Представление от 20.05.2008 г № 7-5-131-08
Об устранении нарушений административного законодательства
Руководителю
Государственной инспекции труда
в Пензенской области
Сиротину В.А.
Прокуратурой Пензенской области в соответствии с п. 14 плана работы прокуратуры области на 1 полугодие 2008 г. проведена проверка исполнения должностными лицами Государственной инспекции труда в Пензенской области (далее - ГИТ) административного законодательства, в ходе которой были выявлены многочисленные нарушения административного законодательства Российской Федерации.
Статьей 1.5 КоАП РФ закреплен принцип административной ответственности - презумпции невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу, согласно которому лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. При этом лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
Из анализа приведенной нормы следует, что бремя доказывания вины лица, привлекаемого к административной ответственности, лежит на органе (должностном лице), возбуждающем дело об административном правонарушении.
Данный вывод, кроме того, вытекает из положения п. 6 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ, согласно которому решение по делу должно быть мотивированное, т.е. основанное на собранных по делу доказательствах.
Согласно ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат:
1) наличие события административного правонарушения;
2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность;
3) виновность лица в совершении административного правонарушения;
4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;
5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением;
6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;
7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
Виновность лица в совершении административного правонарушения может быть доказана лишь совокупностью собранных по делу доказательств.
В соответствии со ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.
Однако в ходе изучения административных дел, а именно постановлений о назначении административного наказания было установлено, что, несмотря на требования Кодекса об административных правонарушениях РФ, в ГИТ отсутствуют "дела" об административных правонарушениях. Постановления о возбуждении дел хранятся отдельно от материалов, в соответствии с которыми принимаются решения по делу, в связи с чем невозможно проследить соблюдение требований действующего административного законодательства во всех стадиях производства по делу об административном правонарушении, что нарушает права лиц, участвующих в производстве по делу.
Так, из анализа положений ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ следует, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела (а не материалами проверки). Аккумуляция всех собранных доказательств в материалах дела об административном правонарушении является важной предпосылкой их правильной оценки (ст. 26.11 КоАП РФ).
Неверная практика формирования материалов административных дел привела к тому, что большинство принятых должностными лицами ГИТ решений о назначении административного наказания немотивированны, в постановлениях не содержатся ссылки на те доказательства, которые подтверждают факты нарушений, вопреки требованиям п. 6 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ не указывается, в связи с чем назначен именно определенный (наименее, строгий, наиболее строгий, минимальный, максимальный и др.) размер наказания.
Так, из постановления N 21/370, вынесенного инспектором труда Сигеевым В.П., следует, что ИП Синевым О.И. в нарушение ст. 67 ТК РФ не были заключены трудовые договоры с работниками Коновым А.И., Банниковым М.И., Сергушкиным Е.М., Каргиной Ю., в настоящий момент договоры заключены.
В постановлении не указано, чем подтверждается факт нарушения ИП Синевым О.И. требований ст. 67 ТК РФ (объяснениями работников, самого правонарушителя, свидетельскими показаниями, сведениями из контролирующих органов и т.д.)
Выявлены факты незаконного привлечения к административной ответственности лиц.
Так, постановлением N 25/328 от 06.03.2008 Наумова Валентина Геннадьевна, состоящая в должности инспектора отдела кадров ОАО "Стабильность", государственным инспектором труда Торосяном М.С. была привлечена к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ в виде штрафа в размере пяти тысяч рублей. Согласно установочной части постановления: "С 18.02.2008 по 03.2008 в ОАО "Стабильность" была проведена проверка, в ходе которой установлено, что уволенному Ефремову Ю.В. приказ N 4 л.с. от 25.01.2008 об увольнении доведен под роспись 01.02.2008, трудовую книжку выдали 01.02.2008".
В силу того, что норма ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ носит отсылочный характер: "Нарушения законодательства о труде и об охране труда", при привлечении лица к административной ответственности необходимо указывать точную норму и название трудового законодательства, которые нарушило лицо. Описание характера нарушения без его квалификации влечет нарушение прав на защиту лица, привлекаемого к административной ответственности.
Кроме того, в приведенном случае неправильно был определен субъект правонарушения.
Согласно примечанию ст. 2.4 КоАП РФ под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.
Из анализа приведенной нормы можно сделать вывод, что инспектор отдела кадров может быть отнесен к должностным лицам при условии наличия у него организационно-распорядительных или административно-хозяйственных полномочий.
