Представление от 27.05.2008 г № 7-5-149-08
Об устранении нарушений законодательства об административных правонарушениях
Руководителю
Территориального управления
ФСФБН в Пензенской области
Лычагину А.Р.
Прокуратурой Пензенской области проведена проверка соблюдения Территориальным управлением ФСФБН в Пензенской области административного законодательства при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
В соответствии с пунктом 5.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, Территориальное управление осуществляет контроль и надзор, в том числе за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
В силу пункта 5.4 Положения Территориальное управление осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Изучение дел об административных правонарушениях, рассмотренных Территориальным управлением Росфиннадзора в Пензенской области, показало, что должностными лицами Территориального управления допускались нарушения административного законодательства при составлении и рассмотрении протоколов об административном правонарушении.
Так, в соответствии со ст. 29.6 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.
В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц. О продлении указанного срока судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят мотивированное определение.
Установлено, что 31.03.2008 на рассмотрения в ТУ ФСФБН в Пензенской области поступил протокол об административном правонарушении и материалы проверки в отношении ООО "Лесоперерабатывающая компания "Сура" (дело N 55-08-03/08-24). Определением от 02.04.2008 рассмотрение вышеуказанного материала было назначено на 14.04.2008.
В связи с непоступлением уведомления о вручении законному представителю вышеуказанного юридического лица заказной почтовой корреспонденции рассмотрение протокола отложено на 18.04.2008.
Таким образом, 15-дневный срок рассмотрения материала в отношении ООО "Лесоперерабатывающая компания "Сура" превышен, однако соответствующее мотивированное определение о продлении указанного срока должностным лицом ТУ ФСФБН в Пензенской области не вынесено.
Аналогичное нарушение допущено при рассмотрении дел об административных правонарушениях N 55-08-03/08-6 в отношении Недорезова В.Г., N 55-08-03/08-5 в отношении ОАО "Атмис-Сахар", N 55-08-03/08-4 в отношении гл. бухгалтера ОАО "Атмис-Сахар".
Согласно ст. 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны, в том числе, должность, фамилия, имя, отчество должностного лица, вынесшего постановление, место рассмотрения дела, обстоятельства, установленные при рассмотрении дела.
В нарушение требований указанной нормы законодательства в постановлении от 21.04.2008 по делу N 55-08-03/08-24 о назначении административного наказания не указаны имя и отчество должностного лица, вынесшего постановление, а также место рассмотрения.
Аналогичное нарушение допущено при вынесении постановления от 12.02.2008 по административному делу N 55-08-03/08-03 (не указано место).
Кроме того, в установочной части указано, что протокол об административном правонарушении составлен 28.04.2008, что не соответствует материалам дела (протокол от 28.03.2008).
В соответствии со ст. 32.2 КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, предусмотренных статьей 31.5 КоАП РФ.
При отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, по истечении тридцати дней со срока, указанного выше, должностное лицо, вынесшее постановление, направляет соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.
Кроме того, должностное лицо федерального органа исполнительной власти, его учреждения, структурного подразделения или территориального органа, а также иного государственного органа, уполномоченного осуществлять производство по делам об административных правонарушениях (за исключением судебного пристава-исполнителя), составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в отношении лица, не уплатившего административный штраф.
Вместе с тем ТУ ФСФБН в Пензенской области не принимаются исчерпывающие меры, направленные на взыскание наложенных сумм штрафа.
Так, постановлением о назначении административного наказания от 29.02.2008 по делу N 55-08-03/08-6 на генерального директора ФГУП "Научно-исследовательский институт электронно-механических приборов" Недорезова В.Г. наложен штраф в размере 4000 рублей.
В связи с тем, что на рассмотрение протокола Недорезов В.Г. не явился, постановление было направлено ему 03.03.2008 заказным письмом, которое в свою очередь 04.04.2008 возвратилось в связи с истечением срока хранения.
ТУ ФСФБН в Пензенской области дополнительные меры, направленные на вручение правонарушителю постановления о назначении административного наказания, приняты лишь в мае 2008 года.
