этапе ожидается начало практического применения порядка публичной экспертизы всех законопроектов, размещение материалов законопроектов и результатов их обсуждения в СМИ. Будет также принят порядок проведения независимой экспертизы, включающий процедуру предварительной публикации законопроектов и их дальнейшее публичное обсуждение.
К завершению второго этапа все новые законопроекты будут проходить установленную процедуру общественной экспертизы. Результатом введения такой процедуры ожидается более высокое качество принимаемых законов, их обоснованность и соответствие ожиданиям большей части населения Пензенской области.
Альтернативой реализации данного этапа реформ может быть сохранение действующих нормативов законотворчества, что несет риски принятия непродуманных или недействующих нормативных актов. Результатом может стать социальная напряженность в регионе.
Существует риск значительного увеличения времени, требуемого на принятие законопроекта. Усиление влияния бюрократического аппарата может привести к построению недееспособной административной системы Пензенской области.
3.1.4.Применение формализованных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок
(Мероприятие А4)
До 1 января 2006 года процедура планирования и осуществления государственных бюджетных закупок регламентируется Законом Пензенской области от 20 ноября 2000 года N 244-ЗПО "Об организации закупок товаров (работ, услуг) для областных государственных нужд и ведении реестров закупок" на основе объемов бюджетных ассигнований и графика закупок на предстоящий квартал. Перечень областного государственного заказа утверждается постановлением Правительства Пензенской области.
В качестве наиболее предпочтительного способа закупок является открытый конкурс. Закупки у единственного источника производятся в случаях, если:
- вследствие чрезвычайных обстоятельств возникла срочная потребность в определенной продукции и применение с учетом затрат времени иных способов размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд нецелесообразно;
- при наличии срочной потребности в продукции, в связи с чем проведение конкурса или применение иного способа размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд нецелесообразно, при условии, что обстоятельства, обусловившие срочную потребность, невозможно было предусмотреть заранее и они не явились результатом медлительности действий заказчика;
- если продукция может быть получена только от одного поставщика либо единственный поставщик обладает исключительными правами в отношении данной продукции и отсутствует ее равноценная замена;
- при наличии обстоятельств, позволяющих заказчику проводить специализированный закрытый конкурс, в случае если заказчик установил, что проведение закупок у единственного источника является наилучшим способом закупок;
- заказчиком, осуществившим закупки товаров (работ, услуг) у определенного участника конкурса, установлено, что дополнительные закупки по требованиям стандартизации или ввиду необходимости обеспечения совместимости с ранее закупленной продукцией должны быть произведены у того же участника.
Для обеспечения открытого доступа к участию в конкурсах на выполнение государственного и муниципального заказа извещения о конкурсах открыто размещаются в областной газете "Пензенская правда", информационно-аналитическом бюллетене "Конкурсные торги", а также на официальном сайте Правительства Пензенской области. Информация о результатах проведения конкурсов размещается на официальном сайте Правительства Пензенской области. К этой информации имеет доступ любой пользователь.
Контроль за осуществлением процедуры размещения областного государственного заказа за счет средств бюджета Пензенской области осуществляет Управление экономики Пензенской области (далее по тексту - Управление экономики).
На первом этапе реформирования будет проведена инвентаризация бюджетных расходов с точки зрения возможности их осуществления на основе проведения конкурсных бюджетных закупок, оценка действующей системы бюджетных закупок за последние три отчетных года.
С 1 января 2006 года после вступления в силу Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" будут разработаны и утверждены критерии для бюджетных расходов (по видам товаров, услуг и стоимостным ограничениям), осуществление которых производится по результатам конкурсных бюджетных закупок, и порядок проведения конкурсных бюджетных закупок при обеспечении максимально широкого доступа к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности.
Внедрение в практику конкурсных бюджетных закупок положений принятых нормативных документов позволит довести долю расходов, осуществляемых по результатам проведения открытых конкурсов, до уровня не менее 20 процентов расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий). Условия проведения конкурсов и их результатов будут опубликованы в средствах массовой информации и сети Интернет.
Альтернативными вариантами конкурсных торгов могут быть закупки с использованием интернет-технологий (электронные торги) и закупки на товарных биржах.
В 2006 году планируется установить программное обеспечение по электронным торгам. Цель перехода к данной практике - экономия административных и временных ресурсов, затрачиваемых на организацию конкурсных торгов, обеспечение возможности широко использовать информационные технологии, важные для интеграции экономики области внутри страны и взаимодействия с мировой экономикой.
Риски системы "Электронные торги":
- при проведении торгов с помощью электронных сетей возможно нарушение обмена информации между организатором торгов и потенциальным поставщиком;
- не у всех потенциальных поставщиков (особенно у малого бизнеса) есть выход в Интернет для участия в торгах;
- риск может быть связан с невыполнением поставщиком условий по техническим требованиям к системе.
Закупки на товарных биржах могут привести к возможной экономии бюджетных средств посредством приобретения товаров по более низкой стоимости, при этом к возможным рискам можно отнести малоизвестность поставщиков и невозможность адекватно оценить потенциального поставщика, что в случае недостоверности информации может отразиться на времени закупки.
В рамках реализации подхода к созданию частно-государственного партнерства Правительством Пензенской области закупаются комплексные товары и услуги. Организации - поставщики комплексных товаров и услуг способны обеспечить управление запасами и резервами в государственном секторе, в связи с чем будет рассмотрен вопрос о привлечении централизованных поставщиков по отдельным товарным группам (например, товары для образовательных учреждений).
Альтернативой данному варианту является возможность дифференциации поставщиков по более мелким товарным группам, при этом возможные риски минимизируются вследствие развитой системы логистики на данных предприятиях, а также низкой цены закупки (крупный опт).
3.2.Бюджетирование, ориентированное на результат
3.2.1.Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах
(Мероприятие В1)
Приоритетным направлением в расходовании средств бюджета Пензенской области является финансирование социально-культурных мероприятий, удельный вес которого составил 59,3 процента в расходах бюджета на 2005 год.
Законодательным Собранием Пензенской области принят ряд законов, имеющих социальную направленность: Закон Пензенской области от 16 сентября 1999 года N 166-ЗПО "Об образовании в Пензенской области", Закон Пензенской области от 21 апреля 2005 года N 800-ЗПО "О физической культуре и спорте", Закон Пензенской области от 20 сентября 2005 года N 853-ЗПО "О целевой программе "Культура Пензенской области на 2006 - 2010 годы", Закон Пензенской области от 18 ноября 2002 года N 402-ЗПО "Об областной межведомственной программе "Дети Пензенской области" на 2003 - 2006 годы", Закон Пензенской области от 7 апреля 2003 года N 468-ЗПО "Об областной целевой программе "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2003 - 2007 годы)", Закон Пензенской области от 1 марта 2004 года N 587-ЗПО "О Программе реализации государственной молодежной политики "Молодежь Пензенской области (2004 - 2010 годы)" и т.п.
Социальная составляющая бюджета в первую очередь связана с предоставлением соответствующих бюджетных услуг населению. Наибольший прогресс в этом направлении достигнут в сфере здравоохранения, где действующая система обязательного медицинского страхования позволяет Правительству Пензенской области предоставлять медицинские услуги индивидуально, в требуемом объеме и с должным уровнем контроля. В ежегодно разрабатываемой Программе государственных гарантий оказания гражданам Пензенской области бесплатной медицинской помощи определен перечень заболеваний, виды, объемы, условия предоставления и финансирования оказываемой жителям области медицинской помощи с учетом территориальных нормативов по конкретным объемам медицинской помощи и показателей их финансового обеспечения.
Однако, как правило, на практике оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах в Пензенской области основывается на фактических нормах их предоставления (финансовые затраты на единицу объема стационарной помощи, на 1 койко-день, т.д.) и количественных показателях контингента получателей (количество врачебных посещений, койко-дней стационаров и т.д.). Источником данной информации являются ежегодно составляемые отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях. Они же, являясь основой для планирования бюджетных расходов в составе бюджета Пензенской области на очередной финансовый год, не позволяют должным образом проанализировать потребности и предпочтения потребителей бюджетных услуг.
Кроме того, сложившаяся практика предоставления бюджетных услуг требует коренного изменения, ориентированного на адресность их предоставления, повышение качества, снижение издержек, обеспечение мониторинга и контроля за их предоставлением.
Переход к формированию расходов бюджета Пензенской области с учетом результатов оценки потребности в предоставлении услуг является новым направлением в бюджетном планировании, требует разработки полного перечня предоставляемых бюджетных услуг и показателей оценки их качества и будет сопровождаться принятием целого ряда нормативных правовых актов.
На первом этапе необходимо провести оценку потребности в предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг) и фактически предоставленных бюджетных услугах за последние три отчетных года. Эти мероприятия сопровождаются проведением инвентаризации и составлением перечня всех предоставляемых бюджетных услуг, по которому должен производиться учет потребности в их предоставлении. В ходе инвентаризации осуществляется анализ нормативно-правовой базы в части принятых Пензенской областью обязательств по предоставлению бюджетных услуг и отмена при необходимости нормативных актов, предусматривающих предоставление дополнительных услуг, не обеспеченных реальными источниками финансирования. В связи со сложностью внедрения паспортизация бюджетных услуг, предоставляемых населению, начнется сначала в "пилотных" отраслях - здравоохранение и социальная политика.
На втором этапе реализации Программы предполагается нормативным правовым актом утвердить полный перечень бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в предоставлении бюджетных услуг и учет результатов их оценки при формировании расходов бюджета Пензенской области на очередной финансовый год. На этом же этапе планируется осуществлять учет результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов бюджета Пензенской области на 2008 год.
В целях информирования населения в печатных и электронных средствах массовой информации предполагается публикация результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и фактически произведенных и (или) запланированных расходов.
Создание системы мониторинга предоставляемых бюджетных услуг повысит информированность потребителей бюджетных услуг, усилит ответственность органов власти и поставщиков бюджетных услуг и создаст предпосылки для обеспечения единого уровня обслуживания населения и предоставления бюджетных услуг на территории области.
В связи с необходимостью сохранения социальной направленности существующей политики органов государственной власти Пензенской области альтернатива созданию системы учета предоставляемых бюджетных услуг практически отсутствует. Основой для эффективного функционирования системы управления бюджетными расходами должна стать система мониторинга предоставляемых бюджетных услуг.
Основным риском является большой объем работы, необходимый для составления полного перечня услуг.
3.2.2.Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг
(Мероприятие В2)
Объективной необходимостью на пути преобразований бюджетной системы является подход к формированию бюджета как инструмента, призванного обеспечить предоставление населению бюджетных услуг определенного качества. Анализ существующей ситуации показывает, что основополагающий принцип бюджетирования, ориентированного на конечный результат, - обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми конечными результатами их использования.
Этот принцип закреплен в статье 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации и на практике наибольшее применение получил при планировании бюджетных расходов в рамках долгосрочных целевых программ. При разработке проектов долгосрочных целевых региональных программ Пензенской области уделяется внимание прогнозу ожидаемых социальных, экономических и экологических результатов их реализации. Несмотря на то, что наибольшую сложность вызывает возможность и объективность количественной оценки социальных результатов, предприняты первые шаги по их планированию. Так, в результате реализации мероприятий областной целевой программы "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2003 - 2007 годы)", утвержденной Законом Пензенской области от 7 апреля 2003 года N 468-ЗПО, планируется снижение на 30 процентов случаев осложнений при сахарном диабете; снижение смертности населения области от заболеваний социального характера, в том числе от туберкулеза до 12 случаев на 100 тысяч населения, от онкологических заболеваний - на 1,5 процента; увеличение продолжительности жизни больных с заболеваниями социального характера, в том числе на 5 - 7 лет граждан, страдающих диабетом.
В меньшей степени такой подход используется при планировании бюджетных расходов главных распорядителей и получателей бюджетных средств. Анализ применяемых методов планирования бюджетных расходов показал, что традиционным является расчет затрат, основанных на нормах и нормативах. В качестве нормативной основы бюджетными учреждениями используется распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года N 1063р "О социальных нормативах и нормах", ведомственные нормативные акты или фактические отчетные данные за предыдущий финансовый год. Использование имеющихся норм и нормативов позволяет лишь определить объем затрат, который не связан с конечным результатом деятельности. В отдельных случаях нормы и нормативы позволяют определить конечный результат, но не его качество.
В этой связи одной из основных предпосылок внедрения бюджетирования, ориентированного на конечный результат, в части оценки ожидаемого конечного результата является утверждение стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг, т.е. в первую очередь результат должен быть качественным. Однако, если это будут стандарты качества, утвержденные в форме перечня требований, без наличия их количественной оценки, практическое их использование невозможно.
В настоящее время на уровне законодательства Российской Федерации и Пензенской области отсутствуют нормативные документы, однозначно и полно определяющие стандарты качества услуг, оказываемых бюджетными учреждениями в рамках закрепленных за ними полномочий. По результатам проведенной систематизации предоставляемых услуг в области социального обслуживания граждан и определения качества их предоставления Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 24 ноября 2003 года N 327-ст был принят и введен в действие национальный стандарт Российской Федерации "Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг". Этим стандартом были утверждены перечень основных социальных услуг и стандарты их качества. Однако использовать на практике указанные стандарты не представляется возможным из-за отсутствия в них количественных оценок.
Требования к качеству отдельных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, или отдельные нормативы, в какой-то степени определяющие качество услуг, содержатся в ряде ведомственных нормативных актов. Наиболее заметный прогресс в этой области достигнут в здравоохранении в связи с наличием регламентирующих отраслевых документов, касающихся качества медицинских услуг.
Для выработки единых требований к качеству оказываемых медицинских услуг Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области совместно с Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Пензенской области утверждены стандарты оказания медицинской помощи на территории Пензенской области в соответствии с уровнем лечебно-профилактического учреждения.
Стандарты содержат в себе перечень заболеваний и их коды согласно Международной классификации болезней десятого пересмотра (МКБ-10), перечень необходимых обследований, медикаментозной терапии, средние сроки лечения на койке (для стационаров) или количество посещений (для амбулаторно-поликлинического приема) и стандарт качества или результаты лечения.
Ведомственный контроль качества медицинской помощи в Пензенской области осуществляется экспертным путем должностными лицами лечебно-профилактических учреждений, Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области и врачебными комиссиями в соответствии с Приказом Минздрава России и Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 24 октября 1996 года N 363/77 "О совершенствовании контроля качества медицинской помощи населению Российской Федерации".
Экспертиза качества медицинской помощи в Пензенской области осуществляется на 3 уровнях: заведующими подразделениями (первая ступень экспертизы); заместителями руководителя учреждения по клинико-экспертной работе, лечебной работе и амбулаторно-поликлинической помощи (вторая ступень экспертизы); врачебными комиссиями ЛПУ (третья ступень экспертизы).
Экспертиза качества медицинской помощи проводится по законченным случаям на основании изучения медицинской документации (медицинской карты стационарного больного, карты амбулаторного больного и др.). Экспертному контролю обязательно подвергаются все случаи летальных исходов, внутрибольничного инфицирования и осложнений, первичного выхода на инвалидность лиц трудоспособного возраста, повторной госпитализации по поводу одного и того же заболевания в течение месяца, заболеваний с удлиненными или укороченными сроками лечения (или временной нетрудоспособности), случаи с расхождением диагнозов; случаи, сопровождавшиеся жалобами пациентов или их родственников.
Объем работы врачебных комиссий определяется конкретными задачами в области обеспечения качества и эффективности медицинской помощи, поставленными руководителями ЛПУ или Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области.
Экспертиза качества медицинской помощи конкретному больному предусматривает сопоставление ее со стандартами, которые содержат унифицированный набор и объем диагностических и лечебных мероприятий, а также требования к срокам и результатам лечения при конкретных нозологических формах болезней. Во время проведения экспертизы качества лечебно-диагностического процесса в обязательном порядке оцениваются полнота и своевременность диагностических мероприятий, адекватность выбора и соблюдение лечебных мероприятий, правильность и точность постановки диагноза; выявляются дефекты диагностики и лечения и причины их возникновения.
На каждый случай экспертной оценки заполняется "Карта оценки качества медицинской помощи", в которой с помощью системы баллов рассчитывается показатель качества по каждому конкретному случаю. В результате статистической обработки карт рассчитываются показатели, характеризующие качество и эффективность медицинской помощи. Полученная в результате оценки качества и эффективности медицинской помощи информация доводится до сведения руководителей учреждений и Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области и является предметом обсуждения среди сотрудников.
