Представление от 18.10.2007 г № 7-5-154-07
Об устранении нарушений законодательства о внешнеэкономической деятельности, о государственной гражданской службе, противодействии коррупции
Губернатору
Пензенской области
Бочкареву В.К.
Прокуратурой области в связи с обращением УФСБ России по Пензенской области проведена проверка соблюдения требований действующего законодательства Российской Федерации при выдаче служебных удостоверений Правительством Пензенской области.
В результате проверки установлены факты выдачи удостоверений работника Правительства Пензенской области лицам, которые таковыми не являются, а именно Ибрагимову Р.А., Баталову В.П., Скворцову Н.П., Моисееву В.Б., Хамзину Р.А., Демичеву В.Е., Батыршину Ш.И., Гурьянову С.К., Наошад Кабиру, Чжоу Пейбяо, Хинчли Колин, Уиллоус Р.В., Чуракову Д.Е., Тузову А.В., Желтикову О.И., Семенову В.В., Ножкину Г.А., Свешникову С.М., Агишеву Р.А., Шугурову А.И., Самылкину В.В., Васянину С.В., Гасаналиеву С.Г. При этом были грубо нарушены требования законодательства о государственной гражданской службе, созданы условия для злоупотребления полномочиями представителя государственной власти.
Так, согласно Положению об удостоверении работника Правительства Пензенской области, утвержденному распоряжением Губернатора Пензенской области от 30.10.2002 N 622-р, удостоверение работника Правительства области является основным документом, подтверждающим личность и должностные полномочия работника Правительства области.
Согласно п. 5 данного Положения удостоверение за подписью Губернатора области выдается работникам Правительства области на основании постановления (распоряжения) Губернатора области о назначении на должность.
Действие удостоверения прекращается при увольнении или при переводе работника на другую должность (п. 11).
Само удостоверение является официальным документом и дает право прохода во все административные здания органов и учреждений Правительства Пензенской области, организации, учреждения, за исключением режимных объектов, где проход осуществляется по специальным пропускам.
В то же время, как установлено проверкой, в служебных удостоверениях, выдаваемых лицам, работающим на общественных началах, указывается должность советника Губернатора области, советника Председателя Правительства Пензенской области и советника первого заместителя Председателя Правительства Пензенской области, а также уполномоченного Правительства Пензенской области в королевстве Испания. Сведений о том, что они работают на внештатной основе, в удостоверениях не имеется.
При этом, согласно Закону Пензенской области N 753-ЗПО от 09.03.2005 "О реестре должностей государственной гражданской службы Пензенской области" главная должность "помощник (советник) Губернатора" относится к категории "помощники (советники)" Перечня должностей государственной гражданской службы Пензенской области, учреждаемых для содействия Губернатору Пензенской области в реализации его полномочий. Ведущие должности "помощник Председателя Правительства Пензенской области" и "помощник первого заместителя Председателя Правительства Пензенской области" относятся к категории "помощники (советники)" в Перечне должностей государственной гражданской службы Пензенской области, учреждаемых для содействия Председателю Правительства, первому заместителю Председателя Правительства, заместителю Председателя Правительства, руководителю аппарата Правительства Пензенской области в реализации их полномочий.
В соответствии с Законом Пензенской области N 751-ЗПО от 09.03.2005 "О государственной гражданской службе в Пензенской области" государственная должность Пензенской области - должность, устанавливаемая Уставом Пензенской области, законами Пензенской области для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Пензенской области.
Государственный гражданский служащий Пензенской области - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы Пензенской области и осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы Пензенской области в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета Пензенской области.
Постановлением Губернатора Пензенской области N 426 от 14.11.2003 утверждено Положение о советнике (помощнике) Губернатора Пензенской области, где регламентированы функции, права и обязанности. На основании данного Постановления разработаны регламенты других помощников и советников.
Согласно данному Положению советник (помощник) Губернатора Пензенской области - лицо, непосредственно обеспечивающее исполнение полномочий Губернатора Пензенской области в соответствующей сфере; является государственным служащим Пензенской области и входит в состав аппарата Правительства Пензенской области.
