Протест от 06.10.2004 г № 7-5-103-04
На пункты 1, 2, 3 Решения Пензенской городской Думы от 26.12.2003 N 587/43 «Об условиях осуществления строительства на территории г. Пензы»
В Пензенскую городскую Думу
Пунктами 1, 2, 3 Решения Пензенской городской Думы от 26.12.2003 N 587/43 "Об условиях осуществления строительства на территории г. Пензы" утверждены "Положение об условиях осуществления строительства на территории г. Пензы", "Нормативы участия заказчиков-застройщиков в строительстве объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры", "Коэффициенты снижения норматива участия заказчиков-застройщиков в строительстве объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры" соответственно.
Положением об условиях осуществления строительства на территории г. Пензы установлено, что строительство (реконструкция) объектов на территории г. Пензы осуществляется при участии заказчиков-застройщиков в строительстве общегородских объектов (пункт 1.3).
Предоставление земельных участков для осуществления строительства на основании постановления Главы администрации г. Пензы, торгов (конкурсов, аукционов) или на другом законном основании осуществляется при участии заказчиков-застройщиков в строительстве общегородских объектов. Осуществление строительства (реконструкции) объекта на земельном участке, находящемся во владении заказчика-застройщика на любом законном основании, производится при участии в строительстве общегородских объектов (пункты 2.1, 2.2).
Расчет размера участия заказчиков-застройщиков в строительстве общегородских объектов и сбор средств, направляемых заказчиками-застройщиками на строительство общегородских объектов, производится МФ "Жилье", уполномоченным заключать соответствующие договоры с заказчиками-застройщиками (пункт 4.2).
Нормативы участия заказчиков-застройщиков в строительстве объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, коэффициенты снижения норматива участия заказчиков-застройщиков в строительстве объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, утвержденные пунктами 2, 3 названного Решения, устанавливают порядок определения конкретного размера участия заказчиков-застройщиков в строительстве общегородских объектов.
Данное Решение в указанной части противоречит требованиям действующего законодательства, в связи с чем подлежит отмене.
В соответствии с пунктом 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" до разграничения государственной собственности на землю распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий.
На основании ст. 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относится, в частности, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений.
Общий порядок предоставления земельных участков для строительства установлен статьями 28, 30 - 32 Земельного кодекса РФ. В соответствии с данным порядком предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов или с таким согласованием.
Согласно статьям 30, 38 ЗК РФ необходимым условием предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования места размещения объекта является проведение торгов (аукционов, конкурсов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (за исключением случая, предусмотренного пунктом 3 ч. 4 ст. 30 ЗК РФ).
Постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 N 808 утверждены Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков.
В соответствии с пунктом 2 указанных Правил торги являются открытыми по составу участников и проводятся в форме аукциона или конкурса. Торги проводятся в форме конкурса в случае необходимости установления собственником земельного участка условий (обязанностей) по использованию земельного участка.
На основании пунктов 8, 10 Правил заявка на участие в конкурсе подается претендентом после опубликования в средствах массовой информации извещения о торгах, содержащего, в числе прочего, сведения об условиях конкурса.
Согласно пунктам 1, 4 ст. 56 Градостроительного кодекса РФ при предоставлении земельных участков органы местного самоуправления подготавливают следующую информацию о градостроительных требованиях к использованию земельных участков:
местоположение земельных участков;
проекты границ земельных участков в соответствии с проектами планировки, проектами застройки и проектами межевания территорий;
разрешенное использование земельных участков;
обеспечение земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры.
При предоставлении земельных участков органами местного самоуправления могут быть установлены дополнительные требования к их использованию, предусматривающие возмещение убытков и иных затрат на снос объектов недвижимости, переселение жителей, перенос сооружений и коммуникаций транспорта, связи и инженерного оборудования; строительство объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры; соблюдение сроков строительства объектов недвижимости; благоустройство территорий общего пользования.
В случаях, когда земельные участки предоставляются без проведения торгов (п. 5 ст. 30 Земельного кодекса РФ), заинтересованные лица обращаются в орган государственной власти или местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В таком заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера участка, а также характер испрашиваемого права. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты (п. 1 ст. 31 Земельного кодекса РФ).
В соответствии с пунктом 3 ст. 56 Градостроительного кодекса РФ предоставление земельных участков в городских и сельских поселениях осуществляется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.
В случае предоставления земельных участков на праве собственности или праве долгосрочной аренды органы местного самоуправления вправе объявлять конкурсы или аукционы, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Согласно пункту 6 ст. 14 Градостроительного кодекса РФ участие собственников, владельцев, пользователей и арендаторов объектов недвижимости в обеспечении развития и эксплуатации систем инженерной инфраструктуры и благоустройства территорий поселений осуществляется по соглашениям с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Однако принятие решения о выборе земельного участка и его предоставлении для строительства без проведения торгов не может быть обусловлено возложением на приобретателей или арендаторов каких-либо дополнительных обязанностей, в том числе и по участию на договорной основе в социально-экономическом развитии города, поскольку иное нормами земельного законодательства не предусмотрено.
