Представление от 25.05.2008 г № 7-5-132-08

Об устранении нарушений административного законодательства

Руководителю Управления
Федеральной антимонопольной
службы по Пензенской области
Авдееву А.И.
Во исполнение пункта 14 плана работы прокуратуры области на 1 полугодие 2008 года прокуратурой области проведена проверка исполнения административного законодательства в Управлении Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области, в ходе которой выявлены следующие нарушения.
Управлением ФАС по Пензенской области 30.03.2007 было возбуждено дело N 1-21/19-2007 об административном правонарушении по ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ в отношении начальника Управления цен и тарифов Пензенской области Семенова Д.В., поскольку им, как председателем конкурсной комиссии, был нарушен порядок отбора участников конкурса на право заключить государственный контракт.
В то же время постановлением о прекращении производства по делу N 1-21/19-2007 об административном правонарушении от 04.05.2007 производство по делу было прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
В мотивировочной части постановления указано, что в представленных материалах административного дела в полном объеме установлен факт нарушения Закона о размещении заказа N 94-ФЗ со стороны конкурсной комиссии Уполномоченного органа в части несоблюдения порядка отбора участников конкурса (Решение Пензенского УФАС от 21.03.2007). В то же время вина Семенова Д.В., как члена конкурсной комиссии, надлежащим образом не доказана. Доказательства, свидетельствующие о виновности Семенова Д.В., а также определяющие форму его вины в совершенном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ, в материалах административного дела отсутствуют. Таким образом, УФАС по Пензенской области был сделан вывод, что в составе данного правонарушения отсутствует субъективная сторона, а именно не доказана вина субъекта.
Данное административное дело N 1-21/19-2007 в отношении председателя конкурсной комиссии Семенова Д.В. УФАС по Пензенской области было прекращено незаконно по следующим основаниям.
Комиссия Пензенского УФАС России своим решением от 21.03.2007 установила, что отказ в допуске к участию в конкурсе ООО "Объединенная продовольственная компания" был необоснованным, и признала конкурсную комиссию уполномоченного органа нарушившей законодательство о размещении заказов в части соблюдения порядка отбора участников конкурса (допуска к участию в конкурсе).
Решением Арбитражного суда Пензенской области от 03.07.2007 в удовлетворении жалобы Управления цен и тарифов о признании недействительными решения УФАС по Пензенской области от 21.03.2007 и выданного предписания о прекращении нарушения законодательства отказано. То есть УФАС по Пензенской области факт несоблюдения порядка отбора участников конкурса конкурсной комиссией был установлен правомерно.
Согласно ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
При этом Постановлением Пленума ВС РФ N 5 от 24.03.2005 (п. 13) регламентировано, что именно на судей, органы, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, лежит обязанность устанавливать вину в совершении административного правонарушения.
Для правильного разрешения дела, получения доказательств по делу об административном правонарушении Кодексом об административных правонарушениях, в том числе ст. ст. 26.9, 26.10, органу, рассматривающему дело, предоставлена возможность истребовать необходимые сведения и документы.
Таким образом, прекращение дела N 1-21/19-2007 в отношении Семенова Д.В. за отсутствием состава в связи с тем, что в материалах административного дела отсутствуют доказательства его вины, является необоснованным.
Более того, оценка доказательств и материалов по делу, возбужденному УФАС по Пензенской области по ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ, не основана на законе.
В соответствии со статьей 7 Закона о размещении заказов N 94-ФЗ комиссия правомочна осуществлять функции, предусмотренные частями 6 - 8 указанной статьи, если на заседании комиссии присутствует не менее чем пятьдесят процентов общего числа ее членов.
Согласно Положению о единой комиссии, утвержденному Приказом Управления цен и тарифов от 09.02.2006 N 3, члены комиссии обязаны соблюдать правила рассмотрения заявок на участие в конкурсе; члены комиссии вправе письменно изложить особое мнение при принятии решения, которое прикладывается к протоколу рассмотрения заявок; каждый член комиссии обладает правом подписи протоколов. Кроме того, председатель комиссии осуществляет общее руководство деятельности комиссии, подписывает протоколы и др.
Таким образом, каждый член комиссии, в том числе и председатель, который осуществляет еще и общее руководство деятельностью комиссии, обладает правом голоса, должен соблюдать действующее законодательство и вправе принимать решение, в частности, по результатам рассмотрения заявок на участие в конкурсе. При этом решение принимается большинством голосов.
