Протест от 18.06.2008 г № 22-3-4-08
На отдельные положения Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО «О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области» (в редакции Закона Пензенской области от 02.04.2008 N 1508-ЗПО)
В Законодательное Собрание
Пензенской области
В связи с принятием Кодекса Пензенской области об административных правонарушениях прокуратурой Пензенской области проведена проверка соответствия действующему законодательству Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО "О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области" .
В ходе проверки установлено, что отдельные положения статьи 2 указанного Закона не соответствуют федеральному законодательству.
Статьей 3.1 Кодекса Пензенской области об административных правонарушениях, утвержденного Законом Пензенской области от 02.04.2008 N 1506-ЗПО (далее - Кодекс Пензенской области об административных правонарушениях), установлена административная ответственность за действия (бездействие), нарушающие требования к благоустройству и уборке территорий населенных пунктов, установленные нормативными правовыми актами органов государственной власти Пензенской области и (или) органов местного самоуправления муниципальных образований в Пензенской области в пределах их полномочий.
Диспозиция статьи 3.1 Кодекса Пензенской области об административных правонарушениях устанавливает ответственность за нарушение требований по благоустройству и уборке территорий населенных пунктов:
установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
установленных нормативными правовыми актами органов государственной власти Пензенской области.
Общие требования к благоустройству и уборке территорий установлены в статье 2 Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО "О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области" (далее - Закон Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО).
Таким образом, при нарушении требований статьи 2 Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО "О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области" юридическое (физическое) лицо может быть привлечено к административной ответственности по статье 3.1 Кодекса Пензенской области об административных правонарушениях.
Частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации закреплен принцип равенства перед законом и судом.
Из конституционного принципа равенства вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования, в том числе для регулирования в сфере административных отношений.
Однако пункт 5, абзацы первый, второй, четвертый пункта 6, пункты 8 и 9 статьи 2 Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО "О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области" нарушают конституционный принцип равенства, поскольку позволяют трактовать ее как устанавливающую обязательные требования к благоустройству и уборке территорий населенных пунктов, административная ответственность за нарушение которых установлена статьей 3.1 Кодекса Пензенской области об административных правонарушениях.
Вместе с тем требования, предусмотренные пунктами 5, 6, 8, 9 статьи 2 Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО "О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области", дублируют требования, установленные федеральными актами, и, следовательно, установление административной ответственности за их нарушение относится к ведению Российской Федерации.
Так, абзацем первым пункта 5 статьи 2 Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО предусмотрено, что очистка от снега и льда в зимнее время автомобильных дорог, в том числе внутриквартальных, и тротуаров в границах города, района, рабочего поселка, сельского населенного пункта, а также вывоз указанного снега и льда осуществляются специализированными муниципальными предприятиями, а также соответствующими предприятиями, учреждениями, организациями, в том числе на основе договорных взаимоотношений, в порядке, установленном органами местного самоуправления.
Содержание автомобильных дорог является составной частью дорожной деятельности. Под содержанием автомобильных дорог понимается комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (статья 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
В соответствии с пунктом 13 Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них, утвержденной приказом Министерства транспорта и связи Российской Федерации от 12.11.2007 N 169, в состав работ по зимнему содержанию автомобильных дорог входят:
механизированная снегоочистка, расчистка автомобильных дорог от снежных заносов, борьба с зимней скользкостью, уборка снежных валов с обочин;
погрузка и вывоз снега;
распределение противогололедных материалов;
регулярная очистка от снега и льда элементов обустройства (в том числе автобусных остановок, павильонов, площадок отдыха, берм дорожных знаков, ограждений и других объектов);
очистка от снега и льда элементов мостового полотна, а также зоны сопряжения с насыпью, подферменных площадок, опорных частей, пролетных строений, опор, конусов и регуляционных сооружений, подходов и лестничных сходов;
борьба с наледями на автомобильных дорогах, в том числе у искусственных сооружений.
Административная ответственность за нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений предусмотрена статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Указанный состав охватывает и нарушения, связанные с отсутствием очистки от снега и льда автомобильных дорог, тротуаров в зимнее время.
Абзацем вторым пункта 5 статьи 2 Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО предусмотрено, что очистка от снега и льда крыш жилых домов, зданий и сооружений, а также вывоз указанного снега и льда осуществляются специализированными муниципальными предприятиями, владельцами, пользователями соответствующих зданий и сооружений в порядке, установленном органами местного самоуправления.
Крыши многоквартирных жилых домов в соответствии с частью 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации входят в состав общего имущества в многоквартирном доме.
Очистка кровель от мусора, грязи, удаление наледей и сосулек, очистка кровель от снега входят в состав работ по техническому обслуживанию жилищного фонда (пункт 4.6.1.23 Правил технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 27.09.2003 N 170).
Административная ответственность за нарушение правил содержания жилых домов и (или) жилых помещений предусмотрена статьей 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Указанный состав охватывает и нарушения, связанные с отсутствием очистки кровель многоквартирных домов от снега и льда.