Однако в материалах проверки, проведенной по заявлению гр. Ефремова Ю.В., не имеется данных, подтверждающих наличие у Наумовой В.Г. организационно-распорядительных или административно-хозяйственных полномочий (выписки из должностной инструкций, копии приказов о возложении отдельных обязанностей отсутствуют), при таких обстоятельствах Наумова В.Г. не может нести ответственность по ст. 5.27 КоАП РФ.
Кроме того, из анализа собранных по указанному делу доказательств следует, что трудовые права заявителя Ефремова Ю.В. были нарушены незаконными действиями генерального директора ОАО "Стабильность" Блиновой Н.А. (полный расчет по заработной платы в нарушение положений ст. 140 ТК РФ был получен лишь по истечении 17 дней после увольнения), однако вопрос о ее привлечении к административной ответственности инспектором Торосяном М.С., проводившим данную проверку, не рассматривался вообще, в связи с чем виновное лицо не понесло заслуженное наказание.
В ходе проведения настоящей проверки был выявлен случай незаконного прекращения производства по делу об административном правонарушении ввиду неправильного толкования понятия "должностного лица".
Так, постановлением прокурора Никольского района Мустафина Т.Г. 17.12.2007 в отношении инженера по охране труда МУП "Никольское ЖКХ" Жесткова И.П. было возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ.
Постановлением руководителем ГИТ в Пензенской области дело, возбужденное прокурором Никольского района в отношении Жесткова И.П., было прекращено за отсутствием в его действии состава административного правонарушения, со ссылкой на то, что инженер по охране труда не является должностным лицом и не подлежит привлечению к административной ответственности по данной статье.
При вынесении постановления о прекращении дела ГИТ не было принято во внимание положение должностной инструкции инженера по охране труда МУП "Никольское ЖКХ" Жесткова И.П.
Согласно которой в число его должностных обязанностей включается обязанность контроля за выполнением и соблюдением руководителями участков, мастерами и других производственных подразделений действующего законодательства об охране труда, правил, норм, инструкций по технике безопасности и производственной санитарии. Кроме того, должностной инструкцией предусмотрено, что инженер по технике безопасности имеет право проверять состояние техники безопасности и производственной санитарии, соблюдение трудового законодательства на всех подведомственных производственных подразделениях и выдавать их руководители обязательные для выполнения предписания и указания об устранении выявленных недостатков и нарушений, запрещать работу на производственных участках, т.е. на данное лицо возложены организационно-распорядительные функции в муниципальном учреждении в области охраны труда, а значит он является должностным лицом и несет в связи с этим административную ответственность по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ.
Кроме того, при вынесении постановления о прекращении дела в отношении Жесткова И.П. были допущены процессуальные нарушения, а именно вопреки требованиям ч. 1 ст. 29 КоАП РФ в данном постановлении не были указаны сведения о дате и месте рассмотрения дела, сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело, не разъяснен срок и порядок обжалования постановления, в нарушение положений ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ о месте и времени рассмотрения дела не был уведомлен прокурор Никольского района.
Только после принесения протеста в порядке ст. 30.10 КоАП РФ незаконное постановление руководителя ГИТ было отменено судом и при повторном рассмотрении дела виновное должностное лицо было привлечено к административной ответственности.
Недоказанность виновных действий лиц, привлекаемых к административной ответственности, являлась поводом для оспаривания в судебном порядке принятых ГИТ решений.
Так, по жалобе генерального директора ООО "Южная" Агафонова Л.Б. решением Первомайского районного суда было отменено постановление ГИТ N 5 от 04.02.2008, производство по делу прекращено.
Отменяя другое постановление ГИТ N 113 от 28.12.2007 о привлечении к административной ответственности директора филиала - Экспедиции N 137 ФГУП "Средневолжское аэрогеодезическое предприятие" Павлюченко В.А. судом было указано, что вина во вменяемом правонарушении по делу установлена не была. Производство по делу также прекращено.
При привлечении к административной ответственности юридическое лицо - ООО "Пензачермет-Сервис" по ст. 5.44 КоАП РФ (сокрытие страхователем наступления страхового случая при обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) инспектором Мулюкиной Л.А. в постановлении о назначении административного наказания N 13/622 от 29.04.2008 в обоснование данной квалификации указано, что своевременно не было произведено расследование несчастного случая на производстве, происшедшего 03.04.2008 с грузчиком Легошиным А.В., чем нарушена ст. 229.1 ТК РФ.
Однако при таких обстоятельствах действия виновного лица следует квалифицировать по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ (нарушение законодательства о труде), т.к. указанными в постановлении обстоятельствами факт сокрытия страхового случая доказан не был. В постановлении не приведены доказательства того, что происшедший с грузчиком Легошиным А.В. случай является страховым, не указаны, какие конкретно действия (бездействия) лица свидетельствуют о совершенном им правонарушении, предусмотренным ст. 5.44 КоАП РФ, вынесенное постановление не мотивировано.
