Протест от 18.07.2007 г № 22-3-3-07
На статью 6 Закона Пензенской области от 14.11.2006 N 1125-ЗПО «О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области на 2007 год» (в редакции от 09.07.2007 N 1322-ЗПО)
В Законодательное Собрание
Пензенской области
Законом Пензенской области от 14.11.2006 N 1125-ЗПО утвержден бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области на 2007 год (далее - Закон N 1125-ЗПО).
В соответствии со статьей 6 названного Закона Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Пензенской области (далее - ТФОМС) разрешено осуществлять финансирование лечебно-профилактических учреждений в части расходов по приобретению лекарственных средств и изделий медицинского назначения путем централизованных поставок в порядке, определенном Правительством Пензенской области.
Данное положение Закона Пензенской области противоречит действующему федеральному законодательству по следующим основаниям.
В соответствии со статьями 2 - 4 Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 года N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (с последующими изменениями) в качестве субъектов медицинского страхования выступают: гражданин, страхователь, страховая медицинская организация, медицинское учреждение. Страховыми медицинскими организациями выступают юридические лица, осуществляющие медицинское страхование и имеющие государственное разрешение (лицензию) на право заниматься медицинским страхованием. Медицинское страхование осуществляется в форме договора, заключаемого между субъектами медицинского страхования. Договор медицинского страхования является соглашением между страхователем и страховой медицинской организацией, в соответствии с которым последняя обязуется организовывать и финансировать предоставление застрахованному контингенту медицинской помощи определенного объема и качества или иных услуг по программам обязательного медицинского страхования и добровольного медицинского страхования.
В соответствии со статьей 14 Закона Российской Федерации страховыми медицинскими организациями выступают юридические лица, являющиеся самостоятельными хозяйствующими субъектами, с любыми, предусмотренными законодательством Российской Федерации формами собственности, обладающие необходимым для осуществления медицинского страхования уставным фондом и организующие свою деятельность в соответствии с законодательством, действующим на территории Российской Федерации.
Согласно статье 15 Закона Российской Федерации страховая медицинская организация обязана, помимо прочего, заключать договоры с медицинскими учреждениями на оказание медицинской помощи застрахованным по обязательному медицинскому страхованию.
Пунктом 3 Положения о страховых медицинских организациях, осуществляющих обязательное медицинское страхование, утвержденного Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 г. N 1018 (далее - Положение), предусмотрено, что основной задачей страховой медицинской организации, осуществляющей обязательное медицинское страхование, является проведение обязательного медицинского страхования путем оплаты медицинской помощи, предоставляемой в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования и договорами обязательного медицинского страхования, осуществления контроля за объемом и качеством медицинских услуг.
В соответствии с пунктом 7 Положения страховые платежи по обязательному медицинскому страхованию, поступившие от территориального фонда обязательного медицинского страхования в соответствии с заключенными страховой медицинской организацией договорами, используются на оплату медицинских услуг, на расходы по ведению дела по обязательному медицинскому страхованию, формирование резервов (оплаты медицинских услуг, финансирования предупредительных мероприятий и запасной) и оплату труда работников, занятых обязательным медицинским страхованием.
Как следует из пункта 9 Положения, временно свободные средства резерва оплаты медицинских услуг могут размещаться в банковских депозитах и инвестироваться в высоколиквидные государственные ценные бумаги. Временно свободные средства запасного резерва и резерва финансирования предупредительных мероприятий по обязательному медицинскому страхованию могут размещаться в банковских депозитах и инвестироваться в высоколиквидные ценные бумаги.
В силу пункта 4.1 Типовых правил обязательного медицинского страхования граждан, утвержденных директором Федерального фонда обязательного медицинского страхования 3 октября 2003 г. N 3856/30-3/и, зарегистрированных в Минюсте России 24 декабря 2003 г. N 5359, ТФОМС финансирует страховую медицинскую организацию на основании договора ТФОМС со страховой медицинской организацией. Финансирование обязательного медицинского страхования осуществляется по дифференцированным подушевым нормативам, определяемым в соответствии с Порядком определения дифференцированных подушевых нормативов на обязательное медицинское страхование, являющимся приложением 1 к Временному порядку финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан, утвержденному Федеральным фондом обязательного медицинского страхования от 05.04.2001 N 1518/21-1 по согласованию с Минздравом России от 06.04.2001 N 2510/3586-01-34 и Минфином России от 27.04.2001 N 12-03-14, зарегистрированному Министерством юстиции Российской Федерации 20.06.2001, регистрационный N 2756.