Абзацем первым пункта 6 статьи 2 Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО предусмотрено, что установка на автомобильных дорогах, в том числе внутриквартальных, а также внутридачных и иных проездах каких-либо заграждений, складирование строительных и иных материалов, препятствующих свободному движению транспортных средств по указанным дорогам и проездам, не допускаются. Деревья и кустарники, растущие за пределами отведенных земельных участков и ведущие к искусственному сужению внутридачных и иных проездов, подлежат вырубке.
Абзацем вторым пункта 6 статьи 2 Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО установлен запрет стоянки на автомобильных дорогах автомототранспорта, препятствующего уборке соответствующих территорий, в том числе в зимнее время.
Абзацем четвертым пункта 6 статьи 2 Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО водителям автомототранспортных средств, лицам, управляющим гужевыми повозками, предписано принимать меры, направленные на предотвращение загрязнения автодорог и иных соответствующих территорий, а также обеспечивать уборку мест вынужденной стоянки или остановки.
В соответствии с частями 1, 5 статьи 27 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" физические и юридические лица обладают правом использования автомобильных дорог общего пользования, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Использование автомобильных дорог осуществляется с соблюдением правил дорожного движения, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о безопасности дорожного движения.
Частью 2 статьи 29 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ пользователям автомобильных дорог и иным лицам, осуществляющим использование автомобильных дорог, запрещается:
загрязнять дорожное покрытие, полосы отвода и придорожные полосы автомобильных дорог;
создавать условия, препятствующие обеспечению безопасности дорожного движения;
повреждать автомобильные дороги или осуществлять иные действия, наносящие ущерб автомобильным дорогам либо создающие препятствия движению транспортных средств и (или) пешеходов.
Отдельные вопросы использования дорог урегулированы Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090.
Так, пунктом 1.5 Правил дорожного движения установлено, что запрещается повреждать или загрязнять покрытие дороги, самовольно устанавливать дорожные знаки, светофоры и другие технические средства организации движения, оставлять на дороге предметы, создающие помехи для движения. Лицо, создавшее помеху, обязано принять все возможные меры для ее устранения, а если это невозможно, то допустимыми средствами обеспечить информирование участников движения об опасности и сообщить в милицию.
Административная ответственность за нарушение правил использования полосы отвода и придорожных полос автомобильной дороги предусмотрена статьей 11.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за повреждение дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений - статьей 12.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений - статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за нарушение правил стоянки и остановки транспортных средств - статьей 12.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Аналогичная ситуация имеет место в пунктах 8 и 9 статьи 2 Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО, устанавливающих запрет сброса в любые водоемы в границах города, района, рабочего поселка, сельского населенного пункта всех видов мусора, производственных и бытовых отходов, и запрет на открытое (без применения специальных технологий) сжигание непосредственно в населенных пунктах Пензенской области всех видов мусора, а также производственных и бытовых отходов.
Административная ответственность за нарушение правил охраны водных объектов, включая загрязнение водных объектов отходами производства и потребления и (или) вредными веществами, установлена статьей 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, включая открытое сжигание отходов, - статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Таким образом, нарушение требований пункта 5, абзацев первого, второго, четвертого пункта 6, пунктов 8 и 9 статьи 2 Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО "О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области" влечет административную ответственность в соответствии со статьей 3.1 Кодекса Пензенской области об административных правонарушениях, а также в соответствии с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающими ответственность за аналогичные правонарушения, что противоречит пункту 5 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Абзацами шестым, седьмым и восьмым пункта 1 статьи 1 Закона Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО "О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области" установлено, что благоустройство и уборка обеспечивается:
территорий вокруг водоразборных сооружений, не являющихся объектами общего пользования (в радиусе не менее 5 метров либо в пределах границ земельных участков, согласованных с органами местного самоуправления), - юридическими лицами, их эксплуатирующими, собственными силами или путем заключения договоров со специализированными муниципальными предприятиями;
территорий дачных, садово-огородных обществ, гаражных кооперативов в границах земельных участков, согласованных с органами местного самоуправления, - органами управления указанными обществами, кооперативами, владельцами, пользователями соответствующих земельных участков, гаражей собственными силами или путем заключения договоров со специализированными муниципальными предприятиями;
территорий вокруг частных домовладений и хозяйственных построек в пределах границ земельных участков, на которых располагаются указанные домовладения и постройки, а также прилегающих территорий, согласованных с органами местного самоуправления, - владельцами, пользователями частных домовладений и хозяйственных построек самостоятельно.
Указанные нормы Закона Пензенской области в нарушение требований Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляют органам местного самоуправления полномочия по согласованию границ территории земельных участков, а также прилегающих к домовладениям и хозяйственным постройкам территорий, на которых должна производиться уборка юридическими и физическими лицами. Одновременно на указанных лиц возлагается обязанность по уборке не только территории в пределах предоставленных им земельных участков, но и за их пределами.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
Закон Пензенской области от 23.12.2002 N 436-ЗПО "О благоустройстве и уборке территорий населенных пунктов Пензенской области" привести в соответствие с действующим законодательством.
Протест подлежит рассмотрению на очередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области. О дне рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру области.
О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру области в письменной форме.
И.о. прокурора области
старший советник юстиции
В.Н.ТРИФОНОВ