Существенное нарушение норм административного законодательства было допущено государственным инспектором труда Торосяном М.С. при привлечении к административной ответственности ИП Павлову А.В.
На протяжении всего производства по делу об административном правонарушении в отношении Павловой А.В. (с момента составления протокола, до вынесения окончательного решения по делу) интересы виновного лица по доверенности представляла Дмитриева И.Б.
Однако предоставлять интересы, давать соответствующие объяснения, подписывать процессуальные документы от имени своего доверителя имеют право лишь представители юридического лица (ст. 25.5 КоАП РФ), а также лица, совершившие правонарушения в возрасте до 18 лет (ст. 25.3 КоАП РФ).
В связи с чем составление протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, в отношении Павловой А.В., в отсутствие последней, является грубым нарушением ее прав на защиту.
Государственными инспекторами труда допускаются также другие нарушения при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Так, 12.05.2008 протоколом N 31/665 в отношении Голубева А.А. инспектором Руфиной И.Н. было возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. При ознакомлении с протоколом от Голубева А.А. поступило ходатайство о рассмотрении дела 12 мая 2008 года, о чем в протоколе им сделана запись.
При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении инспектором Руфиной И.Н. при разрешении вопросов о назначении времени и места рассмотрения дела фактически заявленное Голубевым А.А ходатайство было отклонено, рассмотрение дела назначено на 9 ч. 00 мин. 14 мая 2008 года. О принятом решении Голубев А.А. был уведомлен путем получения копии вынесенного определения о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении.
Однако, несмотря на принятое решение о рассмотрении дела 14.05.2008, дело было рассмотрено 12.05.2008, что нарушило право лица, привлекаемого к административной ответственности, на своевременное обеспечение защитником.
Аналогичное нарушение было допущено инспектором Муратовой И.А. при рассмотрении дела в отношении ИП Колоса А.А. (постановление N 25/691 от 16.05.2008).
В соответствии с ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица, однако указанное требование действующего законодательства также неоднократно нарушается инспекторами ГИТ при привлечении лиц к административной ответственности.
Так, инспектором ГИТ Вишнякова О.В. постановление N 21/373 от 16.03.2007 в отношении Кузнецовой Т.В. вынесено в здании ГИТ - г. Пенза, ул. Маршала Крылова, 20, тогда как правонарушение совершено в МУЗ "Каменская ЦРБ" г. Каменки Пензенской области.
Аналогичные нарушения допускались инспектором Чихиревой С.А.: постановление N 1/70 от 21.01.2008 в отношении Ивосяна К.К.; Даниловой А.Г. постановление N 32/553 от 18.04.2008; Торосяном М.С. постановления: от 16.04.2008 N 38/536; от 14.03.2008 N 22/381; от 29.12.2007 N 114/19.
Кроме того, нарушающим право граждан на юридическую защиту является сложившаяся практика заполнения бланка протокола об административном правонарушении инспектором ГИТ без учета мнения виновного лица. Так, протоколы инспектора ГИТ Мулюкиной Л.А. N 13/622 от 29.04.2008; N 12/603 от 24.04.2008; N 11/602 от 24.04.2008; N 10/337 от 13.03.2008; N 9/340 от 05.03.2008; N 8/301 от 29.02.2008; N 6/226 от 13.02.2008; N 5/195 от 08.02.2008; N 4/157 от 06.02.2008; N 3/113 от 29.01.2008 в графе "защитник" содержат запись, выполненную компьютерным текстом: "нет", чем нарушено право лица, предусмотренное ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ.
Повсеместно, при составлении протокола об административном правонарушении лицам, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, не разъясняются положения ст. 51 Конституции РФ, в соответствии с которой никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом.
Допущенные государственными инспекторами труда нарушения административного законодательства стали возможными вследствие незнания норм действующего федерального законодательства, неправильного его применения в практической деятельности, а также свидетельствуют о необходимости повышения требовательности к работе подчиненных сотрудников со стороны руководящего состава Государственной инспекции труда в Пензенской области.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
требую:
безотлагательно рассмотреть настоящее представление и в течение месяца принять конкретные меры к устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих.
Рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц Государственной инспекции труда в Пензенской области к дисциплинарной ответственности.
О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру области в письменной форме в установленный законом срок.
О дне и времени рассмотрения настоящего представления уведомить прокуратуру области.
Заместитель прокурора области
старший советник юстиции
Н.Е.КАНЦЕРОВА