Протест от 19.09.2008 г № 7-5-188-08
На отдельные положения Приказа Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области от 21.08.2008 N 244 «О главных внештатных специалистах Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области»
Министру здравоохранения и
социального развития
Пензенской области
Стрючкову В.В.
Прокуратурой Пензенской области проведена проверка Приказа Министра здравоохранения и социального развития Пензенской области от 21.08.2008 N 244 "О главных внештатных специалистах Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области".
Названным Приказом утверждены Номенклатура медицинских специальностей главных внештатных специалистов Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области, Положение о главном внештатном специалисте Министерства, Список главных внештатных специалистов Министерства.
В ходе проведенной проверки установлено, что отдельные нормы Положения о главном внештатном специалисте Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области (далее - Положение) не соответствует требованиям федерального законодательства.
Так, пунктом 2.1.6 Положения предусмотрено, что основными задачами главного внештатного специалиста Министерства является участие в комиссиях по экспертизе качества оказания медицинской помощи и проведению медицинской экспертизы в сложных, конфликтных и иных случаях.
В то же время, в соответствии со статьей 5.1 Основ законодательства РФ об охране здоровья к полномочиям Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся полномочия по осуществлению контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения (за исключением контроля качества высокотехнологичной медицинской помощи, а также медицинской помощи, оказываемой в федеральных организациях здравоохранения).
Статьей 5 Основ законодательства РФ об охране здоровья регламентировано, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан относятся полномочия по установлению порядка организации и производства медицинских экспертиз.
При этом участие внештатных сотрудников в проведении медицинских экспертиз действующим федеральным законодательством не предусмотрено.
Разделом 9 Основ законодательства РФ об охране здоровья предусмотрены следующие виды медицинских экспертиз: экспертиза временной нетрудоспособности; медико-социальная экспертиза; военно-врачебная экспертиза; судебно-медицинская и судебно-психиатрическая экспертизы; независимая медицинская экспертиза.
Согласно статье 49 Основ экспертиза временной нетрудоспособности граждан в связи с болезнью, увечьем, беременностью, родами, уходом за больным членом семьи, протезированием, санаторно-курортным лечением и в иных случаях производится в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения.
Экспертиза временной нетрудоспособности производится лечащими врачами государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, которые единолично выдают гражданам листки нетрудоспособности.
Медико-социальная экспертиза согласно ст. 50 Основ здравоохранения РФ производится федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Статьей 51 Основ предусмотрена военно-врачебная экспертиза.
Согласно Положению о военно-врачебной экспертизе, утвержденной постановлением Правительства РФ от 28 июля 2008 г. N 574, независимая экспертиза производится в медицинских организациях, имеющих лицензию на осуществление медицинской деятельности, предусматривающей в том числе выполнение работ (услуг) по военно-врачебной экспертизе и (или) врачебно-летной экспертизе (далее - экспертное учреждение). Независимая экспертиза производится врачами-специалистами (далее - эксперты), входящими в состав комиссии по производству независимой экспертизы (далее - комиссия). Экспертиза признается независимой, если производящие ее эксперты не находятся в служебной или иной зависимости от учреждения или военно-врачебной комиссии, производивших медицинскую экспертизу, а также от органов, организаций, должностных лиц и граждан, заинтересованных в результатах независимой экспертизы.
В соответствии со статьей 52 Основ судебно-медицинская экспертиза производится в медицинских учреждениях государственной системы здравоохранения экспертом бюро судебно-медицинской экспертизы, а при его отсутствии - врачом, привлеченным для производства экспертизы, на основании постановления лица, производящего дознание, следователя или определения суда. Судебно-психиатрическая экспертиза производится в предназначенных для этой цели учреждениях государственной системы здравоохранения.
Согласно статье 53 Основ здравоохранения РФ при несогласии граждан с заключением медицинской экспертизы по их заявлению производится независимая медицинская экспертиза соответствующего вида, предусмотренная статьями 48 и 51 настоящих Основ.
С учетом вышеизложенного, участие внештатных сотрудников исполнительного органа государственной власти субъекта РФ как в комиссиях по экспертизе качества оказания медицинской помощи, так и по проведению медицинской экспертизы не предусмотрено.
Контроль за порядком производства медицинской экспертизы; порядком установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; порядком организации и осуществления медико-социальной экспертизы, а также реабилитацией инвалидов; осуществлением судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз; соблюдением стандартов качества медицинской помощи; организация проведения экспертизы качества, эффективности и безопасности лекарственных средств возложены в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 323 на Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития.
