Протест от 13.11.2008 г № 7-5-209-08
На отдельные положения Постановления Правительства Пензенской области от 15.10.2008 N 658-пП «Об утверждении долгосрочной целевой программы „Профилактика карантинных и особо опасных инфекционных болезней животных и птиц в Пензенской области (2009 — 2012 годы)“»
В Правительство
Пензенской области
Прокуратурой Пензенской области проведена проверка Постановления Правительства Пензенской области от 15.10.2008 N 658-пП "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Профилактика карантинных и особо опасных инфекционных болезней животных и птиц в Пензенской области (2009 - 2012 годы)".
В ходе проверки установлено, что отдельные положения Программы, утвержденной Постановлением Правительства Пензенской области от 15.10.2008 N 658-пП, не соответствуют нормам федерального законодательства.
Так, в разделе "Исполнители подпрограмм и основных мероприятий" паспорта Программы, в абзаце 6 раздела 5 Программы (Механизм реализации Программы) к исполнителям Программы отнесены руководители хозяйств, владельцы животных, руководители и зооветспециалисты сельскохозяйственных предприятий всех форм собственности, владельцы индивидуальных подворий без указания на их участие в программе по согласованию либо в рамках взаимодействия с органами государственной власти.
Отдельными пунктами подраздела "Общие организационно-хозяйственные мероприятия Программы" (п. п. 3, 5, 6, 9, 10, 12, 13, 16) пунктом 1 подраздела "Ветеринарно-санитарные мероприятия Программы", пунктом 3 подраздела "Специальные мероприятия Программы" раздела 3 Программы (Система программных мероприятий) предусмотрены мероприятия, осуществляемые руководителями предприятий, организаций, хозяйств, владельцами животных, специалистами зооветхозяйств, ведомственной ветеринарной службой, специализированными предприятиями по переработке биологических отходов.
Аналогичные позиции, где в качестве исполнителей указаны вышеперечисленные субъекты правоотношений, регулируемых Программой, имеют место в следующих таблицах:
- раздела 3 подпрограммы "Профилактика туберкулеза животных в Пензенской области на 2009 - 2012 годы";
- раздела 3 подпрограммы "Ликвидация лейкоза крупного рогатого скота в Пензенской области на 2009 - 2012 годы";
- раздела 3 подпрограммы "Профилактика сибирской язвы в Пензенской области на 2009 - 2012 годы";
- раздела 3 подпрограммы "Профилактика классической чумы свиней в Пензенской области на 2009 - 2012 годы";
- раздела 3 подпрограммы "Профилактика и снижение заболеваемости животных бешенством в Пензенской области на 2009 - 2012 годы";
- раздела 3 подпрограммы "Профилактика бруцеллеза животных в Пензенской области на 2009 - 2012 годы";
- раздела 3 подпрограммы "Профилактика лептоспироза животных в Пензенской области на 2009 - 2012 года";
- раздела 3 подпрограммы "Профилактика инфекционных, инвазионных, паразитарных и массовых незаразных болезней животных и птиц в Пензенской области на 2009 - 2012 года".
Вышеуказанные положения относительно исполнителей Программы противоречат требованиям пункта 2 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым физические лица и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Законом Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" в целях защиты населения от болезней, общих для человека и животных, выпуска полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства установлены обязанности предприятий, учреждений, организаций и граждан-владельцев животных и производителей продуктов животноводства.
В частности, статьей 18 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" ответственность за здоровье, содержание и использование животных возложена на их владельцев, а за выпуск безопасных в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства - на производителей этих продуктов.
