Протест от 10.07.2008 г № 22-3-7-08
На Закон Пензенской области от 29.12.2000 N 255-ЗПО «Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте» (в редакции Закона Пензенской области от 22.12.2005 N 938-ЗПО)
В Законодательное Собрание
Пензенской области
Прокуратурой Пензенской области, в связи с вступлением в силу Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, проведена проверка соответствия действующему законодательству Закона Пензенской области от 29.12.2000 N 255-ЗПО "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте" (далее - Закон Пензенской области от 29.12.2000 N 255-ЗПО).
В ходе проверки установлено, что отдельные положения закона противоречат федеральному законодательству.
В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательства находится в ведении Российской Федерации.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 1 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников (пункт 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Договорные отношения в сфере перевозок регламентированы главой 40 Гражданского кодекса Российской Федерации, Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта от 08.11.2007 N 259-ФЗ, вступившим в силу 13.05.2008, и иными нормативными актами Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта (далее - Устав) Устав регулирует отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации. Отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и не урегулированные настоящим Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Таким образом, субъект Российской Федерации не вправе осуществлять собственное правовое регулирование правоотношений в сфере оказания услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе давать определения понятиям, устанавливать права и обязанности перевозчиков.
Вопреки указанным нормам статьей 2 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО даются определения таким понятиям как пассажир, багаж, перевозчик, перевозки транспортом общего пользования, маршрут, проездной документ, статьями 9, 10 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО определяются права и обязанности перевозчиков и пассажиров, установленные федеральным законодательством.
В соответствии со статьей 5 Устава перевозки пассажиров и багажа подразделяются на регулярные перевозки, перевозки по заказам, перевозки легковыми такси.
Регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок (часть 1 статьи 19 Устава).
Перевозка пассажиров и багажа по заказу осуществляется транспортным средством, предоставленным на основании договора фрахтования, заключенного в письменной форме (часть 1 статьи 27 Устава).
Перевозка пассажиров и багажа легковым такси осуществляется на основании публичного договора фрахтования, заключенного в устной форме (часть 1 статьи 31 Устава).
Таким образом, основанием для перевозки пассажиров может служить как договор перевозки, так и договор фрахтования, в связи с чем абзац 4 статьи 2 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО, определяющий перевозку пассажира как доставку пассажира из пункта отправления в пункт назначения с использованием транспортных средств на основании договора перевозки, противоречит федеральному законодательству.
В соответствии со статьей 19 Устава регулярные перевозки пассажиров и багажа подразделяются на:
перевозки с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок;
перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок.
Однако статьей 2 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО даны классификация перевозок пассажиров и багажа и их определение, не соответствующие требованиям федерального законодательства (таксомоторные перевозки, разовые перевозки, маршрутные такси, организованные перевозки).
Аналогичные понятия для обозначения видов перевозок используются в пункте 6 статьи 4, статье 19, абзаце пятом статьи 20 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО.
Статьей 2 Устава дается определение маршруту регулярных перевозок, под которым понимается предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке.
Однако статьей 2 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО используется термин "регулярный маршрут", что не соответствует федеральному законодательству.
Аналогичные нарушения имеют место в пункте 6 статьи 4, пункте 3 статьи 8, пунктах 6, 7 статьи 16, абзаце втором статьи 18, пунктах 4 и 6 статьи 21 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО.
Статьей 4 Устава определены виды сообщений: перевозки пассажиров и багажа осуществляются в городском, пригородном, междугородном, международном сообщении. Соответственно маршруты могут быть городские, пригородные, междугородные, международные.
Однако статьей 2 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО предусмотрены внутрирайонные и межрегиональные маршруты, что не предусмотрено Уставом, а понятия городского, пригородного, междугородного, международного маршрутов не соответствуют понятиям соответствующего вида сообщения.
Кроме того, в статье 2 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО даны определения понятий "лицензирование" и "сертификация", не соответствующие определениям понятий, указанным в Федеральном законе от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Федеральном законе от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании".
В соответствии с пунктом "р" статьи 71 Конституции Российской Федерации стандарты находятся в ведении Российской Федерации. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.
Законодательство Российской Федерации о техническом регулировании состоит из Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (статья 4 Федерального закона), поэтому субъект Российской Федерации не вправе устанавливать в своих нормативных правовых актах какие-либо нормы, связанные с техническим регулированием, в том числе сертификацией.
Вопреки указанным положениям статьей 11 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО установлены нормы, касающиеся сертификации услуг на пассажирском транспорте.
Абзацем вторым пункта 1 статьи 4 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО предусмотрено, что органы государственной власти Пензенской области и органы местного самоуправления имеют право осуществлять расходы на решение вопросов, не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами Пензенской области, при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств соответствующих бюджетов на решение других вопросов транспортного обслуживания, включая льготное обслуживание отдельных категорий граждан в соответствии с действующим законодательством.
Вместе с тем, в сфере транспортного обслуживания органы местного самоуправления вправе за счет средств бюджета муниципального образования осуществлять расходы на осуществление не переданных им государственных полномочий, если эта возможность предусмотрена федеральными законами. Вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих такое право, органами местного самоуправления за счет средств бюджета муниципального образования могут осуществляться только расходы на дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан (часть 5 статьи 20 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательствах (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации", если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (статья 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательствах (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации").