Согласно Положению о Министерстве здравоохранения и социального развития Пензенской области, утвержденному Постановлением Правительства Пензенской области N 160-пП от 12.03.2008, Министерство здравоохранения Пензенской области наделено только полномочиями по осуществлению контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения, но за исключением контроля качества высокотехнологичной медицинской помощи, а также медицинской помощи, оказываемой в федеральных организациях здравоохранения; полномочиями по проведению медицинских экспертиз вообще не наделено.
При таких обстоятельствах пункт 2.1.6 Положения о главном внештатном специалисте Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области, утвержденного Приказом N 244 от 21.08.2008, не соответствует требованиям федерального законодательства.
Более того, содержание данного пункта также не отвечает критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, что допускает возможность его произвольного толкования правоприменителем. Данная правовая позиция неоднократно высказывалась Конституционным Судом Российской Федерации (Постановление от 15 июля 1999 года N 11-П, Постановление от 25 апреля 1995 года и другие).
Формулировка пункта 2.1.6 при отсутствии четкого регламентирования порядка деятельности комиссий, установления ответственности, а главное, закрепленных законодательством полномочий, обладает потенциальными возможностями коррупционных проявлений, особенно если данной нормой правового акта внештатным специалистам непосредственно предоставляется право регулирования определенных вопросов.
Кроме того, внештатный специалист Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области не является лицом, состоящим на должности государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе в РФ" N 79-ФЗ от 27.07.2004.
В то же время пунктами 3.2; 3.3; 4.4; 4.7 Положения о главном внештатном специалисте Министерства предусмотрены следующие права и обязанности внештатного специалиста: принятие участия в проверке работы учреждений здравоохранения области и представлении своих рекомендаций по совершенствованию их деятельности; привлечение главных специалистов Управления здравоохранения города Пензы и высших учебных заведений медицинского профиля, учреждений здравоохранения к решению и разработке организационных вопросов (причем без указания на согласование привлечения); участие в разработке положения и программ по аттестации специалистов с высшим, со средним профессиональным образованием, требований к проведению лицензирования медицинской деятельности и аккредитации учреждений здравоохранения; принятие участия в проверке возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской или фармацевтической деятельности. Также на них возложены права и обязанности и в некоторых других сферах.
Таким образом, Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области N 244 от 21.08.2008 на внештатных специалистов Министерства возложены полномочия должностных лиц органов государственной власти.
Более того, согласно утвержденному Списку главных внештатных специалистов в их число входят не только специалисты государственных учреждений здравоохранения, а также специалисты муниципальных учреждений здравоохранения и государственных образовательных учреждений.
В соответствии с Законом Пензенской области N 751-ЗПО от 09.03.2005 "О государственной гражданской службе в Пензенской области" государственная должность Пензенской области - должность, устанавливаемая Уставом Пензенской области, законами Пензенской области для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Пензенской области.
Государственный гражданский служащий Пензенской области - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы Пензенской области и осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы Пензенской области в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета Пензенской области.
Федеральным законодательством не предусматривается возможность участия в выполнении государственных функций, аналогичных функциям должностных лиц в государственных органах, на общественных началах либо в порядке частной деятельности, поскольку это противоречит части 2 статьи 3 и статьям 10 - 11 Конституции Российской Федерации, согласно которым властные функции в Российской Федерации могут осуществлять только органы государственной власти.
Согласно принципам деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, установленных ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" N 184-ФЗ от 06.10.1999, деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.
Кроме того, неопределенность формулировок отдельных норм (в том числе вышеуказанных) Положения о внештатных сотрудников, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области N 244 от 21.08.2008, позволяет возложить на внештатных сотрудников завуалированное осуществление функций и полномочий представителя государственной власти лицами, официально не занимающих должности государственной гражданской службы, а являющихся фактически работниками государственных и муниципальных учреждений здравоохранения и образовательных учреждений.
Также необходимо отметить, что в соответствии со статей 5.1 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан к полномочиям РФ в области охраны здоровья граждан, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся полномочия по лицензированию следующих видов деятельности:
- медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи);
- фармацевтической деятельности (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения);
- деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения).
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" утверждение положения о лицензировании конкретных видов деятельности относится к полномочиям Правительства РФ.
В связи с этим пункт 4.4 Положения о внештатных специалистах, которым предусмотрена обязанность главных внештатных специалистов участвовать в разработке требований к проведению лицензирования медицинской деятельности и аккредитации учреждений здравоохранения, не соответствует действующему законодательству.
Таким образом, отдельные положения Приказа Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области от 21.08.2008 N 244 противоречат требованиям федерального и регионального законодательства.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
1.Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области от 21.08.2008 N 244 "О главных внештатных специалистах Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области" привести в соответствие с действующим федеральным законодательством.
2.Рассмотреть настоящий протест в установленный законом 10-дневный срок с момента поступления.
3.О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру области в письменной форме.
Прокурор Пензенской области
государственный советник
юстиции 2 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