Владельцы животных и производители продуктов животноводства обязаны: осуществлять хозяйственные и ветеринарные мероприятия, обеспечивающие предупреждение болезней животных и безопасность в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства, содержать в надлежащем состоянии животноводческие помещения и сооружения для хранения кормов и переработки продуктов животноводства, не допускать загрязнения окружающей природной среды отходами животноводства; соблюдать зоогигиенические и ветеринарно-санитарные требования при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию объектов, связанных с содержанием животных, переработкой, хранением и реализацией продуктов животноводства; предоставлять специалистам в области ветеринарии по их требованию животных для осмотра, немедленно извещать указанных специалистов о всех случаях внезапного падежа или одновременного массового заболевания животных, а также об их необычном поведении; до прибытия специалистов в области ветеринарии принять меры по изоляции животных, подозреваемых в заболевании; соблюдать установленные ветеринарно-санитарные правила перевозки и убоя животных, переработки, хранения и реализации продуктов животноводства; выполнять указания специалистов в области ветеринарии о проведении мероприятий по профилактике болезней животных и борьбе с этими болезнями.
Таким образом, выполнение мероприятий Программы, которые по своей сути являются частью ветеринарно-санитарных правил (диагностические исследования, вакцинация, благоустройство территорий содержания животных и т.п.), владельцами животных и производителей продуктов животноводства, осуществляются во исполнение требований федерального законодательства, разработка которого в соответствии со ст. 3 ч. 1 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии", в том числе и разработка, утверждение ветеринарно-санитарных требований, относится к полномочиям Российской Федерации, а не Пензенской области.
В соответствии со ст. 71 п. "г" Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся вопросы по установлению системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.
Статьей 1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами: разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам.
Таким образом, взаимодействие с федеральными ведомственными структурами в рамках программных мероприятий может осуществляться только по взаимному соглашению.
Позицией "Система организации контроля за исполнением Программы" паспорта Программы к органам, осуществляющим контроль за исполнением Программы, отнесена Санитарная противоэпидемическая комиссия Пензенской области (далее - комиссия).
В то же время Положением об областной санитарно-противоэпидемической комиссии, утвержденном Постановлением Правительства Пензенской области от 12.05.2006 N 330-пП, указанная комиссия контрольными полномочиями не наделена.
Так, согласно пункту 1 Положения комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения на территории Пензенской области согласованности действий исполнительных органов государственной власти Пензенской области, государственных предприятий, учреждений и организаций по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий.
Комиссия осуществляет выполнение следующих функций: организует оперативное рассмотрение вопросов, связанных с возникновением на территории Пензенской области санитарно-эпидемиологического неблагополучия; разрабатывает и организует осуществление комплексных мероприятий, обеспечивающих локализацию и ликвидацию очагов массовых заболеваний среди населения Пензенской области, улучшение санитарно-эпидемиологической обстановки; определяет необходимость введения и отмены в установленном порядке на территории Пензенской области ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей; рассматривает и оценивает состояние санитарно-эпидемиологической обстановки на территории Пензенской области и прогнозы ее изменения, а также выполнение санитарного законодательства Российской Федерации на территории Пензенской области; информирует Правительство Пензенской области о случаях массовых заболеваний населения и принятых мерах по их ликвидации.
Полномочиями по организации контроля за исполнением Программы областная санитарно-противоэпидемическая комиссия не наделена.
В пункте 6 подраздела "Общие организационно-хозяйственные мероприятия Программы" раздела 3 Программы (Система программных мероприятий) к программным мероприятиям отнесено осуществление контроля за ввозом племенных и пользовательных животных (ввоз осуществляется из хозяйств, благополучных по инфекционным болезням животных, с разрешения госветслужбы). Данное положение не соответствует федеральному законодательству по следующим основаниям.
Статьей 74 Конституции Российской Федерации установлено, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Аналогичные положения содержатся и в пункте 3 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей территории Российской Федерации. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
В соответствии со статьей 3 Закона Российской Федерации от 14.03.1994 N 4979-1 "О ветеринарии" установление и отмена на территории Российской Федерации карантина, других ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и массовых незаразных болезней животных, относятся к полномочиям Российской Федерации в области ветеринарии.