Определенные позитивные сдвиги достигнуты в образовательной сфере. На федеральном уровне утверждены стандарты качества предоставления услуг в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования: федеральный компонент государственного образовательного стандарта (Приказ Министерства образования Российской Федерации от 5 марта 2004 года N 10-89), перечень профессий начального профессионального образования (Постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 1999 года N 1362), общероссийский классификатор по образованию (Постановление Госстандарта Российской Федерации от 30 сентября 2003 года N 276-ст).
На региональном уровне Законом Пензенской области от 26 ноября 2003 года N 534-ЗПО "О порядке исчисления объема субвенции муниципальным образованиям Пензенской области на финансирование общеобразовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования" предусмотрен единый подход к определению объема субвенции в соответствии с нормативами расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося. Министерством образования и науки Пензенской области разрабатываются индикаторы качества предоставляемых услуг в сфере образования в разрезе видов образовательных учреждений.
На фоне сохранения социальной направленности бюджета Пензенской области население должно четко представлять не только какие бюджетные услуги оно может получать, но и какого качества они должны быть. В этой связи показатели результатов деятельности должны быть напрямую увязаны с перечнем бюджетных услуг и стандартами их качества. Должны быть четко определены полномочия и ответственность органов государственной власти и их руководителей за обеспечение предоставления бюджетных услуг.
В целях предоставления населению Пензенской области бюджетных услуг в требуемом объеме и надлежащего качества, исходя из действующего законодательства Российской Федерации и на основании анализа предоставляемых бюджетных услуг, необходимо разработать стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг и выработать систему и порядок оценки предоставляемых услуг.
На первом этапе реформы будет проведена полная инвентаризация действующего законодательства на предмет наличия уже установленных стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг и их соответствия предъявляемым на данном этапе требованиям.
На втором этапе, с учетом собранных материалов, будут разработаны стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг и методика оценки соответствия качества фактически предоставленных бюджетных услуг установленным стандартам качества. В связи со сложностью указанной работы предполагается начать разработку стандартов в "пилотных" отраслях "здравоохранение" и "образование" с дальнейшим переходом в другие отрасли. По результатам проведенной работы утверждаются стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение и социальная политика) и порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам.
В результате проводимой работы не менее 50 процентов бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) будут иметь установленные стандарты качества с нужной степенью детализации и реалистичности, что позволит оценивать бюджетные расходы по качеству предоставления услуг.
В целях информирования населения планируется осуществление публикации стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг в печатных и электронных средствах массовой информации.
Альтернативой стандартам качества предоставляемых населению бюджетных услуг могли бы являться нормативы финансовых затрат на бюджетные расходы. Однако они позволяют определить затраты, но не качество предоставляемых бюджетных услуг.
Основной риск установления стандартов качества предоставления бюджетных услуг связан с незаинтересованностью участия учреждений и организаций, предоставляющих эти услуги, в разработке стандартов качества и объективных критериев по их оценке для последующего применения в определении конечного результата деятельности.
Понятие качества услуг носит неоднозначный характер, связанный с субъективностью восприятия этих услуг населением и необязательным соответствием между "внешним видом" услуги и ее "наполнением", что добавляет риск необъективности системы оценки качества услуг.
В отрасли "культура" установить единый стандарт, определяющий качественные и стоимостные характеристики бюджетной услуги для различных учреждений, не предоставляется возможным в связи с тем, что в данной сфере из конституционных гарантий напрямую не вытекают обязательства по финансированию и содержанию сети учреждений культуры.
Кроме того, введение стандартов качества и оценки деятельности по конечному результату может осуществляться длительное время при отсутствии ориентированной на конечный результат системы стимулов.
3.2.3.Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов
(Мероприятие В3)
В настоящее время Правительством Пензенской области не проводятся количественные оценки функций и задач ведомств системно и регулярно.
Действующая в области практика использования программно-целевых методов при расходовании бюджетных средств ориентирована на комплексное решение ключевых социально-экономических вопросов региона. Традиционным является участие нескольких министерств и ведомств в реализации той или иной программы. Так, например, в реализации Областной межведомственной программы "Дети Пензенской области" на 2003 - 2006 годы принимают участие 7 областных министерств и ведомств. Возникающая коллективная ответственность не всегда способствует объективной оценке вклада отдельного министерства или ведомства в достижение поставленных целей. Отсутствие количественных показателей исполнения функций отдельных министерств и ведомств, закрепленных в положениях, затрудняет оценку эффективности их работы.
Для оценки эффективности работы органов государственного управления необходима доступная, надежная и проверяемая информация об условиях и результатах их деятельности. Первые шаги на пути повышения эффективности деятельности министерств и ведомств Пензенской области были предприняты в ходе проведения инвентаризации, в мае 2005 года, когда ими впервые были представлены доклады о результатах и основных направлениях своей деятельности, которые были доработаны и использованы при составлении проекта бюджета на 2006 год. Продолжить указанную работу, только в более углубленной форме, предстоит проделать в рамках реализации настоящей Программы.
В целях повышения эффективности деятельности органов государственной власти Пензенской области, ликвидации дублирования функций и оптимизации структур отраслевых министерств и ведомств необходимо осуществить переход от сметного финансирования расходов на государственное управление к программно-целевому методу путем разработки среднесрочных целевых ведомственных программ, имеющих заданные количественные и качественные показатели результата, исходя из конкретных функций, возложенных на ведомство. В этой связи предметом согласования в проекте бюджета будут становиться не только объемы выделения средств по различным статьям, но цели и задачи министерств, сформулированные ими программы и планируемые показатели.
Переход к формированию среднесрочных ведомственных программ позволяет увязать количественную оценку функций и задач отраслевых министерств и ведомств с перечнем бюджетных услуг, в котором они будут представлены как соисполнители конкретной бюджетной услуги. Наличие у каждой услуги определенного конечного результата и установленных параметров качества позволяет определить необходимые функции и задачи министерств и ведомств, количественно оценить их в соответствии с оценкой потребности в услугах, избежать перепроизводства или дефицита услуг, и, соответственно, оптимизировать бюджетные расходы по ним.
Основой реформирования является проведение на первом этапе анализа и оценки всех существующих задач и функций, выполняемых министерствами и ведомствами Пензенской области в соответствии с действующим законодательством.
На втором этапе в ходе работы по переходу к формированию среднесрочных ведомственных программ будут разработаны и утверждены требуемые количественные показатели для оценки результатов осуществления министерствами и ведомствами Пензенской области собственных функций и полномочий. Принимая во внимание сложность и новизну проводимых преобразований, "пилотным" в данном направлении станет Министерство образования и науки Пензенской области.
Кроме того, предполагается утвердить порядок разработки, утверждения и реализации целевых ведомственных программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, корректировки предоставляемых министерствам и ведомствам бюджетных средств исходя из оценки уровня достижения результатов. В результате реформирования данного направления доля расходов органов государственной власти, формируемых в рамках ведомственных программ, составит не менее 70 процентов расходов бюджета Пензенской области (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).
После принятия соответствующих нормативных правовых документов регулярной практикой станет публикация в печатных и электронных средствах массовой информации ведомственных целевых программ и отчетов об их исполнении.
Возможной альтернативой может стать разработка комплексной целевой программы на среднесрочную перспективу, в которой будут взаимоувязаны деятельность и финансирование нескольких государственных структур, а также заложен механизм контроля над ее реализацией.
Основные риски связаны с нахождением оптимальных и объективных критериев и индикаторов оценки деятельности министерств и ведомств.
3.2.4.Повышение самостоятельности бюджетных учреждений
(Мероприятие В4)
Существующая система бюджетирования, основы которой заложены законодательством Российской Федерации и Пензенской области, предполагает на практике постатейное планирование бюджетных расходов при отсутствии у бюджетных учреждений права на самостоятельное распоряжение бюджетными средствами. Так, действующая система обязательного согласования с главным распорядителем бюджетных средств и Министерством финансов вопросов перераспределения бюджетных ассигнований между основными статьями экономической классификации расходов лишает бюджетные учреждения области стимулов к инициативе по оптимизации структуры и сокращению издержек, принятию оперативных мер по перераспределению бюджетного финансирования в случае возникновения непредвиденных ситуаций.
В связи с необходимостью разработки перечня бюджетных услуг, определения требуемого уровня качества услуг и получаемого конечного результата проблема повышения самостоятельности бюджетных учреждений в вопросах управления полученными бюджетными средствами стала особенно актуальной. Учреждение как поставщик бюджетной услуги имеет утвержденный план достижения количественных результатов и бюджетный план расходов. В целях обеспечения соответствия обязанностей руководителей учреждений по выполнению заданных показателей их возможностям им необходимо предоставить возможность оперативного управления расходами.
Вместе с тем нельзя не отметить, что отсутствие требований к качественным результатам работы бюджетных учреждений и оценки их выполнения не позволяет создать действенный механизм контроля за эффективным использованием учреждениями бюджетных средств, выделяемых из бюджета Пензенской области.
В этой связи на фоне расширения самостоятельности бюджетных учреждений и организаций в части распоряжения полученными средствами особенно актуальным становится эффективное расходование бюджетных средств. По существу бюджетные учреждения (организации) в пределах выделенной суммы финансирования будут иметь право самостоятельно определять структуру и сроки осуществления расходов для оказания услуг. А поскольку бюджетные учреждения (организации) будут отвечать за оказание бюджетных услуг определенного объема и качества, то их финансирование будет аналогично оплате товаров, работ и услуг коммерческих фирм, то есть объем финансирования не может быть ниже себестоимости бюджетных услуг. Определение себестоимости бюджетных услуг в бюджетных учреждениях (организациях) возможно при условии ведения бухгалтерского учета по методу начисления затрат.
В условиях предполагаемого расширения самостоятельности бюджетных учреждений и организаций планирование их расходов на оказание бюджетных услуг должно учитывать возможности повышения эффективности расходов и снижения затрат по объективным причинам (накопление опыта, нахождение более эффективных процедур и технических решений, повышение квалификации работников, т.п.) и субъективным причинам (результаты опросов потребителей бюджетных услуг) путем принятия мер по энерго- и ресурсосбережению, по реализации механизмов стратегического планирования, использованию информационных технологий, по совершенствованию механизмов управления человеческими ресурсами.
С целью повышения эффективности деятельности бюджетных учреждений, сокращения издержек и роста производительности труда с учетом введения критериев оценки их деятельности по конечному результату представляется целесообразным предоставить бюджетным учреждениям Пензенской области относительную свободу по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами.
Одной из основных предпосылок для перехода к качественно новому уровню управления финансами Пензенской области является внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом, которая наряду с другими возможностями позволяет осуществлять автоматизированную подготовку отчетности по заданным критериям в разрезе бюджетополучателей и кодов бюджетной классификации расходов. Оперативное получение сведений по изменениям объемов и направлений расходования бюджетных средств учреждениями по сравнению с первоначальными, анализ и подготовка предложений по эффективному использованию бюджетных средств бюджетными учреждениями позволят осуществлять текущий финансовый контроль за их деятельностью.
На первом этапе реформы, в целях проведения анализа деятельности бюджетных учреждений на предмет возможности и целесообразности предоставления им бюджетной самостоятельности при условии достижения ими определенных итоговых показателей, предполагается провести оценку финансовых издержек, связанных с отсутствием у бюджетных учреждений права по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами за три последних отчетных года.
На втором этапе с учетом наличия перечня бюджетных услуг будут утверждены основные требования к результатам работы бюджетных учреждений как поставщиков бюджетных услуг в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг. Также предполагается разработать и утвердить методику оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставления им права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами (изменение формы и сроков предоставления бюджетных средств). Учитывая новизну данного направления реформирования и значительные риски, связанные с повышением самостоятельности бюджетных учреждений, предполагается процесс реформирования начать в бюджетных учреждениях, относящихся к "пилотному" ведомству - Министерству здравоохранения и социального развития Пензенской области. Учитывая социальную значимость некоторых видов расходов, предоставление самостоятельности в распоряжении бюджетными средствами не будет распространяться на статьи расходов, связанные с оплатой труда и отчислениями во внебюджетные фонды.
В целях повышения побуждения к действию руководителей учреждений в печатных и электронных средствах массовой информации на периодической основе планируется осуществлять публикацию результатов выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов.
По итогам реализации данного направления реформирования будут расширены права бюджетных учреждений на изменение объемов и направлений расходования полученных бюджетных средств.
Альтернативами предоставления права бюджетным учреждениям распоряжаться бюджетными средствами являются перевод данных бюджетных учреждений в статус негосударственных или усиление централизации оперативного управления учреждениями.
Основные риски связаны с отсутствием отработанной системы текущего контроля над реализацией бюджетными учреждениями собственных функций, что может привести к снижению качества принимаемых решений, финансовым злоупотреблениям, безответственности за конечный результат.
Кроме того, определенный риск может возникнуть в связи с компетентностью руководителей учреждений и обоснованностью принимаемых ими управленческих решений, техническим уровнем применяемого в бюджетной системе аппаратного и программного комплекса. К тому же сложившаяся структура и объемы расходов в бюджетных учреждениях также не предполагает наличия значительных финансовых ресурсов, доступных для перераспределения.
3.2.5.Использование среднесрочного финансового планирования
(Мероприятие В5)
Нестабильное бюджетное и налоговое законодательство, ежегодное перераспределение доходных и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, которое наблюдалось в последние годы, затрудняли использование Министерством финансов механизмов среднесрочного планирования при определении основных параметров бюджета Пензенской области на предстоящий и два последующих финансовых года.
Реалии существующей социально-экономической и финансовой ситуации в стране и Пензенской области в лучшем случае позволяли проанализировать итоги исполнения бюджета текущего года и сделать объективный прогноз на следующий, который принимался за основу для разработки бюджета соответствующего финансового года.
Анализ отклонений фактического исполнения отдельных показателей бюджета Пензенской области от их запланированного уровня показал, что основными причинами таких отклонений являются:
1) сокращение объемов выпуска продукции и других показателей деятельности отдельных предприятий по сравнению с запланированными объемами, в соответствии с которыми планировалось поступление налоговых платежей в бюджет;
2) невозможность и непредсказуемость точной оценки объемов поступления отдельных налоговых платежей;
3) недополучение запланированных доходов;
4) непредставление подтверждающих документов (актов выполненных работ и т.п.), которые могли бы служить основанием для финансирования расходов.
Осуществленные законодательством Российской Федерации перераспределение и закрепление за каждым уровнем бюджетной системы Российской Федерации соответствующих доходных и расходных обязательств на постоянной основе послужат основой для применения Министерством финансов механизмов среднесрочного финансового планирования.
Концепция перехода заключается в нормативно-правовом закреплении процедуры и показателей среднесрочного финансового плана, а также порядка их учета и корректировки исходя из оценки и анализа причин отклонений, утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических параметров, от их фактических показателей. Основой для реализации данного перехода является стабилизация финансово-бюджетной системы в стране, а также устойчивое развитие реального сектора экономики Пензенской области.
При среднесрочном финансовом планировании целесообразно применять многовариантность, учитывающую оптимистический и пессимистический варианты развития событий.
Переход к трехлетнему циклу планирования с ежегодной пролонгацией данного плана на последующий год на основании результатов выполнения плановых показателей отчетного года создаст хорошие предпосылки к стабильности и прогнозируемости бюджетного процесса Пензенской области. Условиями для реализации данного перехода являются:
1) развитие информационных технологий и внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом;
2) развитие систем казначейского исполнения бюджета Пензенской области и местных бюджетов;
3) развитие системы мониторинга и предоставление Управлением федеральной налоговой службы по Пензенской области информации как в административно-территориальном разрезе, так и в разрезе основных налогоплательщиков.
Комплексное развитие информационных технологий позволит:
1) использовать модуль "Планирование" в составе автоматизированной системы управления бюджетным процессом (АСУ БП) для среднесрочного планирования доходов и расходов бюджета области и бюджетов муниципальных образований в области;
2) осуществлять автоматизированную подготовку в АСУ БП требуемых макроэкономических показателей и их производных для сравнения их в динамике прошлых лет и с результатами других регионов в сопоставимых показателях;
3) осуществлять разработку, утверждение и доведение посредством использования автоматизированных рабочих мест в АСУ БП показателей среднесрочного финансового плана до основных участников бюджетного процесса;
4) автоматизировать подготовку данных для проекта закона области о бюджете Пензенской области на очередной финансовый год;
5) поддерживать на специализированном сайте Министерства финансов соответствующий раздел, отражающий процесс исполнения бюджета в режиме реального времени;
6) оперативно отслеживать в АСУ БП отклонения параметров закона области о бюджете Пензенской области от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу, для своевременного принятия соответствующих управленческих решений.