Вместе с тем, по причине не получения Недорезовым В.Г. постановления по делу, отсутствуют основания для направления постановления судебному приставу-исполнителю, а также составления в отношении Недорезова В.Г. протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, что в дальнейшем может повлечь избежание последним административного наказания.
В соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.
Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.
Согласно ст. 25.4 КоАП РФ защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют его законные представители.
Законными представителями юридического лица в соответствии с КоАП РФ являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.
Известно, что юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами.
В предусмотренных законом случаях юридическое лицо может приобретать гражданские права и принимать на себя гражданские обязанности через своих участников (пункты 1 и 2 статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Таким образом, как законный представитель юридического лица протокол вправе подписать любое лицо, уполномоченное в соответствии с учредительными документами юридического лица, в частности, являющееся единоличным исполнительным органом юридического лица, либо лицо, исполняющее обязанности единоличного исполнительного органа, а также лицо, наделенное такими полномочиями в соответствии с законом, а также на основании надлежащим образом оформленной доверенности.
24.03.2008 главным контролером - ревизором ТУ ФСФБН в Пензенской области Евсеевой О.В. был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, N 55-08-03/08-16 в отношении ОАО "Земетчинский сахарный завод", который подписан и.о. генерального директора указанного юридического лица Ковалевым С.П.
В материалах имеется приказ генерального директора от 21.03.2008 N 71-А о возложении на Ковалева С.П. обязанностей генерального директора именно 24.03.2008. Указанный протокол рассмотрен ТУ ФСФБН в Пензенской области 31.03.2008 без участия законного представителя юридического лица.
В обоснование этого в материалах дела имеется ходатайство, полученное по средствам факсимильной связи, направленное (как указано) ген. директором Мишуниным И.В., от 28.03.2008 N 291 с просьбой рассмотреть дело без его участия.
Однако, как показала проверка, ходатайство подписано заместителем генерального директора Ковалевым А.П., вместе с тем какие-либо данные, свидетельствующих о том, что на момент рассмотрения протокола на него были возложены обязанности представителя указанного юридического лица отсутствуют.
Кроме того, в нарушение вышеуказанных требований федерального законодательства, а также п. 24 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 при рассмотрении административного дела N 55-08-03/08-10 в отношении ООО "Пензенское конструкторское бюро моделирования" в качестве законного представителя указанного юридического лица допущен юрисконсульт Кудряшов А.В. на основании общей доверенности, при этом было получено его объяснение в качестве законного представителя.
Аналогичное нарушение допущено при рассмотрении протокола по административному делу N 55-08-03/08-12.
9 января 2008 года в ТУ ФСФБН в Пензенской области из Пензенской таможни для рассмотрения поступило дело об административном правонарушении N 10410000-268/2007 в отношении ООО "Сура-Электроплюс". Определением руководителя ТУ ФСФБН в Пензенской области, датированным 11.01.2007, рассмотрение назначено на 22.01.2008 (адм. материал N 55-08-03/08-1).
Вместе с тем протокол не соответствовал требованиям, установленным ст. 28.2 КоАП РФ. Так, правонарушителю 14.12.2007 было направлено уведомление о необходимости явки для составления протокола 29.12.2007 (получено 19.12.2007), однако протокол в отсутствие законного представителя юридического лица был составлен 28.12.2007.
На основании изложенного указанный протокол в соответствии со ст. 29.4 КоАП РФ должен был быть возвращен для устранения недостатков.
В ходе проведения проверки выявлены факты неправомерного возвращения протоколов об административных правонарушениях для устранения недостатков.
Так, в рамках полномочий, предоставленных п. 80 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, специалистом ИФНС России по Железнодорожному району г. Пензы был составлен протокол об административном правонарушении от 01.02.2008 N 526 в отношении ФГУП "НИИЭМП" по признакам административного правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ.
Названный протокол 01.02.2008, исх. N 03-14/1535, был направлен для принятия процессуального решения в Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области.