Перевозка или перегон животных должны осуществляться по согласованным с органами государственного ветеринарного надзора маршрутам и с соблюдением требований по предупреждению возникновения и распространения болезней животных (статья 14 Закона Российской Федерации от 14.03.1994 N 4979-1 "О ветеринарии").
К числу требований при перевозке животных отнесено наличие на перевозимых животных ветеринарных сопроводительных документов.
Правила организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов (далее - Правила) утверждены Приказом Минсельхоза России от 16.11.2006 N 422.
Согласно пунктам 1.2, 1.3 Правил ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок (далее - грузы), подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации
Партии грузов, перечисленных в приложении N 19 к настоящим Правилам, должны сопровождаться: ветеринарными свидетельствами форм NN 1, 2, 3 (приложения NN 1 - 3) - при перевозке грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации; ветеринарными справками формы N 4 (приложение N 4) - при перевозке грузов в пределах района (города).
Ветеринарные свидетельства форм NN 1, 2, 3 и ветеринарные справки формы N 4 выдают учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области ветеринарии.
Ветеринарные свидетельства форм NN 1, 2, 3 подписывает руководитель (или уполномоченный им ветеринарный врач) учреждения, подведомственного органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии, и заверяет печатью учреждения.
Ветеринарную справку формы N 4 подписывает ветеринарный врач (ветеринарный фельдшер) учреждения, подведомственного органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии, и заверяет печатью учреждения.
При перевозке грузов между субъектами Российской Федерации в графе "Особые отметки" ветеринарного свидетельства указывают номер и дату разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии, а также номер ветеринарного сопроводительного документа, в сопровождении которого груз поступил на хранение.
При неблагополучии территории Российской Федерации по карантинным болезням животных ветеринарные сопроводительные документы выдают с разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии (пункты 2.1 - 2.4, 2.7 Правил).
Таким образом, согласно требованиям федерального законодательства в области ветеринарии поднадзорные грузы подлежат перевозке по территории Российской Федерации только при наличии ветеринарных сопроводительных документов, подтверждающих в том числе эпизоотическое состояние места выхода груза. Ветеринарные сопроводительные документы выдаются уполномоченными органами после проведения необходимых экспертиз и процедур и, следовательно, являются подтверждением безопасности груза.
Нормой проекта к хозяйствующим субъектам устанавливаются требования о необходимости получения разрешения Управления ветеринарии Пензенской области на ввоз животных на территорию Пензенской области из других субъектов Российской Федерации при наличии у указанных субъектов ветеринарных сопроводительных документов.
Тем самым вводятся ограничения в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации и создаются необоснованные препятствия к осуществлению предпринимательской деятельности, что является нарушением статьи 74 Конституции Российской Федерации, пункта 3 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Данной нормой создается дополнительный административный барьер для предпринимателей, занимающихся деятельностью, связанной с перевозкой животных по территории Российской Федерации.
Пунктом 2 раздела 4 Программы предусмотрены субсидии на возмещение затрат или недополученных доходов специализированным предприятиям по переработке биологических отходов. Аналогичные положения содержаться и в абзаце 3 раздела 5 Программы (Механизм реализации Программы).
В силу подпункта 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Однако Законом Пензенской области от 10.10.2007 N 1396-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2008 год и на период до 2010 года" субсидии данной категории субъектов не предусмотрены. Не предусмотрены субсидии данной категории субъектов и в проекте Закона Пензенской области "О бюджете Пензенской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов".