На первом этапе будут проведены оценка и анализ причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических параметров от фактических (в том числе по отдельным статьям бюджетной классификации) за последние три отчетных года.
На этом же этапе внедрения практики использования среднесрочного финансового планирования будут реализованы следующие мероприятия:
1) разработка и утверждение обязательного порядка учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке закона Пензенской области о бюджете области на очередной финансовый год;
2) разработка и утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана (с учетом положений об утверждении на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем году).
После отработки и официального утверждения в первой половине 2007 года среднесрочного финансового плана и показателей доходов, расходов по основным статьям бюджетной классификации (функциональной, экономической и ведомственной) и объема долга не менее чем на три года они будут опубликованы в средствах массовой информации и сети Интернет.
Внедрение системы перспективного финансового планирования позволит прийти к такому состоянию, когда отклонение параметров закона области о бюджете Пензенской области на очередной финансовый год от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу (не менее чем два года назад), не будет превышать 10 процентов.
Практика разработки долгосрочных (на 10 - 15 лет) программ социально-экономического развития, как и среднесрочных прогнозов социально-экономического развития, не является альтернативой, а скорее наоборот, может служить основой для выработки ориентиров финансового планирования на краткосрочную (3-летнюю) перспективу.
Основные риски связаны с нестабильностью федерального бюджетного и налогового законодательства, а также с общей ресурсно-экспортной ориентированностью страны, зависящей от мировой конъюнктуры цен на энергоносители.
3.3.Административная реформа
3.3.1.Внедрение процедур открытого конкурса на замещение государственных должностей
(Мероприятие С1)
В развитие Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Указа Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" в Пензенской области приняты следующие нормативные правовые акты Пензенской области, регулирующие порядок замещения должностей государственной гражданской службы по результатам открытого конкурса:
- Закон Пензенской области от 9 марта 2005 года N 751-ЗПО "О государственной гражданской службе Пензенской области";
- Закон Пензенской области от 28 июня 2005 года N 830-ЗПО "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для государственных гражданских служащих Пензенской области";
- Постановление Губернатора Пензенской области от 21 февраля 2005 года N 49 "О мерах по исполнению Указа Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 года N 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации";
- Постановление Правительства Пензенской области от 22 апреля 2005 года N 216-пП "Вопросы реализации Указа Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации".
Таким образом, в Пензенской области отрегулирована нормативная база по вопросам, связанным с замещением вакантных должностей государственной гражданской службы, тем самым положено начало административной реформы.
Принятые нормативные правовые акты направлены на обеспечение прав граждан поступать на гражданскую службу и позволяют проводить отбор достойных претендентов, отвечающих предъявляемым требованиям профессионализма и компетентности, а также определяют порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в Пензенской области.
Методическое обеспечение деятельности по конкурсному отбору на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы в исполнительных органах государственной власти Пензенской области возложено на Управление государственной службы и контроля Правительства Пензенской области.
Обязательным условием проведения конкурса является опубликование объявления о приеме документов для участия в конкурсе не менее чем в одном периодическом издании, а также размещение информации о проведении конкурса на сайтах Правительства Пензенской области и других органов государственного управления.
За девять месяцев 2005 года в исполнительных органах государственной власти Пензенской области на 101 вакантную должность проведено 76 конкурсов. Вся информация о конкурсах прошла необходимую процедуру опубликования в СМИ и в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования. В 2004 году в исполнительных органах государственной власти области вакантных должностей было 170, объявлялось 83 конкурса, из них 25 были внешними с объявлениями об их проведении в СМИ.
Правительство Пензенской области ставит перед собой ряд задач, связанных с дальнейшим совершенствованием данной процедуры в целях подбора и найма наиболее квалифицированных и ответственных сотрудников на вакантные должности. В частности, это касается повышения прозрачности принимаемых решений, то есть публикации в средствах массовой информации результатов проведенных конкурсов. Кроме того, планируется внедрение современных информационных технологий в процесс сбора информации о кандидатах, хранения и отображения полученной информации, управления базой данных по персоналу государственных учреждений.
Реализация Программы позволит обеспечить:
создание благоприятных условий для привлечения на государственную гражданскую службу квалифицированных кадров;
повышение эффективности деятельности органов государственного управления;
создание эффективной системы прохождения государственной гражданской службы;
повышение качества предоставляемых гражданскими служащими услуг.
Замещение должностей государственной гражданской службы не является обособленным элементом административной реформы. Она входит составляющей частью в административную реформу Российской Федерации и в своих действиях ограничена ее рамками. Поэтому административная реформа напрямую зависит от федеральных нормативных правовых актов. В ходе реализации Программы неизбежно появление определенных рисков.
Так, факторами риска являются:
высокие требования для прохождения государственной службы;
отсутствие подготовленных специалистов для работы в государственных органах;
текучесть кадров из-за относительно низкой заработной платы.
Для поддержания квалификационного уровня в области осуществляется регулярное проведение аттестации государственных служащих. Порядок работы аттестационной комиссии утвержден Постановлением Правительства Пензенской области от 4 мая 2005 года N 236-пП "Вопросы проведения аттестации государственных гражданских служащих аппарата Правительства Пензенской области, исполнительных органов государственной власти Пензенской области", предусматривающий проведение аттестации государственных гражданских служащих Пензенской области на основании Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации".
Административная реформа позволяет один раз в три года проводить аттестацию государственного служащего. Задачей административной реформы является внедрение новых результативных методов подбора квалификационных кадров для государственной гражданской службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста.
Настоящая Программа предусматривает участие независимых экспертов в конкурсных и аттестационных комиссиях, число которых должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Введение этих норм должно содействовать обеспечению открытости государственной гражданской службы и ее взаимосвязи с институтами гражданского общества.
Реализация настоящей Программы приведет к повышению эффективности кадровой политики в системе государственной гражданской службы Пензенской области в целях дальнейшего улучшения ее кадрового состава и достижению большей открытости и подконтрольности деятельности органов государственной власти и государственных служащих Пензенской области гражданскому обществу.
3.3.2.Повышение квалификации государственных служащих на регулярной основе
(Мероприятие С2)
Одним из важных средств и приоритетным направлением кадровой политики в формировании кадрового состава профессиональных государственных и муниципальных служащих является создание непрерывной системы их профессионального развития и совершенствования механизмов организации финансирования профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
В настоящее время в Пензенской области уделяется большое внимание вопросам повышения квалификации государственных служащих.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года N 1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" в Пензенской области проходят планомерные мероприятия по развитию системы профессиональной подготовки государственных служащих.
Ежегодно формируется государственный заказ на подготовку государственных служащих в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина, Институте государственной службы и управления при Губернаторе Пензенской области (в составе Пензенского государственного университета).
Выполняются учебные планы повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в Центре переподготовки и повышения квалификации кадров Правительства Пензенской области.
В соответствии со сложившейся практикой подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала государственной и муниципальной службы руководители высшего звена повышают квалификацию согласно плану Администрации Президента Российской Федерации.
Так, в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации прошли обучение в 2004 году - 1 человек, 2005 году - 4 человека, в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации в 2004 году - 2 человека; в 2005 г. - 1 человек, в Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина в 2004 году прошли повышение квалификации - 7 человек.
Ежегодно осуществляется целевой прием выпускников сельских школ и специалистов, работающих в органах муниципального управления, в Поволжскую академию государственной службы им. П.А. Столыпина и Институт государственной службы и управления Пензенского государственного университета.
Всего в настоящее время по целевому набору обучаются 187 выпускников сельских школ и 127 глав и специалистов сельских и поселковых администраций, работников районных органов местного самоуправления.
В Центре переподготовки и повышения квалификации кадров Правительства Пензенской области в рамках программы "Местное самоуправление в системе властных отношений" с учетом выездных семинаров по адаптированным программам прошли подготовку, переподготовку и повышение квалификации на 10 сентября 2005 года 1446 (35,28 процента) муниципальных служащих, а в рамках проекта "Школа государственного служащего" - 131 главный и ведущий специалист органов государственного управления Пензенской области.
В мае 2004 года совместно с Поволжской академией государственной службы и национальной школой государственного управления провинции Квебек (Канада) проведен семинар на тему: "Управление человеческими ресурсами на государственной и муниципальной службе". Аналогичный семинар состоялся 13 - 16 сентября 2004 г. в рамках программы Темпус Европейского Союза (Бельгия).
Развитию потенциала гражданской службы Пензенской области способствует создание в области Пензенского регионального ресурсного президентского центра программы подготовки управленческих кадров (РРЦ). Получено необходимое для осуществления деятельности РРЦ техническое оборудование.
На 2005 - 2006 учебный год запланировано обучение в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина и Институте государственной службы и управления при Губернаторе Пензенской области 528 муниципальных и 81 государственных служащих.
Переподготовка специалистов будет проходить по специализациям: государственное и муниципальное управление, правовое обеспечение управления, государственная молодежная политика, экономика в муниципальных образованиях, государственное управление финансово-кредитными и налоговыми отношениями, управление социальным развитием муниципальных образований и т.д.
Дальнейшее развитие получают дистанционные формы обучения. С 2001 года переподготовку с использованием дистанционного обучения прошли 95 муниципальных служащих области.
В плановом порядке организовано обучение руководителей и специалистов структурных подразделений аппарата Правительства Пензенской области и других органов государственной власти области по программе: "Интернет-технологии для работников органов власти". Только за минувший год навыки владения современными информационными технологиями получили более 1100 государственных и муниципальных служащих.
Повышению уровня работы органов местного самоуправления содействует участие Правительства Пензенской области в международных программах. В числе четырех субъектов Российской Федерации в области был реализован проект ТАСИС "Развитие местной демократии и самоуправления в России", по результатам которого был распространен опыт Пензенской области по вопросу "Современное управление как механизм повышения эффективности деятельности властей". В текущем году начата работа по реализации проекта Британского благотворительного фонда CAF "Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России".
Проводятся учебно-тематические курсы повышения квалификации работников финансовых органов Пензенской области на базе Академии бюджета и казначейства (Москва), Центра подготовки персонала МНС России (г. Нижний Новгород), Центра переподготовки и повышения квалификации кадров Правительства Пензенской области.
Принимаемые меры способны обеспечить формирование высокопрофессионального корпуса государственных служащих, владеющего современными управленческими и информационными технологиями.
Вместе с тем эффективность государственной гражданской службы Пензенской области, как и эффективность всей системы государственной службы в Российской Федерации, требует дальнейшего совершенствования подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных служащих области, организации подготовки государственных служащих по программе "Интернет - технологии для работников органов власти", внедрения новых форм и методов обучения - экстернат, дистанционные программы, обучение в рамках проекта, ролевые и деловые игры и др.
Анализ качественного состава государственных и муниципальных служащих области показывает, что большая часть работников органов государственной власти и органов местного самоуправления до настоящего времени не имеет специального образования, поэтому возможность пройти переподготовку или повышение квалификации является сильным мотивирующим фактором для государственных и муниципальных служащих.
По данным Управления государственной службы и контроля Правительства Пензенской области общая численность государственных гражданских служащих Пензенской области составляет 1100 человек. В соответствии с действующим законодательством о проведении мероприятий по повышению квалификации государственных служащих не реже чем раз в три года ежегодно должны пройти подготовку, переподготовку, повышение квалификации более 370 государственных служащих (33,6 процента). Однако фактическая реализация требований законодательства может быть не выполнена. При этом основная проблема связана не столько с выявлением сфер деятельности государственных служащих, требующих применения мер повышения квалификации или формированием учебных планов, а с ограниченностью финансирования самого учебного процесса по повышению квалификации государственных служащих.
Осуществление профессионального обучения государственных гражданских служащих Пензенской области в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами Пензенской области и иными нормативными правовыми актами Пензенской области требует выработки: механизма формирования и исполнения государственного заказа; экономических нормативов стоимости образовательных услуг; учебных планов и учебных программ обучения государственных служащих; создания учебно-методической базы в виде библиотеки; разработки учебно-методических пособий, специально подготовленных для государственных служащих в соответствии с направлениями и программами их обучения, позволяющих обеспечить достаточный уровень самообразования государственных служащих.
Важнейшей составляющей качества образования является уровень передачи и получения знаний, умений, навыков с обязательным компонентом - новыми обучающими технологиями, основанными на применении информационных технологий в учебном процессе.
Нерешенной проблемой остается внедрение в систему профессионального обучения государственных и муниципальных служащих дистанционных образовательных технологий.
В целях решения конкретных проблем организации профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих Пензенской области необходимо:
- провести организационные мероприятия, определяющие финансовые механизмы профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих;
- уточнить потребность исполнительных органов государственной власти Пензенской области, органов местного самоуправления в Пензенской области в переподготовке, получении дополнительных знаний их работниками в соответствии со спецификой деятельности специалистов;
- разработать электронные учебники и обучающие программы;
- внедрить новые формы и методы обучения - экстернат, дистанционные программы, обучение в рамках проекта, ролевые и деловые игры и т.д.;
- организовать подготовку государственных служащих по программе "Интернет-технологии".
Необходима также организация и проведение набора на очное и заочное обучение в рамках целевого приема лучших выпускников школ Пензенской области и специалистов органов государственного управления и муниципальных образований по специальности "государственное и муниципальное управление", организация практики студентов, обучающихся по специальностям управленческого, экономического и юридического профиля в исполнительных органах государственной власти Пензенской области и органах местного самоуправления Пензенской области.
Результат реформирования даст возможность при планировании предусмотреть в нормативных правовых актах Пензенской области норму, согласно которой ежегодно должен будет утверждаться порядок прохождения, перечень направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих Пензенской области, с соответствующим выделением достаточного объема финансирования на очередной финансовой год, а также осуществлению публикаций в средствах массовой информации и сети Интернет перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на очередной год.
Реализация данных мероприятий позволит обеспечить условия для повышения квалификации государственными служащими не реже чем раз в три года.
Совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников органов исполнительной власти и бюджетных учреждений Пензенской области позволит создать областной резерв высококвалифицированных компетентных руководителей, повысить управленческий потенциал, профессионализм и ответственность кадровых работников органов государственной власти.
Основной риск связан с необходимостью изыскания дополнительных финансовых ресурсов для организации учебного процесса по повышению квалификации государственных служащих. К рискам также следует отнести невыполнение в полном объеме положений нормативных правовых актов в части повышения квалификации государственных служащих.
3.4.Реформирование государственного сектора экономики
3.4.1.Сокращение бюджетных средств, предоставляемых негосударственным организациям
(за исключением организаций социальной сферы)
(Мероприятие D1)
Законодательного закрепления отраслей экономики, для которых запрещается предоставление бюджетных средств, в Пензенской области не произведено. Выделение бюджетных средств негосударственным организациям осуществляется в форме субсидий, бюджетных кредитов (ссуд), предоставления государственных гарантий Пензенской области по обязательствам организаций перед третьими лицами.
Субсидии
В настоящее время основной целью выделения средств на безвозмездной основе негосударственным организациям является стимулирование развития малого бизнеса на территории области, возмещение убытков предприятий, осуществляющих деятельность по регулируемым ценам и тарифам, экономическая поддержка отдельных отраслей экономики, в первую очередь предприятий агропромышленного комплекса.
Из бюджета Пензенской области средства на безвозмездной основе негосударственным организациям выделяются по следующим направлениям:
субсидии на возмещение части затрат на выплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, сельскохозяйственным товаропроизводителям и другим предприятиям агропромышленного комплекса, субъектам малого предпринимательства, зарегистрированным и осуществляющим предпринимательскую деятельность в сельских и других населенных пунктах на реализацию прошедших конкурсный отбор инвестиционных проектов в приоритетных отраслях экономики Пензенской области;
субсидии на поддержку агропромышленного производства (поддержка племенного дела в животноводстве, поддержка элитного семеноводства, приобретение средств защиты растений и др.);
субсидии на возмещение убытков предприятий от перевозки пассажиров в пригородном и городском сообщении по регулируемым ценам и тарифам.