Согласно п. 15 Постановления Пленума ВС РФ N 5 от 24.03.2005 при определении степени ответственности должностного лица за совершение административного правонарушения, которое явилось результатом выполнения решения коллегиального органа юридического лица, необходимо выяснять, предпринимались ли должностным лицом меры с целью обратить внимание коллегиального органа либо администрации на невозможность исполнения данного решения в связи с тем, что это может привести к совершению административного правонарушения.
Статьей 2.4 КоАП РФ регламентировано, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Под должностным лицом в настоящем Кодексе понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.
Ответственность за совершение вышеуказанного правонарушения предусмотрена ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ , согласно которой нарушение членом конкурсной комиссии порядка отбора участников конкурса или участников аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт, в том числе отказ в допуске к участию в конкурсе или аукционе по основаниям, не предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, влечет наложение административного штрафа в размере двух тысяч пятисот рублей.
Таким образом, субъектом данного правонарушения не может являться коллегиальный орган, а степень ответственности каждого члена комиссии, принимающей решение об отказе в допуске к участию в конкурсе участников, должна определяться в рамках административного производства по делу. При этом степень ответственности председателя комиссии, обладающего решающим голосом и осуществляющего общее руководство деятельностью комиссии, является более высокой.
Таким образом, в составе данного правонарушения субъективная сторона, а именно вина субъекта - председателя комиссии Семенова Д.В. имеется, в связи с чем прекращение УФАС по Пензенской области данного дела за отсутствием состава административного правонарушения является незаконным.
Кроме того, по данному административному материалу, а также по всем остальным делам об административных правонарушениях, возбужденным и рассмотренным УФАС по Пензенской области в 2007 году - текущем периоде 2008 г. лицу, в отношении которого возбуждено административное дело, не разъясняются права, предусмотренные ст. 51 Конституции РФ.
В то же время пунктом 18 Постановления Пленума ВС РФ N 5 от 24.03.2005 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях" предусмотрено, что при рассмотрении дела об административном правонарушении собранные по делу доказательства должны оцениваться в соответствии со статьей 26.11 КоАП РФ, а также с позиции соблюдения требований закона при их получении .
Нарушением, влекущим невозможность использования доказательств, может быть признано, в частности, получение объяснений потерпевшего, свидетеля, лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, которым не были предварительно разъяснены их права и обязанности, предусмотренные частью 1 статьи 25.1, частью 2 статьи 25.2, частью 3 статьи 25.6 КоАП РФ, статьей 51 Конституции Российской Федерации, а свидетели, специалисты, эксперты не были предупреждены об административной ответственности соответственно за дачу заведомо ложных показаний, пояснений, заключений по статье 17.9 КоАП РФ, а также существенное нарушение порядка назначения и проведения экспертизы.
Проверкой установлено, что УФАС по Пензенской области имеются грубые нарушения подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.7 КоАП РФ.
Так, УФАС по Пензенской области в 2008 году были возбуждены и рассмотрены 2 административных дела по ст. 19.7 КоАП РФ. По одному делу N 1-21/04-2008 в отношении ООО "Евроокна-плюс" постановлением УФАС по Пензенской области от 04.04.2008 был наложен штраф в размере 3000 руб., который на момент проверки уже оплачен. По другому материалу дело прекращено с объявлением устного замечания.
В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел, предусмотренных ст. 19.7 КоАП РФ, отнесено к исключительной компетенции суда.
Антимонопольный орган в рамках п. 62 ст. 28.3 КоАП РФ уполномочен только составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.7 КоАП РФ.
Материалы дел и протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.1 (совершенных физическими лицами), 17.7, 17.9, частью 1 статьи 19.4, статьями 19.6, 19.7, 19.26 КоАП, направляются для рассмотрения мировому судье по месту совершения административного правонарушения, а в случае проведения административного расследования - в районный суд по месту нахождения ФАС России. В случае отсутствия на территории совершения административного правонарушения мирового судьи материалы дела и протокол об административном правонарушении направляются для рассмотрения в соответствующий районный суд.
Таким образом, вышеуказанные два административных дела, возбужденные УФАС по Пензенской области по ст. 19.7 КоАП РФ, должны были быть направлены для рассмотрения мировому судье.
В протоколе N 1-21/25-07 об административном правонарушении от 05.06.2007 в отношении ООО "Асгард" по ст. 14.3 КоАП РФ нет сведений о времени совершения административного правонарушения, вследствие чего, в нарушение ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, невозможно определить время совершения административного правонарушения, срок давности привлечения к административной ответственности. Подобные нарушения встречаются и в других административных делах (N 1-21/24-2007 и др.).