В удостоверениях работников Правительства области, выданных советникам и иным лицам на общественных началах, не отражается их деятельность на внештатной основе и указывается должность государственной гражданской службы Пензенской области, что в свою очередь приводит к смешению принадлежности данных лиц к работникам аппарата Правительства Пензенской области; вводит в заблуждение лиц, кому предъявляются данные удостоверения; а также предоставляют возможность использовать данные удостоверения в своих интересах.
Поскольку удостоверение работника Правительства Пензенской области является официальным документом, удостоверяющим служебное положение и занимаемую работником должность и подтверждающим его полномочия и права при исполнении служебных обязанностей, то выдача лицам, которые не занимают данные должности, соответствующих удостоверений и внесение в них заведомо недостоверных сведений недопустимо.
Кроме того, работник Правительства Пензенской области согласно п. 8 Положения об удостоверениях работника Правительства Пензенской области несет персональную ответственность за хранение и использование служебного удостоверения. По факту утери (утраты) удостоверения проводится служебная проверка. В случае же выдачи служебных удостоверений лицам, работающим на общественных началах, ответственность данных лиц не предусмотрена, поскольку никаких официально оформленных отношений с ними не имеется.
В Правительстве Пензенской области имеются и нарушения Порядка выдачи и учета служебных удостоверений работников Правительства Пензенской области, регламентированного распоряжением Губернатора Пензенской области N 622-р от 30.09.2002; ведения и заполнения журнала учета и выдачи служебных удостоверений, в котором не всегда указываются сроки действия удостоверения, место работы, должности, домашний адрес, контактный телефон.
Необходимо особо отметить и следующие требования норм федерального законодательства о государственной и гражданской службе, которые также нарушаются Правительством Пензенской области.
Так, согласно представленным сведениям служебные удостоверения с указанием должности советников Губернатора области, Председателя Правительства Пензенской области, первого заместителя Председателя Правительства Пензенской области, а также уполномоченного Правительства Пензенской области в королевстве Испания выдавались лицам, которые являются членами органа управления коммерческой организации (руководителем организации) либо индивидуальными предпринимателями. Так, Ибрагимов Р.А. является генеральным директором ООО "Пензенское управление строительства", Батыршин Ш.И. - генеральный директор ООО "Вторма-1", Наошад Кабир - президент ЗАО "Созвездие НАКОСИ" (г. Москва), Чжоу Пейбяо - генеральный директор ООО "Проммастер", Хинчли Колин - исполнительный директор ООО "Хартланд Фармз", Уиллоус Ричард Валентайн - генеральный директор ООО "Хартланд Фармз", Чураков Д.Е. - частный предприниматель, Тузов А.В. - директор независимой аналитической службы "Центр прикладных исследований V.I.P.", Ножкин Г.А. - генеральный директор Пензенского торгового дома "Ресурс-МРГ", Агишев Р.А. - председатель Совета Пензенского областного Союза потребительских обществ, Шугуров А.И. - директор товарищества на вере "Пугачевское" Мокшанского района, Самылкин В.В. - директор частного охранного предприятия "Защита", Васянин С.В. - генеральный директор ООО "Фирма "ТВ-Экспресс", Гасаналиев С.Г. (Уполномоченный Правительства Пензенской области в королевстве Испания) - предприниматель.
Также служебное удостоверение выдано Свешникову С.М. - генеральному директору производственного объединения "Пензаптица".
Как уже указывалось выше, несмотря на то, что данные лица не являются государственными гражданскими служащими, не занимают государственные должности, в то же время им выданы удостоверения именно работников Правительства Пензенской области с указанием должности "советник", т.е. представителей государственной власти Пензенской области. Следовательно, это приводит и к нарушению законодательства о государственной гражданской службе, в частности, в части соблюдения лицами, обладающими властными государственными полномочиями, определенных запретов и ограничений и, в первую очередь, запретов на занятие предпринимательской деятельностью, участия в деятельности коммерческих организаций, избрания на выборную должность в органе местного самоуправления, наличия статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборного должностного лица иного органа государственной власти или органа местного самоуправления.
Так, статьей 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе в РФ" N 79-ФЗ от 27.07.2004 установлены запреты, связанные с гражданской службой.
В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:
- участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
- осуществлять предпринимательскую деятельность;
- быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
- использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
- разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
- принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
- использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;
- входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
- заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Статьей 18 указанного Закона установлены требования к служебному поведению гражданского служащего, в соответствии с которыми гражданский служащий обязан:
- не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;
- не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
- соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций.