Бюджетные дотации жилищно-коммунальному хозяйству из регионального бюджета не выделяются.
Порядок предоставления субсидий негосударственным организациям ежегодно утверждается постановлениями Правительства Пензенской области.
Бюджетные кредиты
В настоящее время программа предоставления бюджетных кредитов, цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов негосударственным организациям, лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, утверждаются законом о бюджете Пензенской области на соответствующий финансовый год. Решение о выдаче бюджетного кредита принимается начальником Министерства финансов. До заключения договора о предоставлении бюджетного кредита Министерством финансов проводится проверка текущего финансового состояния заемщика и представленного им обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита и процентов за пользование им. При неустойчивом финансовом состоянии заемщика или наличии задолженности по выданным бюджетным кредитам в предшествующие годы бюджетный кредит не предоставляется.
Государственные гарантии
Предоставление государственных гарантий в обеспечение обязательств негосударственных предприятий перед третьими лицами производится в соответствии с Программой предоставления государственных гарантий Пензенской области, утверждаемой законом о бюджете Пензенской области на соответствующий год. В 2002 году государственные гарантии Пензенской области по обязательствам негосударственных организаций не предоставлялись, в 2003 году предоставлены гарантии на сумму 15477,5 тыс. рублей, в 2004 году - на сумму 13204,8 тыс. рублей.
Организацию работы по выдаче государственных гарантий, учет выданных гарантий, исполнения получателями гарантированных обязательств, а также учет осуществления платежей по выданным гарантиям осуществляет Управление финансов.
Политика Пензенской области по реформированию данного направления будет направлена на:
формализацию процедур предоставления всех форм бюджетной поддержки негосударственным организациям;
сокращение видов и форм государственной поддержки негосударственным организациям.
В целях повышения прозрачности системы предоставления бюджетной поддержки и повышения ее эффективности необходимо формализовать и закрепить нормативными правовыми актами процедуры предоставления всех форм поддержки.
Приоритетным направлением государственной поддержки остается поддержка малого бизнеса и агропромышленного производства.
Поддержка развития малого бизнеса может обеспечить стабильность и устойчивость социально-экономического развития Пензенской области в кратко- и среднесрочной перспективе, рост налогооблагаемой базы.
Поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, в первую очередь крестьянских (фермерских) хозяйств, создаст основы увеличения налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, обеспечит развитие малого бизнеса в сельской местности, позволит обеспечить занятость населения.
Планируется введение ряда ограничений на предоставление бюджетных кредитов - выделение их будет осуществляться на реализацию инвестиционных проектов, связанных с социальной значимостью проекта для области; ограничение перечня расходных статей, на которые могут быть направлены бюджетные средства, а также ограничение перечня отраслей, организации которых могут обращаться за предоставлением бюджетных кредитов на инвестиционные проекты. В данном вопросе Правительство Пензенской области исходит из предпосылки, что выдача кредитов не является основной функцией бюджета, а является компетенцией банков и инвестиционных фондов.
Для усиления общественного контроля за целевым расходованием бюджетных средств и освещения политики Правительства Пензенской области по вопросам развития социально значимых отраслей экономики планируется утвердить процедуру обязательной публикации данных в средствах массовой информации и сети Интернет по предоставляемой негосударственным предприятиям бюджетной поддержке.
Планируемое состояние по результатам первого этапа - утверждение порядка предоставления бюджетных средств негосударственным организациям.
На первом этапе планируется проведение инвентаризации фактически произведенных бюджетных расходов на поддержку негосударственных организаций (в том числе - средств на безвозмездной основе, бюджетных кредитов (ссуд), гарантий, налоговых льгот) за последние три отчетных года, а также принятие нормативного правового акта, который будет регламентировать усовершенствованный порядок предоставления бюджетных средств негосударственным организациям в соответствии с принятой программой.
На втором этапе реформирования будет проведено законодательное закрепление отраслей экономики, для которых запрещается предоставление бюджетных средств, а также порядок публикации в печатных и электронных средствах массовой информации данных по выданным кредитам, предоставленным государственным гарантиям Пензенской области и средствам на безвозмездной основе. Планируемое состояние по результатам второго этапа - объем средств, предоставляемых на безвозмездной основе, бюджетных кредитов, гарантий, налоговых льгот не превышает трех процентов расходов бюджета за последний отчетный год без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий. На этом же этапе будет осуществляться публикация информации об объемах предоставленных бюджетных средств негосударственным организациям.
Альтернативой концепции перехода является усиление роли государства в поддержке организаций Пензенской области. Смысл использования средств бюджетной поддержки заключается в стимулировании развития организаций и снижении для них стоимости ресурсов для развития производства. Однако в данном случае происходит перекладывание части рисков на государство. Таким образом, при реализации альтернативы расходы и риски бюджета будут увеличиваться по мере увеличения объемов выданных кредитов. При этом будет снижаться мотивация руководителей проектов на точный и детальный расчет проекта и его эффективную реализацию. Для обеспечения эффективного контроля за использованием бюджетных средств потребуется значительное увеличение штата сотрудников соответствующих служб.
В то же время основным риском сокращения бюджетной поддержки отдельных отраслей экономики области является снижение экономической активности в регионе и, как следствие, снижение налогооблагаемой базы и рост безработицы. Поэтому политика сокращения объемов прямой бюджетной поддержки должна компенсироваться повышением ее эффективности и повышением роли мероприятий по поддержанию общего благоприятного экономического и инвестиционного климата.
3.4.2.Повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения
(Мероприятие D2)
В Пензенской области принят Закон Пензенской области от 25 декабря 2003 года N 549-ЗПО "О Программе "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Пензенской области на 2004 - 2010 годы", в котором определены основные направления работы по реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Работа Правительства Пензенской области в текущем году направлена на переход к 100-процентной оплате за жилищно-коммунальные услуги с одновременной социальной защитой отдельных категорий граждан. С этой целью на 2005 год разработано Положение о порядке предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение полномочий по предоставлению адресных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг. До 31 декабря 2005 года будет завершена работа по переводу перечисления субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг на персонифицированные счета граждан. Управлением жилищно-коммунального хозяйства Пензенской области регулярно проводится работа по мониторингу утверждаемых тарифов, собираемости платежей за жилищно-коммунальные услуги.
Политика Правительства Пензенской области на предстоящие годы будет направлена на:
- реорганизацию системы управления жилищно-коммунальным хозяйством;
- реконструкцию и модернизацию основных фондов предприятий жилищно-коммунального хозяйства;
- демонополизацию сферы предоставления жилищно-коммунальных услуг;
- проведение мероприятий по энергосбережению - применению новых энергосберегающих технологий, материалов, оборудования и механизмов, стимулирование внедрения приборов учета водо-, энергоресурсов.
Цель проводимых реформ заключается в качественном улучшении деятельности по управлению жилищным фондом, повышении качества предоставляемых услуг населению и повышении реального уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг.
Результатом деятельности по реформированию жилищно-коммунального хозяйства должно стать:
- предоставление населению жилищно-коммунальных услуг, отвечающих федеральным стандартам;
- снижение издержек производителей услуг;
- внедрение единой системы персонифицированных социальных счетов граждан, что приведет к адресности бюджетных расходов на субсидирование оплаты жилья и коммунальных услуг населением.
До конца первого этапа планируется произвести оценку сложившихся бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства из консолидированного бюджета Пензенской области, с разбивкой на бюджет Пензенской области и местные бюджеты за последние три отчетных года. Наряду с этим планируется уточнить методику предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из стопроцентного уровня платежей граждан, предусмотрев в ней возможность использования субвенций муниципальными образованиями, в случае экономии полученных субвенций, на другие направления жилищно-коммунального хозяйства, четко их определив. На этом же этапе планируется осуществлять в печатных и электронных средствах массовой информации публикацию установленного и фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию.
Реализация данного направления Программы позволит в дальнейшем обеспечить средний по области фактический уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги не ниже 95 процентов от экономически обоснованных тарифов.
3.4.3.Перевод натуральных льгот в денежную форму
(Мероприятие D3)
В Пензенской области около 34,8 процента населения имеют доход ниже прожиточного минимума. Информационный банк данных имеется на получателей ежемесячных государственных пособий на детей, получателей субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг. Региональный регистр сформирован по категориям граждан, пользующихся льготами: ветераны труда, труженики тыла, реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий.
Социальная поддержка населения в Пензенской области в основном осуществляется на основании законодательства Российской Федерации и разработанных на его основе законодательных актах Пензенской области путем предоставления различного рода льгот, субсидий и мер социальной поддержки.
В рамках реализации Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Законодательным Собранием Пензенской области в ноябре - декабре 2004 года были приняты законы, регламентирующие предоставление за счет средств бюджета Пензенской области мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающим на территории Пензенской области: от 20 декабря 2004 года N 715-ЗПО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Пензенской области", от 3 декабря 2004 года N 693-ЗПО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников, работающих и проживающих в сельской местности на территории Пензенской области", от 2 ноября 2004 года N 678-ЗПО "О ежемесячном пособии на ребенка", от 28 декабря 2004 года N 731-ЗПО "О мерах социальной поддержки многодетных семей, проживающих на территории Пензенской области".
Во исполнение указанных выше законов в настоящее время в Пензенской области предоставление льгот и выплат отдельным категориям граждан осуществляется в натуральной и денежной формах. Предоставление льгот в денежной форме составляет около 67 процентов расходов бюджета Пензенской области на указанные цели (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий). К льготам, предоставляемым в денежной форме, относятся льготы по проезду на транспорте общего пользования в городском и внутрирайонном сообщении (кроме такси и маршрутного такси), денежная компенсация расходов за предоставление доступа к местной телефонной сети, установку телефона, лекарственное обеспечение, выплаты ежемесячных пособий гражданам, имеющим детей, возмещение оплаты жилищно-коммунальных услуг квалифицированных работников, работающих и проживающих в сельской местности, выплаты многодетным семьям, проживающим в Пензенской области.
Однако нельзя не отметить, что сложившееся положение в сфере социальной защиты и поддержки населения характеризуется тем, что социальная политика пока не достигает поставленных целей. Действующая система социальной защиты предусматривает предоставление льгот и выплат различным профессиональным и социально-демографическим группам населения, а также гражданам с особыми заслугами перед государством на основе отнесения их к определенной категории, а не реального прожиточного уровня, без всесторонней оценки доходов и имущественного положения получателя социальной помощи. Кроме того, система предоставления льгот не позволяет обеспечить рациональное использование государственных средств и действенную поддержку уязвимых социальных групп населения.
Упорядочение государственной системы социальных выплат и льгот предполагает усиление адресности социальной поддержки населения Пензенской области, повышение защищенности социально уязвимых категорий граждан, упразднение социально не оправданных льгот и перевод натуральных льгот, в первую очередь по оплате жилищно-коммунальных услуг, в денежную форму.
В целях перевода натуральных льгот в денежную форму на адресной основе на первом этапе реформирования планируется произвести оценку потребности в предоставлении льгот в натуральной форме и фактический уровень их финансирования за три последних отчетных года, а также разработать и утвердить порядок учета категорий граждан, имеющих право на получение льгот.
На втором этапе реформирования предусматривается принять поправки в соответствующие законы в части перевода натуральных льгот в денежную форму.
В целях информированности населения будет осуществляться на регулярной основе публикация в печатных и электронных средствах массовой информации отчетов о численности лиц, имеющих право на льготы, и фактически пользующихся ими (по видам льгот) в разрезе муниципальных образований.
В результате реализации данного направления реформирования доля расходов на финансирование льгот в натуральной форме в общем объеме расходов бюджета Пензенской области должна составить не более 10 процентов от всех расходов бюджета на предоставление льгот (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).
Альтернативой пути реализации перевода натуральных льгот в денежную форму на адресной основе является предоставление потребительских субсидий на адресной основе в форме денежных выплат, социальных целевых счетов или социальных ваучеров.
При денежной выплате получатель самостоятельно решает, как использовать выплату. При этом образуются самые низкие затраты на реализацию данной формы потребительской субсидии, но не стимулируется целевой спрос на услуги.
Целевые социальные счета определяют целевое использование средств на данный вид услуг и вместе с тем обеспечивают возможность выбора потребителем поставщика услуг. Недостатком данной формы являются более высокие затраты на ее реализацию.
При предоставлении льгот в форме социальных ваучеров сторона, предоставляющая льготу, самостоятельно определяет поставщиков услуг и заключает с ними договоры на возмещение расходов по оказанию услуг. Получатель льготы обменивает ваучер на услугу у поставщика услуг. Поставщик предъявляет ваучер стороне, предоставляющей льготу, и получает денежное возмещение. Преимуществами данной формы субсидии являются обеспечение целевого спроса на услугу и возможность контроля качества предоставляемых услуг поставщиками. Недостатки - ограниченная свобода выбора поставщика и более высокие затраты на реализацию данной формы субсидирования.
Имеется риск ограниченности средств бюджета Пензенской области для обеспечения денежными выплатами льгот в размерах, установленных действующим законодательством с учетом постоянного роста тарифов на услуги, по которым предоставляются льготы отдельным категориям населения.
3.5.Совершенствование системы инвестиций
3.5.1.Мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет средств бюджета Пензенской области
(Мероприятие Е1)
В настоящее время работа с инвестиционными проектами ведется недостаточно эффективно и сводится исключительно к сбору и хранению проектной документации в ограниченном объеме.
Значительный рост социально значимой инвестиционной активности в области требует более эффективной системы управления инвестиционными проектами. Ресурсы, включая кадровый потенциал, имеющиеся в области, позволяют в кратчайшие сроки построить систему мониторинга проектов с оценкой промежуточных результатов. Основой методической базы будут являться инвестиционная стратегия Пензенской области, утвержденная Законом Пензенской области от 1 марта 2004 года N 579-ЗПО "Об инвестиционной стратегии Пензенской области", разработки некоммерческого партнерства "Пензенское Агентство инвестиций и развития". Планируется также внедрение новых информационных технологий, разработанных специально для инвестиционного управления.
Планируемое состояние по результатам первого этапа - утверждение системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов.
Планируемое состояние по результатам второго этапа - публикация в средствах массовой информации и сети Интернет отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку эффективности по каждому из проектов и невключение в расходы бюджета средств на инвестиционные проекты, удовлетворяющие условиям досрочного прекращения их реализации.
На первом этапе реформы планируется провести оценку бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последние три отчетных года. Для этого будет разработана и утверждена методика оценки реализации инвестиционных проектов, учитывающая все основные факторы, ключевые для каждого проекта, принят порядок ее применения, а также разработана и утверждена система критериев, по которым будет приниматься решение о продолжении реализации проекта, его переработке или досрочном прекращении. Для усиления общественного контроля за расходованием бюджетных средств и повышения мотивации руководителей проектов будет утвержден порядок публикации в печатных и электронных средствах массовой информации отчетов о реализации инвестиционных проектов, включающих показатели эффективности проекта.
На втором этапе реформы все инвестиционные проекты будут проходить через установленную процедуру оценки, отчеты о проведении которой будут публиковаться в средствах массовой информации и сети Интернет.
На конец второго этапа планируется исключение из инвестиционной практики области неэффективных проектов или их оперативная реструктуризация для достижения поставленных перед проектом целей. При этом за последний отчетный год, в расходах бюджета Пензенской области которого будут отсутствовать расходы на инвестиционные проекты, удовлетворяющие условиям для досрочного прекращения их реализации, принимается 2007 год.
Альтернативой является привлечение сторонних организаций к процессу мониторинга инвестиционных проектов. В этом случае снижаются риски, характерные для предлагаемого варианта, а именно снижается трудоемкость процесса инвестиционного управления, а также риск недостаточной квалификации сотрудников государственных учреждений. Однако в этом случае повышаются расходы на осуществление мониторинга, риск достоверности получаемой информации и риск несоблюдения условий договора сторонней организацией.
3.5.2.Совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов
(Мероприятие Е2)
В настоящее время в Пензенской области отсутствует формализованная процедура принятия решений о финансировании инвестиционных проектов за счет бюджетных средств с учетом будущих эксплуатационных расходов.
Процесс принятия инвестиционных решений в Пензенской области нельзя назвать системным и эффективным. Каждый отраслевой орган исполнительной власти Пензенской области обосновывает свой проект исходя из собственного понимания эффективности и своих возможностей по составлению проектной документации. В процессе принятия решений не учитываются многие экономические факторы, влияющие на эффективность или риски проекта.