Согласно пункту 8 указанного Временного порядка (далее - Временный порядок) из поступивших на основные счета территориального фонда средств части единого социального налога, части единого налога на вмененный доход, подлежащих зачислению в территориальный фонд, страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, а также иных поступлений, предусмотренных законодательством Российской Федерации, территориальный фонд осуществляет, в том числе, финансирование страховых медицинских организаций по дифференцированным среднедушевым нормативам для оплаты медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС; оплату медицинских услуг, оказываемых гражданам, застрахованным территориальным фондом (в случае осуществления обязательного медицинского страхования территориальным фондом); финансирование мероприятий по здравоохранению в рамках региональных целевых программ, утвержденных в установленном порядке, для медицинских учреждений, функционирующих в системе ОМС и др.
Пунктом 9 Временного порядка предусмотрено, что страховые медицинские организации, имеющие лицензию на проведение обязательного медицинского страхования, используют поступившие от территориальных фондов средства обязательного медицинского страхования на оплату медицинских услуг, формирование резервов, на оплату расходов на ведение дела по обязательному медицинскому страхованию по нормативам, установленным территориальным фондом.
Для обеспечения выполнения принятых обязательств по оплате медицинских услуг застрахованным страховая медицинская организация образует из полученных от территориального фонда средств, в порядке и на условиях, установленных территориальным фондом, резерв оплаты медицинских услуг, запасной резерв, а также резерв финансирования предупредительных мероприятий по обязательному медицинскому страхованию.
Пунктами 4.5, 4.6 Типовых правил обязательного страхования граждан, утвержденных директором ФФОМС 3 октября 2003 г. N 3856/30-3/и, установлено, что ТФОМС обязан полностью и своевременно в соответствии с договором со страховой медицинской организацией финансировать ее. Полученные от ТФОМС по дифференцированным подушевым нормативам средства обязательного медицинского страхования страховые медицинские организации в соответствии с Положением о страховых медицинских организациях, осуществляющих обязательное медицинское страхование, утвержденным Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 11.10.1993 N 1018, используют на оплату медицинских услуг, формирование резервов, на оплату расходов на ведение дела по обязательному медицинскому страхованию, по нормативам, установленным ТФОМС с учетом рекомендаций ФФОМС.
Таким образом, в соответствии с действующим федеральным законодательством в случае, если обязательное медицинское страхование граждан на соответствующей территории осуществляется страховыми медицинскими организациями, а не территориальным фондом обязательного медицинского страхования (ТФОМС), последний обязан финансировать указанные организации для оплаты медицинской помощи, оказанной застрахованным.
Иной порядок финансирования, исходя из положений п. 4.5 Типовых правил обязательного страхования граждан, утвержденных директором ФФОМС 3 октября 2003 г. N 3856/30-3/и, может быть установлен только договором, заключенным между ТФОМС и страховой медицинской организацией.
Однако в данном случае Территориальному фонду, вопреки указанным положениям федерального законодательства, разрешено осуществлять финансирование лечебно-профилактических учреждений в части расходов по приобретению лекарственных средств и изделий медицинского назначения, т.е. направлять денежные средства не в страховые медицинские организации, а непосредственно в учреждения здравоохранения.
Кроме того, противоречат федеральному законодательству и положения статьи 6 Закона Пензенской области N 1125-ЗПО в части, касающейся централизованных поставок лекарственных средств и изделий медицинского назначения в лечебно-профилактические учреждения, не находящиеся в собственности Пензенской области и не подведомственные органам государственной власти Пензенской области.