Программой или иными нормативными правовыми актами, регулирующими предоставление субсидий, вопреки требованиям статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не определены категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий, цели, условия и порядок предоставления субсидий, порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
Положения пункта 1 раздела 4 и примечания к таблице "Ресурсное обеспечение областной целевой программы "Профилактика карантинных и особо опасных инфекционных болезней животных и птиц в Пензенской области (2009 - 2012 годы)" не учитывают, что федеральный бюджет и бюджет Пензенской области формируется на очередной финансовый год и плановый период. Аналогичное нарушение имеет место в примечаниях к таблицам:
- раздела 4 подпрограммы "Профилактика туберкулеза животных в Пензенской области на 2009 - 2012 годы";
- раздела 4 подпрограммы "Ликвидация лейкоза крупного рогатого скота в Пензенской области на 2009 - 2012 годы";
- раздела 4 подпрограммы "Профилактика сибирской язвы в Пензенской области на 2009 - 2012 годы";
- раздела 4 подпрограммы "Профилактика классической чумы свиней в Пензенской области на 2009 - 2012 годы";
- раздела 4 подпрограммы "Профилактика и снижение заболеваемости животных бешенством в Пензенской области на 2009 - 2012 годы";
- раздела 4 подпрограммы "Профилактика бруцеллеза животных в Пензенской области на 2009 - 2012 годы"
- раздела 4 подпрограммы "Профилактика лептоспироза животных в Пензенской области на 2009 - 2012 года"
- раздела 4 подпрограммы "Профилактика инфекционных, инвазионных, паразитарных и массовых незаразных болезней животных и птиц в Пензенской области на 2009 - 2012 года".
Подпунктом "б" пункта 1 таблицы раздела 3 подпрограммы "Профилактика туберкулеза животных в Пензенской области на 2009 - 2012 годы" к программным мероприятиям, проводимым за счет средств бюджета Пензенской области, отнесено проведение дезинфекции помещений и территорий ферм.
Необходимо отметить, что сложившаяся практика реализации Программы "Профилактика карантинных и особо опасных инфекционных болезней животных и птиц в Пензенской области (2009 - 2012 годы)" предусматривает в рамках Программы закупку:
- биопрепаратов, антибиотиков, антигельминтных и химиотерапевтических препаратов, медикаментов;
- диагностических препаратов;
- инструментария;
- перевязочного материала;
- дезинфицирующих и дезинсицирующих средств, необходимых для борьбы с инфекционными и инвазионными болезнями животных;
- защитной одежды для работников, привлеченных на борьбу с эпизоотиями.
Расходы на очистку и дезинфекцию помещений, истребление мух, клещей, мышевидных грызунов, борьбу с гнусом, противоклещевые обработки местности производятся за счет средств сельскохозяйственных товаропроизводителей и владельцев личных подсобных хозяйств.
Разделом 4 подпрограммы "Профилактика туберкулеза животных в Пензенской области на 2009 - 2012 годы" за счет средств бюджета области закупаются дезинфекционные средства.
Таким образом, подпункт "б" пункта 1 таблицы раздела 3 Подпрограммы "Профилактика туберкулеза животных в Пензенской области на 2009 - 2012 годы" не согласуется с разделом 4 указанной Подпрограммы.
Согласно разделу 4 Программы финансирование мероприятий осуществляется за счет средств федерального бюджета (программное обеспечение, методическое руководство, обеспечение биологическими препаратами против особо опасных болезней в соответствии с обоснованными расчетами) и бюджета Пензенской области (биопрепараты, антибиотики, антигельминтные и химиотерапевтические препараты, медикаменты; диагностические препараты и т.д.).
В то же время в Программе не раскрыт механизм реализации Программы, в том числе порядок отбора исполнителей программных мероприятий, реализуемых за счет средств федерального и областного бюджетов, а также условия и порядок предоставления бюджетных ассигнований, что не соответствует п. 12 Порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Пензенской области, утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области N 135-пП от 28.02.2008, а также принципу правовой определенности и конкретности правового регулирования.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
1.Рассмотреть настоящий протест и внести изменения в Постановление Правительства Пензенской области от 15.10.2008 N 658-пП "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Профилактика карантинных и особо опасных инфекционных болезней животных и птиц в Пензенской области (2009 - 2012 годы)", приведя его в соответствие с федеральным законодательством и законами Пензенской области.
2.Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления.
3.О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру Пензенской области в письменной форме.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 2 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