Задача роста инвестиционной привлекательности Пензенской области предполагает эффективное распределение бюджетных ресурсов для поддержки наиболее эффективных и востребованных проектов и эффективное управление ими. При этом, кроме инвестиционных затрат, необходимо учитывать и будущие эксплуатационные затраты проекта.
Политика Правительства Пензенской области направлена на создание единой системы оценки инвестиционных проектов с применением современных информационных технологий, позволяющих построить детальную и точную модель рассматриваемого проекта с учетом всех видов затрат. Работа предполагает проведение полной оценки существующей системы принятия инвестиционных решений и дальнейшую разработку нормативной базы, устанавливающей требования экономической рентабельности по инвестиционным и эксплуатационным затратам проекта.
Планируемое состояние по результатам первого этапа - проведение оценки используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов.
Планируемое состояние по результатам второго этапа - публикация в средствах массовой информации и сети Интернет результатов оценки новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов до утверждения их законом о бюджете Пензенской области раздельно по каждому проекту и отсутствие в расходах бюджета Пензенской области новых инвестиционных проектов, по которым эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.
На первом этапе реформы планируется проведение анализа и корректировка процедуры принятия инвестиционных решений на предмет их эффективности. Процесс принятия решений о включении в бюджет расходов на финансирование инвестиционных проектов должен быть объективным и прозрачным. Инвестиционные проекты будут разделены на три основные категории в зависимости от целей и результатов инвестиций:
коммерческие - генерируют прямые внешние доходы, получаемые от потребителей;
экономические - генерируют косвенные доходы, то есть окупаемость проектов обеспечивается не за счет прямых платежей потребителей, а через расширение налогооблагаемой базы, рост арендной платы или другие доходы, доступные для бюджета Пензенской области;
социальные - результаты проекта измеряются не финансовыми доходами, а социальными преимуществами для населения (улучшение системы образования, здравоохранения, культуры, спорта и т.п.).
Основными критериями выбора инвестиционных проектов должны быть их общественная значимость (определяется долей населения, на которую распространяются выгоды от реализации проекта), общественная полезность (характеризуется уровнем потребности населения, на которое распространяются выгоды от реализации проекта), бюджетная и экономическая эффективность. О результатах реализации проектов можно судить также по созданию новых или повышению эффективности существующих услуг, экономическому развитию региона и т.п.
Приоритетными при выборе инвестиционных проектов должны быть социальные проекты, так как они могут быть реализованы только за счет бюджетных средств, в то время как коммерческие проекты могут финансироваться за счет частного капитала. Также вполне оправдано финансирование экономических проектов, способствующих росту экономической активности и дополнительным налоговым поступлениям.
На втором этапе реформирования будет разработан и утвержден порядок включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов. Порядок должен предусматривать обязательность расчета плановых сумм эксплуатационных расходов будущих периодов, методику такого расчета и возможность корректировки прямого финансового эффекта от реализации проекта на суммы эксплуатационных расходов будущих периодов. Утверждение названного порядка будет способствовать исключению ситуаций, когда эксплуатационные расходы будущих периодов перекрывают весь положительный финансовый эффект от реализации инвестиционного проекта, делая его неэффективным. В подобных обстоятельствах финансирование инвестиционных проектов из бюджета не должно осуществляться и будет установлен запрет на принятие инвестиционного проекта в случае превышения расходов будущих периодов над доходами.
Планируется начало публикации в печатных и электронных средствах массовой информации результатов оценки новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов до утверждения их законом о бюджете раздельно по каждому проекту.
Результатом последующих этапов должно стать исключение инвестиционных проектов, рентабельность которых с учетом эксплуатационных затрат не удовлетворяет установленным требованиям, а также отказ от бюджетного финансирования коммерческих проектов.
Принятие процедуры, ужесточающей правила инвестиционного управления, несет риск затягивания процесса принятия решения и риск составления неточного прогноза расходной или доходной статей бюджета проекта, что повлечет за собой автоматический запрет на реализацию проекта.
Поэтому достаточно реальной альтернативой является возможность учета субъективных мнений о возможности реализации инвестиционных проектов на основе мнения экспертов и их видения развития событий. Однако в данном случае повышается субъективность и снижается прозрачность процедур принятия решения, в то время как обеспечение прозрачности системы управления общественными финансами является одним из приоритетов Пензенской области.
3.6.Создание условий для развития доходной базы
3.6.1.Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, отсроченных и рассроченных платежей в бюджет
(Мероприятие F1)
В Пензенской области принят ряд нормативных актов, направленных на регламентацию процедуры проведения реструктуризации задолженности по платежам в бюджет Пензенской области. Во всех случаях предусмотрена ее платность, рассчитываемая исходя из ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Полномочия по принятию решений о реструктуризации возложены на территориальные органы Федеральной налоговой службы.
Кроме того, на протяжении 5 лет на территории области действовало Постановление Правительства Пензенской области от 15 марта 2000 года N 124-пП "Об организации работы по предоставлению отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита по уплате налогов, а также пени, подлежащих зачислению в бюджет Пензенской области". В связи с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс Российской Федерации, указанное постановление в 2005 году признано утратившим силу.
За последние годы не предоставлялись отсрочки, рассрочки, налоговые кредиты, инвестиционные налоговые кредиты по решениям Управления финансов.
Однако порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, отсроченных и рассроченных платежей не утверждался. Также не публиковались в средствах массовой информации и сети Интернет данные об объемах дебиторской задолженности, отсроченных и рассроченных платежах.
В рамках реализации Программы будет проводиться дальнейшее совершенствование процедур учета и управления задолженностью перед бюджетом с целью достижения наибольшего позитивного результата как для налогоплательщиков (сохранение их платежеспособности), так и для бюджета (своевременное внесение текущих налоговых платежей, а также платность предоставления отсрочек, рассрочек, направленная на компенсацию возникающих в связи с этим потерь).
На первом этапе реформы будет произведена оценка потерь бюджета от недополученных доходов, в том числе с учетом инфляции по дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей за последние три отчетных года, разработан и утвержден порядок предоставления отсрочек и рассрочек, исключающий необоснованное их представление.
На втором этапе будет разработан и утвержден порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, отсроченных и рассроченных платежей в бюджет. Также планируется осуществлять размещение в средствах массовой информации и сети Интернет данных об объемах дебиторской задолженности, отсроченных и рассроченных платежах, а также достичь уровня объема дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей не более 3 процентов расходов бюджета.
Возможные альтернативы предусмотренным мероприятиям отсутствуют. Для обеспечения их действенности необходимо наличие полной, оперативной и достоверной информации о потерях бюджета Пензенской области и предоставление ее на рассмотрение общественности.
Наиболее значительным риском реализации запланированных мероприятий является непредставление соответствующей информации территориальными органами Федеральной налоговой службы, осуществляющими учет задолженности согласно возложенным на них в соответствии с действующим законодательством функциям.
3.6.2.Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов
(Мероприятие F2)
Органами государственной власти Пензенской области проводится политика, направленная на сокращение налоговых льгот.
В 2004 году были предоставлены только следующие налоговые льготы:
- по налогу на имущество организаций в соответствии с Законом Пензенской области от 27 ноября 2003 года N 544-ЗПО "Об установлении и введении в действие на территории Пензенской области налога на имущество организаций" освобождены автомобильные дороги общего пользования, относящиеся к собственности Пензенской области, и сооружения, являющиеся неотъемлемой технологической частью указанных объектов. Предоставление указанной льготы связано с отменой на федеральном уровне льгот по автомобильным дорогам общего пользования и направлено на сокращение взаимных бюджетных обязательств;
- по транспортному налогу в соответствии с Законом Пензенской области от 18 сентября 2002 года N 397-ЗПО "О введении в действие транспортного налога на территории Пензенской области" освобождены инвалиды первой и второй групп, на которых зарегистрированы транспортные средства с мощностью двигателя до 100 лошадиных сил (до 73,55 кВт) включительно. Льготы носят социальный характер.
В 2005 году указанные льготы сохраняются.
Объем налоговых льгот составил в 2004 году 3,6 процента от объема доходов бюджета Пензенской области. Поскольку льготы носили ограниченный характер и коммерческим организациям не предоставлялись, порядок оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых льгот, а также запрещающий предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке финансовой эффективности не утверждался.
Законы Пензенской области, предусматривающие предоставление налоговых льгот, публикуются в средствах массовой информации и сети Интернет. Данные об объемах льгот не публиковались.
С 2006 года вступает в силу новый Закон Пензенской области от 20 сентября 2005 года N 864-ЗПО "Об инвестициях в Пензенской области", направленный на стимулирование инвестиционной деятельности, согласно которому возможно предоставление инвестиционных налоговых льгот по налогу на прибыль и налогу на имущество организаций. Меры налогового стимулирования предусмотрено осуществлять на основании заключенных инвестиционных соглашений, которые подлежат дополнительному утверждению Законодательным Собранием Пензенской области.
В связи с возможным предоставлением инвестиционных налоговых льгот возникает необходимость разработки порядка оценки эффективности предоставления льгот, а также закрепления запрета на предоставление и пролонгацию льгот с низкой финансовой эффективностью. Также целесообразно дальнейшее совершенствование процедуры информирования населения путем публикации в средствах массовой информации и сети Интернет данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценке их эффективности.
В ходе реформы планируется провести оценку объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики по отдельным льготам за три последних отчетных года, разработать и утвердить порядок, предусматривающий оценку бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот, утвердить запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке финансовой эффективности.
Данные об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности будут размещаться в средствах массовой информации и сети Интернет.
Реализация перечисленных мероприятий позволит исключить случаи экономически необоснованных налоговых льгот, усилится общественный и административный контроль за их предоставлением, что должно положительным образом отразиться на доходах бюджета. В результате проведения предусмотренных данной программой мероприятий планируется сохранить объем налоговых льгот в размере, не превышающем 5 процентов доходов бюджета.
В качестве альтернативы предлагаемой концепции изменений можно рассматривать отказ от разработки и принятия формализованного порядка оценки эффективности предоставления налоговых льгот и проведение индивидуальной оценки (заключение инвестиционных соглашений). В этом случае увеличится вероятность субъективного подхода при рассмотрении и принятии решений по данному вопросу.
Возможные риски предлагаемого варианта реформирования:
- отсутствие практики предоставления льгот с учетом социально-экономических и финансовых последствий не позволит обеспечить подготовку и принятие нормативного акта, определяющего порядок оценки их эффективности, высокого качества;
- недостаточная по данному виду деятельности квалификация сотрудников органов государственной власти, которыми будет осуществляться оценка эффективности предоставления льгот.
3.6.3.Повышение деловой активности
(Мероприятие F3)
Исходное состояние - оценка фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства за последние три отчетных года.
В Пензенской области с 2003 года действует областная целевая Программа развития и поддержки малого предпринимательства и крестьянских (фермерских) хозяйств в Пензенской области на 2003 - 2005 годы, утвержденная Законом Пензенской области от 20 февраля 2003 года N 449-ЗПО.
На государственную поддержку малого предпринимательства в 2002 - 2003 годах средства из бюджета Пензенской области не выделялись.
В 2004 году 18 субъектов малого предпринимательства получили субсидии на возмещение части затрат по уплате процентов по кредитам, привлеченным на реализацию инвестиционных проектов, на сумму 4 млн. руб. Инвестиционные проекты, подлежащие государственной поддержке за счет средств бюджета Пензенской области, отбираются на конкурсной основе в порядке, определенном Постановлением Правительства Пензенской области от 23 июля 2004 года N 421-пП "О внесении изменений в Постановление Правительства Пензенской области от 25.07.2003 N 325-пП". Кроме того, на условиях софинансирования муниципальных программ развития малого предпринимательства 9 районам области выделено из бюджета Пензенской области 10,3 млн. руб. Указанные средства внесены в уставные капиталы районных агентств развития и поддержки малого предпринимательства для последующего адресного товарного кредитования субъектов малого бизнеса на реализацию инвестиционных проектов, прошедших конкурсный отбор.
Правительство Пензенской области ставит своей задачей дальнейшее совершенствование системы поддержки и развития малого и среднего предпринимательства в Пензенской области. В частности, планируется улучшение информированности населения о результатах реализации мероприятий по развитию малого бизнеса, чтобы мотивировать население к более активному участию в экономической жизни области.
Планируемое состояние по результатам первого этапа - утверждение порядка мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства.
Планируемое состояние по результатам второго этапа - рост доли малого предпринимательства в экономике Пензенской области.
На первом этапе реформы планируется принятие нормативных правовых актов о порядке оказания консультационной и организационной поддержки субъектов и о порядке мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства.
Оказание консультационной и организационной поддержки субъектов малого предпринимательства будет осуществляться в форме:
- консультаций по вопросам, касающимся деятельности субъектов малого предпринимательства на территории Пензенской области;
- опубликования информационных и аналитических материалов по указанной тематике в средствах массовой информации и размещения их на Интернет-сайте Правительства Пензенской области;
- издания соответствующих сборников, брошюр, журналов;
- проведения конференций, семинаров, "круглых столов" по вопросам малого предпринимательства;
- предоставления необходимой документации и ее разъяснения при проведении конкурсов, направленных на поддержку малого предпринимательства;
- развития инфраструктуры поддержки малого предпринимательства.
Мониторинг деятельности малых предприятий проводится в целях обобщения данных о деятельности субъектов малого предпринимательства для определения стратегии государственного управления процессами поддержки малого предпринимательства, консолидации усилий и ресурсов органов государственной власти, организаций инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, отраслевых и общественных объединений предпринимателей в создании режимов наибольшего благоприятствования предпринимательским инициативам и достижении социального и экономического эффекта.
Мониторинг проводится по следующим показателям:
- количество субъектов малого предпринимательства, прошедших регистрацию в налоговых органах Пензенской области, в том числе:
индивидуальные предприниматели;
малые предприятия;
крестьянско-фермерские хозяйства;
- число малых предприятий по отраслям экономики и формам собственности (в абсолютных показателях, в процентном отношении к аналогичному периоду предыдущего года);
- численность работников на малых предприятиях по отраслям экономики;
- выпуск товаров и услуг (по основному виду деятельности) по отраслям экономики и формам собственности;
- инвестиции в основной капитал малых предприятий по отраслям экономики и формам собственности;
- фонд заработной платы и среднемесячная заработная плата работников малых предприятий;
- налоговые поступления в консолидированный бюджет Пензенской области;
Также на втором этапе реформы планируется начать регулярную публикацию в средствах массовой информации и сети Интернет результатов мониторинга малого и среднего предпринимательства и дальнейшее совершенствование системы работы по развитию малого бизнеса в Пензенской области, в частности, поддержку развития кластеров кондитерского производства и деревообработки.
Результатом реформ должно стать увеличение темпов роста и развития малого бизнеса, ежегодное увеличение численности работников малых предприятий, увеличение поступлений налогов в бюджеты всех уровней, активное включение предпринимательских структур в решение проблем социально-экономического развития Пензенской области.
Альтернатив принятому курсу не предвидится. Также не предвидится серьезных рисков в процессе реализации этого раздела Программы.
3.6.4.Организация учета объектов, находящихся в собственности Пензенской области, и предоставление информации заинтересованным лицам
(Мероприятие F4)
В настоящее время вопросами учета и инвентаризации государственной собственности занимается Министерство государственного имущества Пензенской области. Принят Закон Пензенской области от 8 июля 2002 года N 375-ЗПО "Об управлении собственностью Пензенской области", которым определена компетенция Законодательного Собрания и Правительства Пензенской области по вопросам управления собственностью, а также установлены полномочия органов исполнительной власти области по данному вопросу. В целях организации учета государственного имущества Пензенской области Постановлением Правительства Пензенской области от 3 декабря 1999 года N 582-пП утверждено Положение об учете государственного имущества Пензенской области и ведении реестра государственного имущества Пензенской области, где устанавливаются требования к составу информации о состоянии государственной собственности. Предоставление информации об объектах учета, содержащейся в реестре, рассматривается по официальному запросу заинтересованных лиц. Этими же документами регулируется вопрос о проведении оценки рыночной стоимости объектов собственности с привлечением независимых оценщиков. Проведение рыночной оценки чаще всего применяется в случае совершения каких-либо рыночных операций с собственностью, таких, как приватизация, аренда, продажа и пр.