Положения, содержащиеся в Решении Пензенской городской Думы от 26.12.2003 N 587/43 "Об условиях осуществления строительства на территории г. Пензы", а также приложениях к Решению, устанавливают в нарушение действующего законодательства требование об обязательном участии заказчиков-застройщиков в строительстве общегородских объектов для различных порядков предоставления земельных участков и понуждают заявителей к заключению соответствующих договоров.
Установленные названным Решением Пензенской городской Думы условия осуществления строительства (реконструкции) объектов на территории г. Пензы и порядок участия заказчиков-застройщиков в строительстве объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры нарушают имущественные права граждан и юридических лиц, претендующих на предоставление им земельных участков для строительства.
Данная правовая позиция нашла свое отражение в судебной практике. Так, решением Арбитражного суда Челябинской области от 10.09.2003 (дело N А76-10167/03-31-45) признано недействующим приложение N 1 к Постановлению Главы города Челябинска от 19.02.2003 N 244-п "Об утверждении формы заявления на предоставление земельного участка для строительства" в части включения в текст заявления абзаца следующего содержания: "В связи с тем, что строительство объекта влечет за собой необходимость комплексного развития территории, готов принять участие на договорных началах в социально-экономическом развитии города".
Решением Арбитражного суда Пермской области от 09.09.2003 (дело N А50-14333/2003-А9) признаны недействующими пункты 1, 2 Постановления Администрации города Перми от 05.02.2003 N 379 "Об утверждении Методики расчета отчислений на развитие городской инфраструктуры при строительстве объектов недвижимости".
Исходя из содержания Положения об условиях осуществления строительства на территории г. Пензы (его пунктов 2.4 - 2.6, 4.1 - 4.4), необходимым условием принятия постановления Главы администрации города о предоставлении земельного участка для строительства (проектирования) объекта или о разрешении строительства (реконструкции) объекта на ранее предоставленном земельном участке является договор об участии в строительстве общегородских объектов, заключаемый заказчиками-застройщиками с Пензенским муниципальным фондом "Жилье".
Как указывалось выше, пунктом 6 ст. 14 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что участие собственников, владельцев, пользователей и арендаторов объектов недвижимости в обеспечении развития и эксплуатации систем инженерной инфраструктуры и благоустройства территорий поселений осуществляется по соглашениям с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, одной из сторон соответствующих соглашений должны являться органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления.
В соответствии со ст. 118 Гражданского кодекса РФ фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.
Устав г. Пензы также не предусматривает в структуре органов местного самоуправления города Пензы названного фонда.
Согласно ст. ст. 30, 31 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
При этом названный Федеральный закон не предусматривает возможности передачи указанным организациям части полномочий органов местного самоуправления.
На основании изложенного передача Пензенскому муниципальному фонду "Жилье" полномочий по заключению договоров об участии в строительстве общегородских объектов противоречит требованиям названных норм гражданского, градостроительного законодательства и законодательства о местном самоуправлении.
Кроме того, в соответствии со ст. 31 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 23.12.2003) "О некоммерческих организациях" органы государственной власти и органы местного самоуправления создают государственные и муниципальные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и осуществляют их полное или частичное финансирование.
Правом создания фонда как некоммерческой организации органы местного самоуправления названным Законом не наделены.
Следует также подчеркнуть, что в связи с наделением Пензенского муниципального фонда "Жилье" полномочиями по заключению договоров об участии в строительстве общегородских объектов, сложившийся в городе порядок использования средств, поступающих от заказчиков-застройщиков в счет участия в строительстве общегородских объектов, во многом противоречит целям принятия вышеназванного Решения Пензенской городской Думы.
Так, в соответствии с пунктом 6.1 Положения об условиях осуществления строительства на территории г. Пензы средства, полученные от реализации договоров об участии заказчиков-застройщиков в строительстве общегородских объектов, направляются на следующие цели:
- финансирование строительства объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры;
- финансирование реконструкции объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры;
- финансирование сноса и расселения ветхого и аварийного жилого фонда;
- финансирование научных и проектных работ по развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры и комплексной застройке г. Пензы.
В то же время Постановлением Главы г. Пензы от 05.11.1998 N 1874 (ред. от 19.05.2004) "Об утверждении "Положения о порядке использования средств, поступающих в МФ "Жилье" в качестве участия заказчиков-застройщиков в строительстве общегородских объектов" предусмотрено направление части указанных средств на вознаграждение муниципального фонда "Жилье" по нормативам, ежегодно утверждаемым Главой администрации г. Пензы.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
1.Рассмотреть настоящий протест на очередной сессии Пензенской городской Думы и отменить пункты 1, 2, 3 Решения Пензенской городской Думы от 26.12.2003 N 587/43 "Об условиях осуществления строительства на территории г. Пензы". О дне рассмотрения протеста сообщить в Прокуратуру Пензенской области.
2.О результатах рассмотрения протеста и принятых мерах сообщить в Прокуратуру области не позднее чем в 10-дневный срок с момента его рассмотрения в письменной форме.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 3 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