15.02.2008 на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении Территориальным управлением Росфиннадзора по Пензенской области вынесено законное и обоснованное определение о возвращении административного материала по вышеуказанному факту в ИФНС России по Железнодорожному району для устранения недостатков, так как в тексте протокола в описании существа правонарушения допущена неточность, а именно не ясно совершено оно юридическим лицом - ФГУП "НИИЭМП" или должностным лицом - Недорезовым В.Г., в связи с чем, нельзя сделать однозначный вывод, кем совершено правонарушение.
Во исполнение определения о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела от 15.02.2008 (N 55-08-03/08-7) специалистом ИФНС России по Железнодорожному району исключены из описания существа правонарушения слова "Недорезовым Валерием Григорьевичем" путем их зачеркивания и отметки в протоколе "исправленному верить" от 20.02.2008. Изменения в протокол вносились в отсутствие законного представителя правонарушителя, однако к материалам приложена телефонограмма, полученная секретарем ФГУП "НИИЭМП" А.В. Мельниковой.
После устранения выявленных недостатков 21.02.2008 (исх. N 03-14/2807) протокол вновь был направлен для принятия процессуального решения в ТУ ФСФБН в Пензенской области.
Однако определением о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела от 28.02.2008 (N 55-08-03/08-7) протокол вновь возвращен в ИФНС для устранения недостатков. В определении указано, что соответствующие изменения внесены без надлежащего уведомления юридического лица.
Вместе с тем согласно ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие.
Для соблюдения требований, предъявляемых ст. ст. 25.4 и 28.2 КоАП РФ, на административном органе лежит обязанность по надлежащему извещению лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.
В соответствии с п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и др.).
В соответствии с п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.
Однако ТУ ФСФБН в Пензенской области меры, направленные на выяснение указанных вопросов, приняты не были, соответственно отсутствовали правовые основания считать общество ненадлежащим образом извещенным о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.
По возвращении протокола об административном правонарушении соответствующие недостатки были устранены 04.03.2008 в присутствии законного представителя юридического лица, о чем в протоколе имеется отметка.
В этот же день - 04.03.2008, исх. N 10-05/4/3469, протокол вновь был направлен для принятия процессуального решения в ТУ ФСФБН в Пензенской области.
Однако определением о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела от 19.03.2008 (N 55-08-03/08-7) протокол вновь возвращен в Инспекцию для устранения недостатков. В определении указано, что при внесении изменений в протокол законному представителю юридического лица не разъяснены права и обязанности, предусмотренные ст. 25.2 КоАП РФ, а также указано, что протокол содержит три даты его составления.
Требования ТУ ФСФБН в Пензенской области в данном случае являются неправомерными по следующим основаниям.
Действующим КоАП РФ порядок внесения изменений в протокол об административном правонарушении не регламентирован. Устранение недостатков протокола может выражаться как в непосредственном указании недостающих сведений, так и вынесении уточненного протокола.
Кроме того, в связи с тем, что после внесения изменений в протокол существо административного правонарушения осталось прежним, исправлены лишь неточности, первоначальный протокол составлен с участием законного представителя ФГУП, ему разъяснены его права и обязанности, им дано объяснение по существу, доводы Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области являются необоснованными.
Согласно п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ. В случае возвращения в порядке ст. 29.4 КоАП РФ материалов дела для устранения недостатков производство по соответствующему делу об административном правонарушении не прекращается, новое дело не возбуждается.
Протокол об административном правонарушении в отношении ФГУП "НИИЭМП" за административное правонарушение, предусмотренное ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, имеет одну дату составления, а именно 01.02.2008. Даты 20.02.2008 и 04.03.2008 свидетельствуют о дате внесения соответствующих изменений и дополнений.
Указанные выше нарушения стали возможны из-за ненадлежащего осуществления должностными лицами Территориального управления ФСФБН в Пензенской области своих полномочий.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
необходимо:
рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры области и принять конкретные меры к устранению отмеченных нарушений закона, причин и условий, им способствующих.
Решить вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.
Представление подлежит безотлагательному рассмотрению с сообщением о результатах его рассмотрения в письменном виде в прокуратуру области в месячный срок.
Заместитель прокурора области
старший советник юстиции
Н.Е.КАНЦЕРОВА