В целях более эффективного использования государственной собственности в рыночных условиях Правительство Пензенской области считает целесообразным применение рыночной оценки объектов собственности в процессе бюджетного планирования.
Основным препятствием для реализации этого мероприятия является необходимость привлечения независимых оценочных организаций, что достаточно затратно по времени и финансам. Кроме того, требуется принятие соответствующих нормативных правовых актов, касающихся раскрытия информации о собственности Пензенской области, проведения рыночной оценки собственности, привлечения на конкурсной основе оценочных компаний и пр. В отношении "специфических" активов (земля, лесные и водные ресурсы, объекты инфраструктуры и т.п.), не учитываемых в финансовой отчетности по тем или иным причинам, следует проводить работу по их выявлению, методологии учета и включению в финансовую отчетность. Наибольший приоритет с позиции учета и отчетности имеют активы, с которыми связаны существенные доходы бюджета, т.е. наиболее ликвидные.
На первом этапе планируется проведение инвентаризации собственности Пензенской области, в том числе по организациям, доли уставного капитала которых принадлежат Пензенской области, за последние три отчетных года, утверждение положения о раскрытии информации о собственности Пензенской области и порядка оценки ее рыночной стоимости независимыми организациями. Порядок будет устанавливать необходимость публикации в печатных и электронных средствах массовой информации о рыночной стоимости объектов в государственной собственности, что позволит привлекать общественность к процессу инвестирования и более эффективному использованию собственности.
Планируемое состояние по результатам второго этапа - в состав материалов, прилагаемых к бюджету за последний отчетный год, входит объем стоимости объектов, находящихся в собственности Пензенской области, в том числе по отдельным объектам собственности.
На втором этапе реформы планируется начать инвентаризацию таких активов, как земля, лесные и водные ресурсы, объекты инфраструктуры и т.п., практическое применение данных о рыночной стоимости объектов областной собственности в процессе бюджетного планирования и публикацию этих данных в средствах массовой информации и сети Интернет.
Основным риском при реализации Программы является превышение расходов бюджета на независимую рыночную оценку объектов такой собственности над экономическим эффектом от учета этого показателя в процессе бюджетного планирования. Средством минимизации данного риска будет проведение независимой оценки, в первую очередь объектов с высокой стоимостью.
Альтернативным подходом может являться сохранение порядка проведения рыночной оценки только в случае совершения операций с имуществом и использования балансовой стоимости для целей бюджетного процесса. Недостатки этого подход были рассмотрены выше.
3.6.5.Мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Пензенской области
(Мероприятие F5)
Планируется проведение оценки результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Пензенской области, в сравнении с результатами деятельности частных предприятий за три последних года.
В целях осуществления анализа деятельности унитарных предприятий в области принят ряд нормативных правовых актов. В частности, Постановлением Правительства области от 21 января 2000 года N 26-пП "Об отчетности руководителей областных государственных унитарных предприятий" установлен порядок предоставления отчетности. Вопросы, связанные с эффективностью деятельности унитарных предприятий, определением критериев эффективности и принятием решений по корректирующим мероприятиям, находятся в компетенции Министерства государственного имущества Пензенской области и органов исполнительной власти Пензенской области, осуществляющих координацию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли.
В процессе реформирования планируется добиться разработки такой системы критериев, которая позволяла бы эффективно оценивать работу государственных унитарных предприятий с учетом всех возможных экономических эффектов, возникающих в процессе решения социальных и иных государственных задач. Построение адекватной системы критериев позволит в конечном итоге добиться увеличения поступлений доходов в бюджет Пензенской области за счет повышения эффективности управления государственными унитарными предприятиями и построения прозрачной системы принятия решений в процессе государственного управления.
Унитарные предприятия, осуществляющие свою деятельность на праве хозяйственного ведения, не имеют права собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Согласно федеральному законодательству собственник имущества унитарного предприятия обладает значительными полномочиями по управлению данным унитарным предприятием. В частности, собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия. Недостаточная эффективность деятельности унитарных предприятий приводит к недополучению доходов в бюджет. Для повышения эффективности управления государственными унитарными предприятиями, своевременного выявления негативных процессов, их оценки, предупреждения и устранения последствий должен проводиться регулярный мониторинг финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий. Для проведения мониторинга финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий необходимо:
закрепить нормативным правовым актом положение о проведении мониторинга финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий, регламентирующее методические основы, порядок и условия предоставления унитарными предприятиями финансовой отчетности и другой необходимой информации для целей мониторинга;
разработать и внедрить систему индикаторов, позволяющих оценивать эффективность финансового менеджмента, тарифной политики, использования государственного имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, реализации поставленных целей и задач;
утвердить систему критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Пензенской области, на основе оценки бюджетной и социальной эффективности.
Планируемое состояние по результатам первого этапа - утверждение системы критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Пензенской области, на основе оценки бюджетной и социальной эффективности.
На втором этапе реформы планируется начать публикацию сведений о результатах деятельности государственных унитарных предприятий в целях повышения мотивации руководителей предприятий и привлечения внимания общественности к вопросам эффективности государственного управления.
Проводимая работа должна иметь целью достижение практических результатов по оценке деятельности и реорганизации унитарных предприятий. На этом этапе реформы будет возможно достижение соответствия установленным показателям деятельности не менее чем в 90 процентов государственных унитарных предприятий установленным критериям.
Основным риском является утверждение некорректных критериев оценки эффективности деятельности и сохранения государственных унитарных предприятий, что приведет к излишнему администрированию и ухудшению качества их деятельности.
Альтернативой является применение системы индивидуальной оценки каждого государственного унитарного предприятия на основе индивидуальных критериев эффективности, что, однако, приведет к снижению прозрачности системы в целом и развитию неконструктивных отношений между руководителями предприятий и органами власти.
3.7.Совершенствование долговой политики
3.7.1.Внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования
(Мероприятие G1)
Исходное состояние - оценка действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, за последние три отчетных года.
Процедуры, касающиеся вопросов управления государственным долгом и мониторинга действующих долговых обязательств, регламентируются Постановлением Правительства Пензенской области от 17 мая 2004 года N 251-пП "Об учете государственного долга Пензенской области". Данным Постановлением утверждена форма Государственной долговой книги Пензенской области и Положение о порядке ее ведения. Долговая книга позволяет проводить систематическую оценку действующих долговых обязательств в разрезе видов обязательств и во временном разрезе.
Ведение Долговой книги осуществляет Министерство финансов. В Министерство финансов также поступает информация из долговых книг муниципальных образований Пензенской области.
Заимствования осуществляются в соответствии с Программой государственных заимствований, ежегодно утверждаемой законом о бюджете Пензенской области на соответствующий год.
В практике работы Правительства Пензенской области по управлению государственным долгом отсутствует утвержденная методология расчета платежеспособности бюджета Пензенской области и объемов возможного привлечения долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность бюджета. В настоящее время действует правило непревышения объемов заимствований над доходами бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.
Объем государственного долга Пензенской области на 1 января 2003 года составил 1275,0 млн. рублей, на 1 января 2004 года - 1286,0 млн. рублей, на 1 января 2005 года - 1423,0 млн. рублей. Доходы бюджета Пензенской области без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней за 2002 год составили 1883,1 млн. рублей, за 2003 год - 1968,9 млн. рублей, за 2004 год - 4967,4 млн. рублей. В абсолютной сумме объем долга за три последних года увеличился незначительно, а значение показателя отношение объема долга к доходам бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней снизилось с 67,7 процента в 2002 году до 28,6 процента в 2004 году.
В структуре государственного долга Пензенской области преобладают гарантийные обязательства (59,7 процента), бюджетные ссуды (кредиты) из федерального бюджета (13,5 процента), значительная доля (19,8 процента) приходится на прочие заимствования, доля кредитов коммерческих банков составляет 7,0 процентов.
Политика Правительства Пензенской области направлена на совершенствование процедур управления долговыми обязательствами и более тесную интеграцию процедур управления долгом в бюджетный процесс региона.
Для достижения данной цели будет разработана методология расчета платежеспособности бюджета Пензенской области с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность на среднесрочный период. Данная методика позволит оценивать способность бюджета своевременно и в полном объеме рассчитываться по обязательствам, не допуская возникновения просроченных долговых обязательств и просроченной кредиторской задолженности. Также будет разработана методика расчета объема возможного привлечения новых заимствований с учетом их влияния на платежеспособность бюджета Пензенской области, что позволит оперативно рассчитывать объемы возможного привлечения дополнительных средств в бюджет Пензенской области, не подвергая при этом бюджет Пензенской области риску неисполнения обязательств.
Планируемое состояние по результатам первого этапа - утверждение методологии расчета платежеспособности бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность, на среднесрочный период и методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность Пензенской области.
Планируемое состояние по результатам второго этапа - объем краткосрочной задолженности (со сроком погашения до 1 года) не превышает 10 процентов доходов бюджета Пензенской области без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
На втором этапе реформы данные по привлеченным заемным средствам начнут регулярно публиковаться в средствах массовой информации и будут включать в себя объемы и виды обязательств, а также сроки их погашения.
В результате внедрения перечисленных процедур управления долгом планируется иметь долю краткосрочных долговых обязательств на уровне, не превышающем 10 процентов доходов бюджета без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
Альтернатив реализации заявленных мероприятий по совершенствованию долговой политики региона нет. Их выполнение обеспечит минимизацию риска возникновения просроченной задолженности при реализации программ заимствований на региональном уровне, сокращение кредиторской задолженности. Сохранение же текущей ситуации приведет к снижению инвестиционной привлекательности и кредитоспособности региона.
Риски могут быть связаны с изменением требований действующего федерального законодательства в части долговой политики субъектов Российской Федерации.
3.7.2.Формализация процедур предоставления гарантий
(Мероприятие G2)
Планируется провести оценку бюджетной и социальной эффективности неисполненных предоставленных гарантий за три последних отчетных года.
В настоящее время предоставление государственных гарантий по исполнению юридическим лицом, которому дается гарантия, обязательств перед третьими лицами полностью или частично проводится в соответствии с Законом Пензенской области от 26 апреля 2004 года N 596-ЗПО "О порядке предоставления государственных гарантий Пензенской области" при условии утверждения законом о бюджете Пензенской области на очередной финансовый год перечня предоставляемых отдельным юридическим лицам гарантий на сумму, превышающую 0,01 процента расходов бюджета Пензенской области. Государственные гарантии предоставляются на основании Постановления Правительства Пензенской области по форме, утвержденной Постановлением Правительства Пензенской области от 17 мая 2004 года N 248-пП "Об утверждении типовых форм государственной гарантии Пензенской области и Договора о предоставлении государственной гарантии". Одним из основных условий предоставления Государственной гарантии является участие получателя гарантии в реализации проектов и программ по социально-экономическому развитию Пензенской области и (или) участие в выполнении обязательств, вытекающих из заключенных Пензенской областью договоров и соглашений. Обязательным условием выдачи гарантии является предоставление залога в полное обеспечение выданной гарантии. Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе, за исключением случаев предоставления гарантий муниципальным образованиям и юридическим лицам, являющимся получателями средств бюджета Пензенской области. Однако формализованная процедура конкурсного отбора претендентов на получение гарантий не утверждена.
Организацию работы по выдаче государственных гарантий, учет выданных гарантий, исполнения получателями гарантированных обязательств, а также учет осуществления платежей по выданным гарантиям осуществляет Министерство финансов.
Правительством Пензенской области планируется принятие нормативных правовых актов, нацеленных на повышение эффективности системы предоставления и использования государственных гарантий.
В первую очередь это касается внедрения процедуры конкурсного отбора претендентов на получение гарантии. Планируется обеспечивать публикацию материалов конкурса в средствах массовой информации, включая начальные условия конкурса и результаты конкурсного отбора.
Планируемое состояние по результатам первого этапа - утверждение формализованной процедуры конкурсного отбора претендентов на получение гарантии.
Планируемое состояние по результатам второго этапа - все гарантии, выданные в последнем отчетном году, полностью соответствуют установленной процедуре.
На первом этапе реформы планируется принятие постановления Правительства Пензенской области, регламентирующего процедуру конкурсного отбора претендентов, а также процедуру публикации материалов по конкурсам и их результатам в печатных и электронных средствах массовой информации.
На втором этапе реформы планируется обеспечить полную реализацию установленных процедур на практике, в частности публиковать материалы по конкурсам в средствах массовой информации, а также обеспечить соответствие всех выдаваемых гарантий установленной процедуре.
Альтернативным вариантом развития в данном аспекте является расширение стимулирования инвестиционной активности в регионе посредством облегчения условий предоставления гарантий. Однако в данном случае увеличиваются риски использования бюджетных средств на выполнение обязательств за заемщика, что является недопустимым, поскольку основными функциями органов власти является оказание бюджетных услуг и выполнение государственных функций, и бюджетные средства должны направляться именно на эти цели. В случае расширения практики исполнения гарантий за счет бюджетных средств будет происходить подмена функций финансово-кредитных институтов, так как исполнение гарантии влечет предъявление требований со стороны гаранта к получателю гарантии.
Риском предлагаемого варианта является чрезмерное усложнение процедуры предоставления гарантии, использование бюджетных средств на подготовку и проведение конкурсов при отсутствии востребованности гарантий на требуемых условиях со стороны хозяйствующих субъектов. Также следует отметить риск снижения инвестиционной активности.
3.7.3.Снижение и ликвидация кредиторской задолженности бюджета
(Мероприятие G3)
Снижение и ликвидация просроченной кредиторской
задолженности бюджетных учреждений
В Пензенской области организован ежемесячный учет кредиторской задолженности бюджета Пензенской области в разрезе функциональной и экономической классификации. Наибольшее внимание уделяется состоянию кредиторской задолженности по выплате заработной платы работника бюджетной сферы, начислениям на оплату труда, оплате жилищно-коммунальных услуг и по оплате льгот, финансируемых из федерального фонда компенсаций (возникновение кредиторской задолженности связано с тем, что перечисляемые из Федерального фонда компенсаций средства не покрывают потребностей).
Просроченная кредиторская задолженность учреждений, финансируемых из бюджета Пензенской области, составляет небольшие объемы, длительность просрочки не превышает одного месяца.
Ежегодно законом о бюджете Пензенской области устанавливается, что заключение и оплата бюджетными учреждениями договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств бюджета Пензенской области, производится в пределах утвержденных им лимитов бюджетных обязательств в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической структурами расходов бюджета. Принятие бюджетными учреждениями обязательств, вытекающих из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств бюджета Пензенской области сверх утвержденных им ассигнований, не подлежат оплате за счет средств бюджета Пензенской области на текущий год. Для соблюдения исполнения требований данной статьи Министерством финансов и Управлением цен и тарифов Пензенской области производится проверка договоров на закупку товаров (работ, услуг).
Бюджетная политика Пензенской области направлена на недопущение возникновения просроченной кредиторской задолженности, для чего планируется совершенствование механизмов принятия и управления задолженностью бюджета. Основой для достижения эффекта является внедрение современных информационных технологий в процесс бюджетного управления, а также совершенствование нормативных актов.
Планируется принятие ряда нормативных правовых актов, в том числе предусматривающих публикацию данных о кредиторской задолженности, в том числе просроченной, что должно усилить общественный контроль за исполнением расходных бюджетных обязательств области.
Планируемое состояние по результатам первого этапа - утверждение плана мероприятий по недопущению случаев возникновения у бюджетных учреждений обязательств, не покрываемых источниками финансирования.
Планируемое состояние по результатам второго этапа - публикация в средствах массовой информации и сети Интернет информации о состоянии кредиторской задолженности, в том числе просроченной, и доведение и сохранение размера кредиторской задолженности в объеме, не превышающем среднемесячные расходы.
На первом этапе реформы планируется проведение подготовительных работ для принятия комплекса мер по снижению имеющейся кредиторской задолженности, выявлению причин возникновения у бюджетных учреждений обязательств, не покрываемых источниками финансирования.
На втором этапе реформы планируется утверждение плана мероприятий по ликвидации имеющейся просроченной кредиторской задолженности, формирование и публикация отчетности о ее состоянии и динамике.
В результате реформы будет достигнуто состояние, при котором кредиторская задолженность не будет превышать среднемесячных расходов бюджета.