Кроме того, некоторые лица, которым выдавались удостоверения с указанием должности "советник", являются: депутатом Законодательного Собрания Пензенской области - Агишев Р.А. с выдачей соответствующего удостоверения, а также депутатом Собрания представителей Нижнеломовского района, Главой Нижнеломовского района - Самылкин В.В. С учетом этого неправомерным является их статус представителей государственной власти Пензенской области.
В то же время, федеральным законодательством не предусматривается возможность участия в выполнении государственных функций, аналогичных функциям должностных лиц в государственных органах, на общественных началах либо в порядке частной деятельности, поскольку это противоречит части 2 статьи 3 и статьям 10 - 11 Конституции Российской Федерации, согласно которым властные функции в Российской Федерации могут осуществлять только органы государственной власти.
Согласно принципам деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, установленных ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" N 184-ФЗ от 06.10.1999, деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.
Предоставление властных полномочий вопреки установленным требованиям федерального законодательства может создать условия для коррупционных факторов.
В данном случае имеет место завуалированное осуществление функций и полномочий представителя государственной власти лицами, официально незанимающими должности государственной гражданской службы, а фактически осуществляющими предпринимательскую и иную деятельность.
Также проверкой было установлено, что служебные удостоверения работника Правительства Пензенской области были выданы иностранным гражданам, в частности Чжоу Пейбяо, Хинчли Колин, Уиллоусу Ричарду Валентайну как советникам Губернатора Пензенской области, что является нарушением федерального законодательства.
Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" N 115-ФЗ от 25.07.2002 определено правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также урегулированы отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности.
Согласно пп. 1 и 6 ч. 1 ст. 14 данного Закона иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права находиться на муниципальной службе; не имеют права заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.
Кроме того, иностранным гражданам по общему правилу запрещено находиться и на государственной службе. Такой запрет прямо вытекает из самого определения государственной службы Российской Федерации, данного в ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", где под государственной службой Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Выдача же служебного удостоверения работника Правительства Пензенской области иностранному гражданину с указанием должности "советник Губернатора Пензенской области" свидетельствует о том, что владелец удостоверения действует в интересах Пензенской области и занимает государственную гражданскую должность.
Анализ действующего законодательства свидетельствует и о том, что иностранный гражданин не может представлять интересы Российской Федерации и субъекта РФ, в частности, интересы Пензенской области, выполняя на общественных началах либо в порядке частной деятельности, либо по договору (контракту) функции, аналогичные функциям должностных лиц в государственных органах или органах местного самоуправления, муниципальных образованиях.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в ст. 13, посвященной правовому статусу гражданского служащего, в качестве одного из требований к таким лицам называет обязательное наличие гражданства РФ.
Более того, закрепляя в ст. 16 ограничения, связанные с гражданской службой, этот Закон указывает на то, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае, в частности:
а) выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства;
б) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ.
Кроме того, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 11 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с настоящим Федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение.
Перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, утверждается Правительством Российской Федерации.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г. N 754 к территориям, организациям и объектам, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, относятся в том числе территории закрытых административно-территориальных образований; территории с регламентированным посещением для иностранных граждан; территории закрытых военных городков; объекты, на которых размещаются органы государственной власти и иные органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну; другие территории, организации и объекты, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение.
Очевидно, что запрет на возможность нахождения иностранных граждан на указанных территориях и объектах исключает возможность осуществления ими трудовой деятельности в этих местах без специального разрешения.
Кроме того, для временно проживающих в РФ иностранных граждан установлен запрет на осуществление трудовой деятельности вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание (п. 5 ст. 13 Закона N 115-ФЗ). При этом временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 11 Федерального закона N 115-ФЗ).
Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 681 утверждены специальные Правила выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации.
Таким образом, выдача иностранному гражданину удостоверения работника Правительства Пензенской области, свидетельствующего, в том числе и по внешнему виду удостоверения с изображениями герба Пензенской области и надписью "Российская Федерация", о действии иностранного гражданина в интересах Пензенской области, видимости занятия им государственной гражданской должности и предоставляющего определенные права, недопустимо.