В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО по соглашению сторон полномочия органов государственной власти Пензенской области полностью или частично могут быть переданы органам местного самоуправления в Пензенской области в установленном законами Пензенской области порядке.
Указанная норма не соответствует пункту 6 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательствах (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации", устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Таким образом, порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации определяется главой Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а не соглашением органов государственной власти и местного самоуправления и законом Пензенской области.
Пунктом 4 части 1 статьи 6 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО Правительство Пензенской области (уполномоченная Правительством Пензенской области организация согласно договору или соглашению) устанавливает правила пассажирских перевозок в соответствии с установленными полномочиями.
Пунктом 9 статьи 7 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО органы местного самоуправления наделяются правами по установлению правил пользования пассажирским транспортом на территории муниципального образования.
Указанные нормы не соответствуют статье 3 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, определяющей, что Правительство Российской Федерации на основании Устава утверждает правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, а также правила перевозок грузов автомобильным транспортом.
Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе издавать правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.
Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (пункты 1, 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Вопреки указанным требованиям федерального законодательства пунктом 1 статьи 15 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО устанавливается ограничение для предприятий пассажирского транспорта при осуществлении предпринимательской деятельности предприятий пассажирского транспорта, не связанной с перевозками пассажирским транспортом, или обеспечения работоспособности пассажирского транспорта, - обязательность выполнения заказов на перевозки.
Статьей 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации определены основные характеристики бюджета, которые должны содержаться в законе (решении) о бюджете. Каких-либо иных дополнительных показателей, подлежащих включению в закон о бюджете Пензенской области, Законом Пензенской области от 20.09.2005 N 849-ЗПО "О межбюджетных отношениях в Пензенской области" не предусмотрено.
Однако пунктом 4 статьи 15 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО предусмотрено утверждение законом о бюджете отчислений от прибыли государственных унитарных предприятий или муниципальных унитарных предприятий в фонд накопления предприятий, которые направляются на восстановление и приобретение подвижного состава.
Указанная норма противоречит также статье 16 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", предусматривающей, что унитарное предприятие за счет остающейся в его распоряжении чистой прибыли создает резервный фонд в порядке и в размерах, которые предусмотрены уставом унитарного предприятия. Унитарное предприятие за счет чистой прибыли создает также иные фонды в соответствии с их перечнем и в порядке, которые предусмотрены уставом унитарного предприятия.
Кроме того, данная норма содержит обязательное указание органам местного самоуправления на утверждение решением о местном бюджете отчислений от прибыли муниципальных унитарных предприятий в фонд накопления предприятий, которые направляются на восстановление и приобретение подвижного состава, что противоречит статье 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации, относящей к бюджетным полномочиям муниципальных образований установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета.
Пунктами 1, 2 статьи 16 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО предусмотрено включение в проекты бюджетов Пензенской области и местных бюджетов субвенций на оплату услуг по обеспечению перевозок пассажиров. Пунктом 4 указанной статьи определено, что доходы перевозчика, полученные за оказанные услуги на пассажирском транспорте, могут включать в себя субвенции (субсидии) из бюджетов различных уровней.
Исходя из положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, субвенции являются формой межбюджетных трансфертов и предоставляются только бюджетам субъектов Российской Федерации или местным бюджетам. Юридическим или физическим лицам субвенции предоставлены быть не могут.
Таким образом, пункты 1, 2, 3 статьи 16 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО в части закрепления нормы об оплате услуг на пассажирском транспорте за счет субвенций из бюджетов не соответствуют статьям 130, 13, 135, 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Статьей 17 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО предусмотрена возможность создания целевого бюджетного фонда за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений.
Однако в соответствии с внесенными в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменениями такой формы аккумулирования доходов бюджета и их расходования не предусмотрено, в связи с чем формирование любых целевых бюджетных фондов будет незаконным.
Пунктом 5 статьи 21 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО определено, что приобретенный за счет средств названных бюджетов подвижной состав является собственностью Пензенской области или муниципальной собственностью и передается перевозчикам на праве хозяйственного ведения в соответствии с актами органов государственной власти или местного самоуправления.
Перевозчиками могут быть как индивидуальные предприниматели, так и юридические лица различных форм собственности. Формулировка пункта 5 статьи 21 Закона Пензенской области 29.12.2000 N 255-ЗПО обладает правовой неопределенностью, поскольку не исключает из числа перевозчиков тех перевозчиков, которые не могут владеть государственным или муниципальным имуществом на праве хозяйственного ведения. Вместе с тем согласно владеть государственным или муниципальным имуществом на праве хозяйственного ведения может лишь государственное или муниципальное унитарное предприятие. Юридические лица иных организационно-правовых форм и физические лица владеть государственным или муниципальным имуществом на праве хозяйственного ведения не могут.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
Закон Пензенской области от 29.12.2000 N 255-ЗПО "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте" привести в соответствие с действующим федеральным законодательством.
Протест подлежит рассмотрению на очередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области. О дне рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру области.
О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру области в письменной форме.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 2 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