Протокол об административном правонарушении N 1-21/37-2007 от 16.10.2007 был составлен в отношении юридического лица - ООО "РИФ-98". В то же время к административной ответственности постановлением о наложении штрафа по делу N 1-21/37-2007 от 26.10.2007 было привлечено должностное лицо - ген. директор ООО "РИФ-98" Беспалов В.В.
Проверкой также установлено, что УФАС по Пензенской области постановления по делу об административном правонарушении по результатам рассмотрения дела не оглашает полностью.
В соответствии с ч. 1 ст. 29.11 КоАП РФ, а также п. 29 Постановления Пленума ВС РФ N 5 от 24.03.2005 при вынесении постановления по делу об административном правонарушении необходимо учитывать, что КоАП РФ не предусматривает возможности оглашения только резолютивной части постановления. Оно должно быть объявлено в полном объеме немедленно по окончании рассмотрения дела.
Не всегда в материалах дела имеются сведения в нарушении ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ и п. 7 Постановления Пленума ВС РФ N 5 от 24.03.2005 о надлежащем извещении прокурора о времени и месте рассмотрения каждого дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора (например, по делу N 1-21/24-08 в отношении и.о. руководителя Роснедвижимости по Пензенской области Дивеева В.Ф.).
Кроме того, УФАС по Пензенской области нарушается 3-дневный срок, регламентированный ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ, направления постановления о привлечении к административной ответственности и наложении штрафа либо прекращения административного дела (например, по делу N 1-21/07-2008 в отношении Кобелькова А.В. по ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ - направление постановления прокурору; по делу N 1-21/29-08 в отношении МУП Нижнеломовское "БТИ" по ч. 1 ст. 14.33 КоАП РФ).
Пунктом 24 Постановления Пленума ВАС РФ N 10 от 02.06.2004 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.
В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица .
Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам (органам, рассматривающим дело об административном правонарушении) необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.
Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.
Суду (органу, рассматривающему дело об административном правонарушении) при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.
Законными представителями юридического лица в соответствии с КоАП являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение. Копии этих документов должны быть приобщены к материалам дела об административном правонарушении.
В то же время в ряде дел об административных правонарушениях, возбужденных и рассмотренных УФАС по Пензенской области в проверяемом периоде, таких, как дело N 1-21/25-07 в отношении ООО "Асгард" по ст. 14.3 КоАП РФ; дело N 1-21/15-2007 в отношении ООО "Виктория-плюс" по ст. 14.3 КоАП РФ; дело N 1-21/7-2007 в отношении ООО "Максим" по ст. 14.3 КоАП РФ, дело N 1-21/8-2007 в отношении ООО "Издательский дом "Веста", вообще отсутствует доверенность. Кроме того, в данных материалах отсутствуют вообще либо в полном объеме документы, подтверждающие объективную и субъективную сторону совершенного административного правонарушения, что не соответствует п. 5 ст. 29.1 КоАП РФ, ст. 26.1 КоАП РФ и прямо влияет на определение состава административного правонарушения.
Кроме того, при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении судья (либо орган, рассматривающий дело об административном правонарушении) обязан произвести перечисленные в статье 29.1 КоАП РФ процессуальные действия в целях выполнения предусмотренных статьей 24.1 КоАП РФ задач всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, а также выявления причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (п. 2 Постановления Пленума ВС РФ N 5 от 24.03.2005).
В материалах дела N 1-21/33-07 в отношении ИП Болдыревой В.И., а также дела N 1-21/42-2007 в отношении АКБ "Инвестиционный торговый банк", дела N 1-2104-2008 в отношении ООО "Евроокна плюс" (ст. 19.7 КоАП РФ), дела N 1-21/27-2007 в отношении ООО "Энергосервисная компания" по ст. 14.31 КоАП РФ имеется только общая доверенность на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле.
Кроме того, в нарушение Приказа ФАС РФ от 26.10.2005 N 249 "Об утверждении регламента подготовки и ведения дел о нарушениях законодательства о рекламе, статьи 10 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а также дел об административных правонарушениях" почтовые или иные документы, свидетельствующие о получении уведомления, то есть о надлежащем извещении, не всегда приобщаются к материалам дела.