Основной альтернативой выбранному направлению реформирования может стать перенаправление ресурсов на совершенствование системы учета кредиторской задолженности, а именно создание комплексной базы данных, в которую информация вносится на местах возникновения задолженности и содержит не только суммы задолженности, но и ее характеристики (кредитор, реквизиты договора и т.п.) Однако в данном случае достаточно существенными являются риски отвлечения значительных объемов материальных и кадровых ресурсов на решение данной задачи, в то время как полезный эффект от внедрения данной базы может быть достаточно небольшим, учитывая сложившуюся практику возникновения кредиторской задолженности по ограниченному набору статей и существующую работоспособную систему управления задолженностью.
Существенных рисков по выбранному направлению реформирования не предвидится, за исключением риска наступления форс-мажорных обстоятельств и резкого снижения доходов бюджета, что существенно усложнит проблемы управления кредиторской задолженностью.
Снижение и ликвидация просроченной кредиторской
задолженности унитарных предприятий
Мониторинг кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий, в том числе анализ факторов ее возникновения, в настоящее время не проводится. Министерством государственного имущества Пензенской области в рамках ежеквартального представления отчетности руководителями государственных унитарных предприятий Пензенской области осуществляется сбор и обобщение общей информации о состоянии кредиторской задолженности.
На первом этапе реформирования на данном направлении планируется провести инвентаризацию кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий, анализ факторов ее возникновения, за три последних года. Инвентаризация будет проведена по следующим направлениям:
общая сумма кредиторской задолженности, в том числе просроченной;
сумма задолженности перед бюджетом, в том числе просроченной;
сумма задолженности перед государственными внебюджетными фондами, в том числе просроченной;
сумма задолженности по оплате труда, в т.ч. просроченной, с указанием периода просрочки в месяцах.
Будут проведены подготовительные работы для принятия комплекса мер по снижению просроченной кредиторской задолженности, ее переоформления, введению оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий.
В соответствии с действующим законодательством установление запрета на принятие обязательств государственными унитарными предприятиями области не представляется возможным, так как исполнение их обязательств осуществляется за счет средств самих предприятий. В связи с этим планируемое состояние по результатам первого этапа - утверждение порядка осуществления заимствований государственными унитарными предприятиями и их регистрации, а также утверждение плана мероприятий по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности.
Планируемое состояние по результатам второго этапа - ликвидация просроченной кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий, формирование и публикация в средствах массовой информации и сети Интернет отчетности о ее состоянии и динамике.
Снижению кредиторской задолженности будет способствовать также проведение проверок финансовой отчетности унитарных предприятий независимыми аудиторскими организациями. В настоящее время в соответствии с Постановлением Правительства Пензенской области от 25 мая 2004 года N 266-пП "Об обязательном аудите государственных унитарных предприятий Пензенской области" проведение ежегодных аудиторских проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности является обязательным лишь в отношении предприятий при объеме выручки от реализации продукции (работ, услуг) за отчетный год, превышающей в 500 тысяч раз установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда или сумма активов баланса которых за отчетный год превышает в 200 тысяч раз установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда. На первом этапе реформы планируется расширить перечень государственных унитарных предприятий Пензенской области, для которых проведение ежегодного аудита является обязательным.
В результате реформы необходимо добиться полной ликвидации просроченной кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий.
Альтернативы выбранному направлению приведены выше. К рискам по выбранному направлению реформирования можно отнести субъективные факторы (недостаточно продуманные и обоснованные действия руководителей унитарных предприятий по принятию обязательств).
3.8.Совершенствование межбюджетных отношений
3.8.1.Установление стабильных единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты
(сверх уровня, установленного Бюджетным кодексом
Российской Федерации)
(Мероприятие H1)
Перечень налоговых доходов и нормативы их зачисления в местные бюджеты закреплены за муниципальными образованиями на постоянной основе в соответствии с законами Пензенской области от 6 марта 1998 года N 66-ЗПО "О финансовых основах местного самоуправления в Пензенской области" и от 23 декабря 2002 года N 426-ЗПО "О разграничении предметов ведения, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов между муниципальными образованиями в Пензенской области". Уже на протяжении многих лет на территории области действуют единые нормативы отчислений налогов на уровне городов областного значения и районов, а с 2003 года - также и на уровне поселений. Нормативы имеют относительную стабильность и меняются только в случаях изменений федерального законодательства.
В соответствии с новыми положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации вносятся изменения в законодательство Пензенской области - с 2006 года вместо названных выше законов вступит в силу Закон Пензенской области от 20 сентября 2005 года N 849-ЗПО "О межбюджетных отношениях в Пензенской области", согласно которому в бюджеты муниципальных районов и городских округов с 1 января 2006 года на бессрочной основе передается (сверх нормативов, закрепленных Кодексом) налог на доходы физических лиц по единому нормативу - 10 процентов. Утверждены порядки расчета "отрицательных трансфертов" из бюджетов поселений и муниципальных районов в бюджет Пензенской области.
Основная задача реформирования будет заключаться в дальнейшем совершенствовании механизма закрепления за местными бюджетами нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.
На первом этапе реформы планируется рассмотреть варианты передачи в местные бюджеты помимо налога на доходы физических лиц других федеральных налогов, а также региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.
На втором этапе планируется обеспечить публикацию в средствах массовой информации и сети Интернет сведений о равномерности размещения налоговой базы по отдельным налогам, в том числе с точки зрения мобильности налоговой базы и зависимости налоговых поступлений от деятельности местной администрации.
В последующем планируется добиться такого состояния, при котором нормативы распределения налоговых доходов и методика расчета "отрицательных трансфертов" не будут меняться ни по одному муниципальному образованию не менее чем за два последних отчетных года.
В результате совершенствования механизма установления долгосрочных единых нормативов отчислений в местные бюджеты (сверх уровня, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации) от федеральных и региональных налогов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами предполагается повысить заинтересованность органов местного самоуправления в развитии собственной доходной базы и создать оптимальное соотношение между передачей в местные бюджеты налоговых доходов в виде нормативов отчислений и финансовой помощи.
Главной проблемой планируемых изменений является отсутствие необходимых налоговых и статистических данных по муниципальным образованиям, что, возможно, не позволит произвести наиболее полную и достоверную оценку равномерности размещения налоговой базы по федеральным налогам, а также региональным налогам и сборам, налогам, предусмотренным специальными налоговыми режимами, которые предполагается передать в местные бюджеты. В этом случае вероятно сохранение перечня налогов и нормативов, принятых Законом Пензенской области от 20 сентября 2005 года N 849-ЗПО "О межбюджетных отношениях в Пензенской области".
3.8.2.Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи
(Мероприятие Н2)
Формализованная методика распределения финансовой помощи бюджетам муниципальных образований применяется в Пензенской области с 1997 года. Начиная с 2000 года в составе расходов бюджета Пензенской области создается фонд финансовой поддержки муниципальных образований с целью обеспечения муниципальных образований финансовыми ресурсами для обеспечения полномочий органов местного самоуправления.
Методика и расчеты распределения дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных образований представляются в составе пакета документов к проекту закона о бюджете Пензенской области на очередной год и рассматриваются Законодательным Собранием Пензенской области. Информация об объемах перечисленных дотаций в разрезе муниципальных образований ежемесячно размещается в сети Интернет и предоставляется в пресс-центр Правительства Пензенской области.
Распределение финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется на основе формул, учитывающих оценку доходного потенциала и дифференциацию расходных потребностей в расчете на одного жителя. Эти формулы утверждены в методике распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований Пензенской области, которая утверждена Законом Пензенской области от 25 декабря 2003 года N 560-ЗПО "О методике распределения средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований Пензенской области".
Объектом бюджетного выравнивания при расчете финансовой помощи является бюджетная обеспеченность муниципальных образований, измеренная как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образованием исходя из уровня развития и структуры экономики и налоговой базы, и аналогичным показателем в среднем по Пензенской области с учетом структуры населения, социально-экономических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя. До 2004 года включительно производилось полное выравнивание бюджетной обеспеченности, с 2005 года - пропорциональное выравнивание, при котором после выравнивания уровень бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) не превышает уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа), который до распределения дотаций имел более высокий уровень бюджетной обеспеченности.
Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) образуется в составе бюджета Пензенской области в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Методика распределения дотаций из указанного фонда основывается на расчете налогового потенциала, индекса бюджетных расходов и поправочных коэффициентах расходных потребностей. Оценка расходных потребностей производится исходя из численности потребителей соответствующих услуг, а не из сложившейся сети бюджетных учреждений. До 2005 года включительно рассчитывались суммарные бюджетные расходы муниципальных образований Пензенской области как сумма нормативных расходов по следующим отраслям: жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальная политика, культура и искусство, транспорт, государственное управление и местное самоуправление, другие расходы. В целях сопоставимости оценки расходных потребностей учитываются только те услуги, которые предоставляются всеми или большинством муниципалитетов.
В связи с принятием и вступлением в действие федеральных законов от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" с 2006 года вступает в силу методика расчета дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских районов), утвержденная Законом Пензенской области от 20 сентября 2005 года N 849-ЗПО "О межбюджетных отношениях в Пензенской области", в соответствии с которой при расчете индекса бюджетных расходов используются поправочные коэффициенты для оценки различий между муниципальными образованиями одного типа в стоимости предоставления одного и того же объема бюджетных услуг на одного потребителя (жителя) муниципального образования.
В соответствии с указанным Законом межбюджетные трансферты муниципальным образованиям из бюджета Пензенской области предоставляются в следующих формах:
дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений;
дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
субсидии из регионального фонда софинансирования социальных расходов;
субвенции из регионального фонда компенсаций на исполнение переданных органам местного самоуправления законами Пензенской области отдельных государственных полномочий, на исполнение полномочий в области общего образования и полномочий по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;
бюджетные кредиты;
иные межбюджетные трансферты, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Утвержденные методики распределения финансовой помощи публикуются в средствах массовой информации и размещаются на сайте Министерства финансов в сети Интернет.
Основными задачами в рамках реформирования системы межбюджетных отношений на втором этапе являются:
постепенное сокращение использования при распределении регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов);
обеспечение публикации в средствах массовой информации и сети Интернет проектов методик, утвержденных методик и расчета по распределению финансовой помощи;
отказ от внесения изменений в методики распределения финансовой помощи.
В настоящее время статьей 12 Закона Пензенской области от 20 сентября 2005 года N 849-ЗПО "О межбюджетных отношениях в Пензенской области" установлен порядок образования в составе расходов бюджета Пензенской области регионального фонда софинансирования социальных расходов. Одной из задач второго этапа реформирования региональных финансов является утверждение методики распределения средств регионального фонда софинансирования социальных расходов, в рамках которой производится перераспределение средств с учетом региональных стандартов.
В результате реализации мероприятий по реформированию системы межбюджетных отношений должны быть обеспечены стабильность и прозрачность распределения финансовых средств между бюджетами Пензенской области и бюджетами муниципальных образований, предсказуемость развития межбюджетных отношений, повышение роли долгосрочных стимулов к проведению политики в области доходов и расходов на муниципальном уровне, общественный контроль за деятельностью региональных и муниципальных органов власти.
Альтернативных вариантов реформирования распределения финансовой помощи не существует, так как требования к системе распределения установлены на федеральном уровне.
К возможным рискам необходимо отнести изменение федерального законодательства, отсутствие статистической информации, данных налоговых органов, необходимых для проведения расчетов.
3.8.3.Формализация процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи
(Мероприятие Н3)
В настоящее время в Пензенской области систематизированная оценка обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры официально не проводится, в связи с чем она не публикуется в средствах массовой информации и сети Интернет.
С учетом этого, а также других причин, в составе бюджета Пензенской области в настоящее время не образован фонд муниципального развития. По результатам первого этапа реформы планируется провести оценку обеспеченности муниципальных образований Пензенской области объектами социальной и инженерной инфраструктуры, а также разработать и утвердить порядок оценки инвестиционных проектов с учетом бюджетной и социальной эффективности, сроков реализации проектов и соответствующих приоритетов.
Планируемое состояние по результатам второго этапа - законодательное утверждение порядка формирования, распределения и расходования средств Фонда муниципального развития, создаваемого в составе бюджета Пензенской области, и как результат, - сокращение разрыва в уровне обеспечения муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры. Целью образования указанного фонда является предоставление местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных проектов развития общественной инфраструктуры муниципального значения. Отбор инвестиционных проектов будет производиться с учетом оценки их бюджетной и социальной эффективности, разработанной на первом этапе реформы. В то же время в первую очередь будут отбираться проекты муниципальных образований, имеющих показатель обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры, намного ниже среднеобластного уровня.
Для усиления общественного контроля за расходованием бюджетных средств, повышения активности и ответственности при разработке муниципальных проектов будет утвержден порядок публикации в средствах массовой информации и сети Интернет оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры, в том числе и результаты реализации инвестиционных проектов, призванной сократить разрыв между муниципальными образованиями в обеспеченности объектами общественной инфраструктуры.
Выбранное направление реформирования может иметь следующие альтернативы. Во-первых, возможен вариант признания отдельных муниципальных образований "бесперспективными", но это будет противоречить проводимому Правительством Пензенской области курсу на повышение уровня и качества жизни всего населения Пензенской области. Во-вторых, сохранение существующей практики выделения средств из бюджета Пензенской области по объектам муниципальной собственности путем включения их в областную программу капитального строительства. Однако в данном случае снижается (отсутствует) заинтересованность органов местного самоуправления в изыскании внутренних ресурсов на капитальные вложения в инвестиционные проекты данного направления.
К возможным рискам можно отнести ограниченность средств бюджета Пензенской области для образования Фонда муниципального развития в объемах, обеспечивающих возможность строительства и приобретения объектов социальной и инженерной инфраструктуры в требуемых размерах, а также рост цен на строительно-монтажные работы.
3.8.4.Формализация процедуры предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам
(Мероприятие Н4)
Формализованная методика расчета предоставления бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов в 2004 году утверждена Законом Пензенской области от 25 декабря 2003 года N 570-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2004 год", в 2005 году - Законом Пензенской области от 23 декабря 2004 года N 727-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2005 год", в 2006 году - Законом Пензенской области от 20 сентября 2005 года N 849-ЗПО "О межбюджетных отношениях в Пензенской области".
Указанными нормативными актами одним из условий предоставления кредитов утверждено отсутствие просроченной задолженности перед бюджетом Пензенской области по ранее предоставленным бюджетным кредитам. Размер платности устанавливается законом о бюджете Пензенской области на очередной финансовый год.
Информация об объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований ежемесячно размещается на сайте Министерства финансов в сети Интернет.
В ходе проведения реформы планируется введение в практику проведение оценки фактических кассовых разрывов по муниципальным образованиям, возникавшим в ходе исполнения бюджетов муниципальных образований, а также размещение информации о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований в средствах массовой информации и сети Интернет.
Совершенствование системы выделения бюджетных кредитов местным бюджетам, включая публикацию информации в средствах массовой информации и сети Интернет, позволит усилить общественный контроль за выдачей и возвратом бюджетных кредитов, эффективно расходовать средства бюджета Пензенской области.
До конца второго этапа планируется полная ликвидация просроченной задолженности муниципальных образований по ранее предоставленным кредитам.
Основная альтернатива заключается в величине устанавливаемой процентной ставки по бюджетным кредитам. Именно от этого будет зависеть уровень мотивированности органов местного самоуправления к повышению качества бюджетного планирования.
К возможным рискам возникновения просроченной задолженности по бюджетным кредитам можно отнести предоставление их на ликвидацию последствий стихийных бедствий (непредвиденные расходы) и, как следствие, отсутствие возможности местных бюджетов на возврат бюджетных кредитов.
3.8.5.Организация мониторинга качества управления
общественными финансами и платежеспособности
муниципальных образований
(Мероприятие Н5)
В целях существенного повышения информированности общества, прозрачности межбюджетных отношений, формирования адекватной конкурентной среды между муниципальными образованиями планируется проведение оценки платежеспособности бюджетов муниципальных образований и качества управления муниципальными финансами. Предоставление определенной самостоятельности муниципальным образованиям в вопросах финансового планирования и управления бюджетными средствами требует наличия уверенности в том, что сотрудники органов местного самоуправления имеют достаточную квалификацию для эффективного использования бюджетных ресурсов и применяют свои возможности на практике. В связи с этим Правительство Пензенской области считает необходимым развитие системы оперативного и ежегодного мониторинга качества управления и платежеспособности местных бюджетов.