В связи с проверкой Управления ФСБ России по Пензенской области фактов выдачи иностранному гражданину служебного удостоверения, распоряжением Губернатора Пензенской области N 419-р от 17.07.2007 были внесены изменения в распоряжение Губернатора Пензенской области от 30.10.2002 N 622-р "О служебных удостоверениях работника Правительства области и работника, занимающего должность, не отнесенную к государственным должностям, и осуществляющего техническое обеспечение деятельности Правительства области", которые разрешают выдачу удостоверений работника Правительства Пензенской области гражданам (в том числе иностранным), не занимающим должность в аппарате Правительства области, но осуществляющим общественную деятельность в интересах Пензенской области на внештатной основе.
По вышеизложенным обстоятельствам данное распоряжение, регламентирующее выдачу удостоверения работника Правительства области иностранному гражданину, не занимающего должность в аппарате Правительства области, но осуществляющего общественную деятельность, противоречит федеральному законодательству.
Кроме того, установлены и внутренние противоречия в распоряжении Губернатора Пензенской области от 30.10.2002 N 622-р "О служебных удостоверениях работника Правительства области и работника, занимающего должность, не отнесенную к государственным должностям, и осуществляющего техническое обеспечение деятельности Правительства области" с учетом внесенных изменений распоряжением Губернатора N 419-р.
Так, согласно Положению об удостоверении работника Правительства Пензенской области, утвержденного распоряжением Губернатора Пензенской области от 30.10.2002 N 622-р, удостоверение работника Правительства области является основным документом, подтверждающим личность и должностные полномочия работника Правительства области; выдается работникам Правительства области на основании постановления (распоряжения) Губернатора области о назначении на должность.
Пунктом 6 предусмотрено, что удостоверение выдается членам Правительства области и лицам, замещающим государственные должности категории "Б" в исполнительных органах государственной власти на срок полномочий Губернатора Пензенской области.
Особо следует отметить выдачу служебного удостоверения с указанием должности "Уполномоченного Правительства Пензенской области в королевстве Испания" Гасаналиеву Сабиру Гасаналиевичу, являющемуся частным предпринимателем и работающему в Правительстве Пензенской области на общественных началах в указанной должности.
Кроме вышеперечисленных нарушений закона, нормами федерального законодательства и законодательства Пензенской области установлен определенный порядок открытия субъектами РФ своих представительств в иностранных государствах и назначения на должности соответствующих работников.
Так, статьей 10 Федерального закона "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ" N 4-ФЗ от 04.01.1999 субъекты Российской Федерации в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации пользуются правом открывать свои представительства за пределами Российской Федерации.
Открытие представительств субъектов Российской Федерации на территориях иностранных государств, а равно открытие иностранных представительств на территории субъекта Российской Федерации производится на основе соглашения между соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации и правомочным органом субъекта иностранного федеративного государства или правомочным органом административно-территориального образования иностранного государства.
При этом представительства субъектов Российской Федерации на территориях иностранных государств, а равно иностранные представительства на территории субъекта Российской Федерации не обладают статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции.
Аналогичные положения содержатся в статье 16 Закона Пензенской области "Об осуществлении международных и внешнеэкономических связей Пензенской области" N 1003-ЗПО от 10.04.2006, согласно которым в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей Пензенская область имеет право по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации открывать представительства Пензенской области на территории иностранных государств.
Представительства Пензенской области за пределами Российской Федерации открываются и содержатся за счет средств бюджета Пензенской области. Их возглавляют граждане Российской Федерации.
Поскольку Гасаналиев С.Г. на должность "Уполномоченного Правительства Пензенской области в королевстве Испания" не назначался, соответственно, данное назначении с МИД России не согласовывалось, то оснований для выдачи удостоверения работника Правительства Пензенской области данному лицу не имеется, является грубым нарушением действующего законодательства.
Указанные систематические нарушения в Правительстве Пензенской области создают предпосылки для коррупционных проявлений и в дальнейшем являются недопустимыми.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
необходимо:
1.Безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры к устранению выявленных нарушений действующего законодательства и недопущению их впредь;
2.К лицам, виновным в допущенных нарушениях, принять меры дисциплинарного воздействия;
3.О результатах рассмотрения представления и принятых мерах письменно сообщить в прокуратуру Пензенской области в установленный законом месячный срок с приложением приказов о наказании виновных лиц.
Прокурор Пензенской области
государственный советник
юстиции 3 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