Также в нарушение данного Приказа (п. 2.3) дела, преимущественно по нарушениям законодательства о рекламе, не подшиты, не пронумерованы, нет описи документов.
УФАС по Пензенской области в большинстве случаев прекращает дела об административных правонарушениях (преимущественно по рекламе) по малозначительности, мотивируя это тем, что нарушения устранены, правонарушение носило кратковременный характер, совершено впервые. К примеру, по делам N 1-21/25-07 в отношении ООО "Асгард", дело N 1-21/24-2007 в отношении ООО "Винтек", дело N 1-21/02-2007 в отношении ИП Храмых О.С., дело N 1-21/16-2007, N 1-21/22-07 в отношении МУ "Пассажирские перевозки г. Пензы" и др.
В то же время при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения.
Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания (п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ N 10 от 02.06.2004, п. 21 Постановления Пленума ВС РФ N 5 от 24.03.2005).
В ряде случаев УФАС по Пензенской области (по делу N 1-21/35-07 в отношении ООО "Мэйджор-Моторс", по делу N 1-21/32-2008 в отношении ООО "Пакт")" предоставляло рассрочку исполнения постановлений, оформляя данное решение письмом.
В то же время, согласно Приказу ФАС РФ от 26.10.2005 N 249, решение по вопросам об отсрочке, о рассрочке, приостановлении исполнения постановления о назначении административного наказания должно выноситься в виде определения (приложения N 48 - 50).
При отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, по истечении тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки его исполнения должностное лицо ФАС, вынесшее постановление по делу об административном правонарушении, направляет судебному приставу-исполнителю по месту нахождения (месту жительства) лица, привлеченного к административной ответственности для взыскания суммы административного штрафа, заявление о возбуждении исполнительного производства (приложение N 52), к которому прилагается подлинник постановления по делу об административном правонарушении для его принудительного исполнения.
Кроме того, должностное лицо ФАС, вынесшее постановление по делу об административном правонарушении, принимает решение о привлечении лица, не уплатившего административный штраф, к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 20.25 КоАП.
В то же время, в связи неисполнением постановления о наложении административного штрафа по делу N 1-21/20-06 от 24.08.2006, на КПКГ "ИнвестКапиталКредит" УФАС по Пензенской области направило заявление о возбуждении исполнительного производства в УФССП от 22.01.2007, вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ не решался.
Кроме того, в 2007 году по размещению заказа было возбуждено 11 административных дел, из которых 8 дел - по постановлению прокурора. УФАС по Пензенской области по собственной инициативе были возбуждены только 3 дела, из которых одно было прекращено за отсутствием состава, 1 - по малозначительности.
В текущем периоде 2008 года в УФАС по Пензенской области на рассмотрении находились 24 административных дела по размещению заказа, все административные дела были возбуждены по постановлению прокурора.
Однако именно Федеральная антимонопольная служба в соответствии с Постановлением Правительства РФ N 94 от 20.02.2006 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331 является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.
В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе, а также в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" Федеральная антимонопольная служба осуществляет следующие полномочия по контролю за размещением заказов для федеральных государственных нужд: рассматривает жалобы участников размещения заказов; выносит предписания, обязательные для исполнения; дает согласие на проведение закрытых торгов; ведет реестр недобросовестных поставщиков; вправе налагать штрафы за совершение административных правонарушений в сфере размещения заказов; вправе приостанавливать размещение заказа до рассмотрения жалобы по существу; вправе обратиться в суд с иском о понуждении устранить нарушения; осуществляет плановые и внеплановые проверки размещения заказов для федеральных государственных нужд и т.д.
На основании КоАП РФ Федеральная антимонопольная служба привлекает должностных лиц к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 7.29 - 7.32 КоАП РФ.
Таким образом, УФАС по Пензенской области не в полной мере реализует законодательно предоставленные ей полномочия по возбуждению и привлечению к административной ответственности лиц за нарушения законодательства в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.
Вышеуказанные нарушения закона стали возможны в результате ненадлежащей организации работы и осуществления своих полномочий ответственных должностных лиц Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
необходимо:
1.Рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры к устранению отмеченных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, а также недопущению подобных нарушений впредь.
2.За ненадлежащее исполнение должностных обязанностей привлечь виновных лиц к дисциплинарной ответственности.
3.О результатах рассмотрения представления и принятых мерах письменно сообщить в прокуратуру Пензенской области в установленный законом месячный срок, с приложением приказов о наказании виновных лиц.
Прокурор Пензенской области
государственный советник
юстиции 3 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