Внедрение системы мониторинга потребует разработки новых форм отчетности, использующих принципы управленческого учета, позволяющие учитывать данные не только по совершенным и отраженным на бумаге операциям, но и по планируемым мероприятиям.
Внедрение системы мониторинга потребует также освоения современных информационных технологий, позволяющих автоматизировать получение и расчет требуемых показателей, а также наглядно отображать полученные данные.
Оценку платежеспособности и качества управления финансами будет проводить Министерство финансов ежеквартально и ежегодно по каждому бюджету муниципального района и городского округа.
Оценка платежеспособности и качества управления финансами каждого муниципального района и городского округа включает в себя:
перечень показателей, характеризующих платежеспособность и качество управления финансами;
значение показателей;
итоговую оценку.
На первом этапе реформы планируется проведение оценки перечня показателей, характеризующих качество управления финансами и платежеспособности муниципальных районов и городских округов, в целях оперативной и годовой оценки. Результатом первого этапа должны стать разработка и утверждение методики оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных районов и городских округов.
На втором этапе реформы планируется разработать и утвердить порядок применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных районов и городских округов при предоставлении финансовой помощи.
На завершающем этапе реформы принятые нормативные документы позволят начать практическое применение системы мониторинга, публикацию результатов в печатных и электронных средствах массовой информации.
Результатом реализации программы должно стать повышение качества управления муниципальными финансами и соответственно повышение полученной средней оценки.
Альтернативой использования комплексной методики оценки качества управления и платежеспособности муниципальных образований является оценка качества управления в тех сферах, которые по результатам текущей работы на основе экспертного мнения специалистов Правительства Пензенской области признаются наиболее важными. Это позволит проводить более детальный анализ. Однако в таком случае существует риск добиться изолированной работоспособности отдельных элементов системы управления и неэффективности системы в целом.
Риском выбранного варианта реформирования является сложность методики и трудоемкость проведения оценки, что снизит ее оперативность, сформирует негативное отношение к данной работе и ее результатам. Инструментом снижения данного риска будет соблюдение баланса между качеством результата и трудоемкостью при разработке методики.
4.Финансовое обеспечение Программы реформирования региональных финансов в Пензенской области
Для эффективной реализации Программы разработан план использования субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (далее - ФРРМФ) с указанием этапов и источников финансирования (Приложение 1).
Объем финансирования реализации Программы реформирования в 2005 - 2007 годах составит 176216,5 тыс. рублей, в том числе долевое финансирование за счет средств ФРРМФ исходя из фактического получения объема средств ФРРМФ - 140973,2 тыс. рублей, за счет средств бюджета Пензенской области - 35243,3 тыс. рублей. По годам: 2005 год - 18153,8 тыс. рублей, в том числе: за счет средств бюджета Пензенской области - 18153,8 тыс. рублей; 2006 год - 77646,9 тыс. рублей, в том числе: за счет средств бюджета Пензенской области - 9968,4 тыс. рублей, федерального бюджета - 67678,5 тыс. рублей; 2007 год - 80415,8 тыс. рублей, в том числе: за счет средств бюджета Пензенской области - 7121,1 тыс. рублей, федерального бюджета - 73294,7 тыс. рублей.
Распределение средств на реализацию программы определяется необходимостью решения актуальных проблем и их приоритетностью и подлежит направлению на:
- создание автоматизированной системы управления бюджетным процессом Пензенской области по казначейской системе исполнения бюджета;
- закупку и установку серверов для внедрения АСУ БП в муниципальных образованиях области;
- подключение автоматизированных рабочих мест бюджета Пензенской области в муниципальных районах к сети Интернет;
- создание корпоративной сети передачи данных между главными распорядителями бюджетных средств бюджета Пензенской области и Министерством финансов;
- повышение квалификации и обучение специалистов органов исполнительной власти Пензенской области и муниципальных образований;
- создание Фонда реформирования муниципальных финансов Пензенской области;
- консультационные услуги по реализации программы реформирования;
- премирование работников, выполняющих дополнительные функции, связанные с реализацией программы реформирования региональных финансов.
Суммы расходов на реализацию Программы по основным направлениям плана использования субсидий приводятся в приложении 1.
В ходе реализации программы предусматривается закупка товаров, работ и услуг с учетом требований действующего законодательства, регулирующего размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Финансирование Программы будет осуществляться в полном объеме за счет средств бюджета Пензенской области с последующим возмещением соответствующей доли (80 процентов) за счет средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
Обоснование включения в план финансирования:
Основной принцип включения в план использования средств Фонда реформирования региональных финансов - это финансирование детально проработанных и обоснованных мероприятий, направленных на реформирование системы управления в регионе, создание АСУ БП бюджета Пензенской области и бюджетов муниципальных образований, обеспечение финансовых органов и главных распорядителей бюджетных средств оргтехникой и сетями для передачи данных, обеспечивающими рациональное использование финансовых средств и решение наиболее актуальных проблем бюджетной сферы.
Обоснование механизма финансирования:
После уточнения по результатам оценки заявок размеров субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов план использования средств ФРРМФ будет конкретизирован и скорректирован и соответственно направлен на утверждение в Правительство и Законодательное Собрание Пензенской области.
Субсидии, поступившие из ФРРМФ через Управление федерального казначейства по Пензенской области, будут зачисляться на счет бюджета Пензенской области и направляться на оплату работ, товаров и услуг в соответствии с заранее заключенными договорами или использоваться для восстановления уже произведенных кассовых расходов.
Учет финансирования и сметных назначений будет осуществляться Министерством финансов по конкретным направлениям Программы и в разрезе экономической классификации с одновременным осуществлением предварительного и текущего контроля за целевым и эффективным использованием средств.
Для осуществления расходов распорядители бюджетных средств представляют в Министерство финансов для проверки платежные поручения с приложением документов, обосновывающих необходимость проведения расходов (договоры, соглашения, акты, счета, накладные и др.). Копии указанных документов будут служить подтверждением произведенных расходов для получения возмещения, оплаты выполненных работ (услуг) или финансирования предстоящих расходов в соответствии с планом использования субсидий и сметой расходов.
5.Управление Программой реформирования региональных финансов Пензенской области
5.1.Обоснование организационной схемы управления Программой реформирования, функции должностных лиц и подразделений
Правительства Пензенской области по управлению
Программой реформирования
Общее руководство и контроль за выполнением Программы осуществляет Правительство Пензенской области.
Мероприятия, проводимые в рамках Программы реформирования, являются частью действий и функциональных обязанностей Управления финансов. К исполнению Программы также привлекаются другие управления и ведомства, структурные подразделения Правительства Пензенской области, по согласованию Законодательное Собрание Пензенской области, органы местного самоуправления, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, функции которых расширяются в связи с проведением мероприятий программы.
В муниципальных образованиях руководство по реализации Программы осуществляется руководителями органов местного самоуправления и финансовых органов. Программные мероприятия выполняются соответствующими подразделениями администраций муниципальных образований.
Координация действий органов государственной власти Пензенской области и органов местного самоуправления, привлекаемых федеральных структур, исполнителей отдельных мероприятий в рамках реализации Программы осуществляется Межведомственной комиссией по разработке и управлению реализацией Программы реформирования региональных финансов Пензенской области на 2005 - 2007 годы (далее - МВК), образованной в соответствии с распоряжением Правительства Пензенской области от 23 сентября 2005 года N 115-рП "О Программе реформирования региональных финансов Пензенской области", в состав которой включаются представители Министерства финансов, Управления экономики, Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области, Министерства государственного имущества Пензенской области, Министерства образования и науки Пензенской области, Министерства культуры Пензенской области, Управления государственной службы и контроля Правительства Пензенской области, юридического отдела Государственно-правового управления Правительства Пензенской области, социально-экономического отдела аппарата Законодательного Собрания Пензенской области.
Руководство работой Межведомственной комиссии осуществляет председатель - начальник Министерства финансов Пензенской области.
В задачи МВК входит:
- контроль за ходом реализации Программы;
- выработка предложений о замене, при необходимости, мероприятий Программы на более эффективные с учетом требований методики оценки заявок субъектов Российской Федерации на участие в конкурсе на получение субсидий;
- анализ состояния общественных финансов в результате осуществления мероприятий Программы;
- разработка рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы для эффективной реализации Программы;
- получение необходимой информации и отчетов от всех участников настоящей Программы;
- формирование и представление итоговых и промежуточных отчетов о реализации Программы в Министерство финансов Российской Федерации, Губернатору Пензенской области, Законодательному Собранию Пензенской области и органам местного самоуправления;
- рассмотрение и оценка заявок муниципальных образований на участие в Программе, распределение средств областного фонда реформирования муниципальных финансов в соответствии с требованиями Программы, закона о бюджете Пензенской области, нормативных правовых актов и методическими рекомендациями Минфина России, договорами и соглашениями;
- принятие решений о привлечении подрядных коммерческих организаций-консультантов, которые выполняют отдельные мероприятия, предусмотренные Программой;
- обеспечение учета софинансирования из бюджета Пензенской области мероприятий Программы;
- утверждение технических заданий и отчетов компаний-консультантов и подрядных коммерческих организаций о выполнении отдельных мероприятий Программы;
- взаимодействие с пресс-службой Правительства Пензенской области, средствами массовой информации по освещению хода реализации Программы.
По итогам заседания МВК составляется протокол, который доводится до сведения всех заинтересованных организаций и участников Программы и учитывается при принятии Правительством Пензенской области решений по вопросам Программы. Заседания МВК проводятся не реже одного раза в месяц.
Для обеспечения решения отдельных технических и методических вопросов, возникающих в ходе выполнения мероприятий Программы, может осуществляться привлечение на конкурсной основе компаний-консультантов - организаций консалтинговой или научно-исследовательской направленности, которые будут осуществлять свою работу в рамках договоров подряда с Правительством Пензенской области (Министерством финансов).
Организационное и финансовое обеспечение исполнения Программы, а также координация совместной деятельности членов МВК осуществляется Министерством финансов.
Для осуществления работ по подготовке материалов для участия Пензенской области в конкурсном отборе на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, подготовки и реализации мероприятий Программы в Министерстве финансов приказом от 19.09.2005 N 78 создана рабочая группа.
Для реализации мероприятий могут формироваться рабочие группы, создаваемые по принципу закрепления основных направлений Программы реформирования.
5.2.Механизм взаимодействия между Правительством Пензенской области и муниципальными образованиями
Взаимодействие Правительства Пензенской области и муниципальных образований Пензенской области по реализации Программы реформирования осуществляется исходя из принципов добровольности, взаимной заинтересованности и взаимной ответственности, а также признания всеми сторонами необходимости проведения реформ.
Для участия в Программе реформирования региональных финансов Пензенской области муниципальные образования представляют в Министерство финансов:
- заявку на участие в Программе реформирования с приложением заявления о принципах ответственной бюджетной политики, подписанные руководителями исполнительного и представительного органов муниципальных образований. Образец заявления о принципах ответственной бюджетной политики представляется по форме, которая будет утверждена на заседании Межведомственной комиссии по разработке и управлению реализацией Программы;
- план реформирования управления муниципальными финансами. Данные планы разрабатываются муниципальными образованиями после старта областной программы, и срок их предоставления устанавливается Министерством финансов.
Муниципальные образования, представившие вышеуказанные документы, считаются участниками Программы, с ними заключаются соответствующие соглашения и им предоставляются:
- полное информационное обеспечение по вопросам Программы;
- консультационная помощь со стороны Министерства финансов по разработке планов реформирования региональных финансов Пензенской области;
- методические рекомендации по вопросам реализации планов реформирования муниципальных финансов Пензенской области.
Муниципальные образования Пензенской области - участники Программы наделяются правом получения помощи, в виде:
- поставок технических средств (компьютеры, другие виды оргтехники), направления работников финансовых органов на повышение квалификации и переподготовку, направления кандидатов на обучение по необходимым специальностям, за счет средств, предусмотренных на реализацию Программы в соответствии с планом использования субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов;
- субсидий из Фонда реформирования муниципальных финансов Пензенской области, образуемого за счет средств бюджета Пензенской области, и субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
Для обеспечения дальнейшего участия в Программе и получения помощи и поддержки муниципальные образования должны обеспечивать:
- предоставление отчетов и иной информации по выполнению положений областной Программы и планов реформирования управления муниципальными финансами ежеквартально или по отдельным запросам;
- всевозможные меры по выполнению Программы и принятых планов реформирования;
- доступ уполномоченных лиц к проведению контрольных мероприятий по выполнению положений, соглашения и заявлений о принципах ответственной бюджетной политики;
- целевое использование выделяемых из бюджета Пензенской области средств.
Муниципальные образования могут быть исключены из числа участников Программы, в результате чего им прекращаются все виды поддержки по Программе. Перечень дисквалификационных показателей разрабатывается МВК.
5.3.Наличие стимулов и системы контроля
Система стимулов и контроля призвана повысить активность и ответственность участников Программы и направлена на решение следующих задач:
1.Четкая детализация мероприятий Программы для конкретных ответственных исполнителей и утверждение плана работ.
2.Своевременная реализация намеченных мероприятий Программы, отчет и оценка результатов.
С целью мотивации участников Программы в достижении вышеуказанных целей осуществляется обеспечение необходимой оргтехникой подразделений муниципальных образований, участвующих в Программе, областных ведомств и управлений, финансируемых из бюджета Пензенской области, обучение и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих, работников подведомственных учреждений и организаций, других получателей средств бюджета Пензенской области.
Размер помощи будет определяться планом использования средств на финансирование Программы.
Учитывая крайне сжатые сроки на разработку и реализацию Программы, ограниченные материальные и человеческие ресурсы, наиболее активные сотрудники, участвующие в реализации Программы, могут быть поощрены распоряжением Правительства Пензенской области.
В целях обеспечения контроля за выполнением мероприятий настоящей Программы областные управления и ведомства, структурные подразделения Правительства Пензенской области ежемесячно предоставляют в Министерство финансов информацию о проведенной работе по реализации запланированных мероприятий, объяснения о причинах невыполнения. Министерство финансов в свою очередь к каждому заседанию МВК готовит и представляет сводную информацию о результатах реализации Программы. На заседаниях МВК систематически обсуждается указанная информация, заслушиваются отчеты исполнителей и принимаются соответствующие решения и рекомендации. В случае невыполнения плана мероприятий, а также иных положений Программы МВК направляет докладную записку на имя Губернатора Пензенской области, заместителей Губернатора Пензенской области или руководителей соответствующих подразделений с целью принятия мер по устранению недоработок и привлечения виновных лиц к ответственности.
Руководством МВК ежеквартально направляется информация о ходе выполнения Программы Губернатору и Законодательному Собранию Пензенской области. МВК и Министерство финансов обеспечивают подготовку и представление в установленные сроки отчетов о реализации Программы в Министерство финансов Российской Федерации.
Муниципальные образования - участники Программы представляют в МВК отчеты о выполнении ими принятых планов реформирования муниципальных финансов по состоянию на 1 января и 1 июля (в период действия Программы), материалы для проведения мониторинга качества управления муниципальными финансами, а также информацию о реализации соответствующих мероприятий Программы, в которых участвуют муниципальные образования Пензенской области. Указанные отчеты являются основанием для проведения оценки участия муниципальных образований в реализации Программы реформирования и распределения дотаций из Фонда реформирования муниципальных финансов.
Реализация Программы осуществляется в соответствии с Планом согласно приложению 2.
6.Статус Программы
Программа реформирования региональных финансов Пензенской области является областной программой, разработана рабочей группой Министерства финансов и одобрена на заседании МВК 14 октября 2005 года.
Программа является комплексным организационно-методическим и практическим планом действий всех органов государственной власти Пензенской области по реформированию государственных финансов Пензенской области и является заявкой Пензенской области на участие в конкурсе по отбору субъектов Российской Федерации для распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов в 2005 году.
Программа согласована с муниципальными образованиями Пензенской области.
Программа имеет открытый характер, позволяющий в процессе ее реализации в соответствии с действующими процедурами вносить дополнительные разделы и мероприятия по направлениям, отражающим вновь выявленные проблемы реформирования региональных финансов.
Программа подлежит публикации в средствах массовой информации и размещению в сети Интернет на сайтах Правительства Пензенской области и Министерства финансов.