Так, в частности, в соответствии с Перечнем медицинских учреждений, работающих в системе ОМС, утвержденным Постановлением Правительства Пензенской области от 28 мая 2007 г. N 360-пП, в указанный перечень входит 43 муниципальных учреждения здравоохранения.
Указанные учреждения представляют собой бюджетные учреждения, соответственно, на них распространяются в полном объеме положения статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В силу указанной статьи бюджетное учреждение - организация, ...деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. В смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности.
Таким образом, в соответствии с бюджетным законодательством одним из доходов бюджетного учреждения могут быть средства государственных внебюджетных фондов. Следовательно, средства ТФОМС, перечисленные в бюджетные учреждения (в том числе в муниципальные) и в последующем направленные на оплату лекарственных средств и изделий медицинского назначения, являются доходами этих учреждений, подлежат отражению в смете доходов и расходов, с момента их зачисления на счет лечебно-профилактического учреждения являются средствами бюджетного учреждения и могут быть использованы им только с соблюдением требований статей 70, 71 и других Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В соответствии со статьями 6, 8 и др. Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1 организация первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, включая обеспечение указанных медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, не отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов. Указанные функции находятся в ведении органов местного самоуправления.
На органы власти субъектов Российской Федерации Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ возложена организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских организациях, включая обеспечение медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, а также донорской кровью и ее компонентами в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и др.
Таким образом, обеспечение лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения учреждений здравоохранения, оказывающих первичную медико-санитарную помощь, отнесено к вопросам местного значения.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, представляют собой муниципальные нужды.
В силу статьи 4 того же Федерального закона государственными заказчиками, муниципальными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы, государственные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета и уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
В случае, если созданы федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, указанные уполномоченные органы осуществляют функции по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, определенные решением о создании соответствующего уполномоченного органа, за исключением подписания государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Таким образом, размещение заказов на поставку лекарственных средств и изделий медицинского назначения для муниципальных учреждений здравоохранения, в том числе за счет средств ТФОМС (внебюджетного источника), представляет собой муниципальные нужды, и соответственно заказчиком должны выступать органы местного самоуправления, или уполномоченные ими бюджетные учреждения, либо иные получатели средств местных бюджетов.
Согласно статье 5 Федерального закона N 94-ФЗ действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме представляют собой размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
В силу статьи 10 Федерального закона N 94-ФЗ решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями настоящего Федерального закона.
Из вышеизложенного следует, что определение способа размещения заказа на поставки лекарственных средств и изделий медицинского назначения для нужд лечебно-профилактических учреждений муниципальной системы здравоохранения, является прерогативой муниципальных заказчиков (органов местного самоуправления, муниципальных бюджетных учреждений, иных получателей средств местных бюджетов).
Однако содержание статьи 6 Закона Пензенской области "О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области на 2007 год", а также Постановления Правительства Пензенской области от 15.05.2007 N 327-пП "О финансировании лечебно-профилактических учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования Пензенской области, в части расходов по приобретению лекарственных средств и изделий медицинского назначения путем централизованных поставок", принятого во исполнение статьи 6 Закона N 1125-ЗПО, указывает на то, что в данном случае способ размещения заказа ("централизованные поставки") определен органами государственной власти Пензенской области, что федеральным законодательством не предусмотрено.
На Постановление Правительства Пензенской области от 15.05.2007 N 327-пП "О финансировании лечебно-профилактических учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования Пензенской области, в части расходов по приобретению лекарственных средств и изделий медицинского назначения путем централизованных поставок" прокуратурой области принесен протест.
Таким образом, статья 6 Закона N 1125-ЗПО в части, распространяющейся на муниципальные учреждения здравоохранения, а также на иные учреждения здравоохранения, не подведомственные органам государственной власти Пензенской области, противоречит, помимо прочего, федеральному законодательству о размещении заказов, об охране здоровья граждан и о местном самоуправлении, поскольку фактически предусматривает устранение органов местного самоуправления от решения вопросов местного значения.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
статью 6 Закона Пензенской области от 14.11.2006 N 1125-ЗПО "О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области на 2007 год" привести в соответствие с требованиями действующего федерального законодательства.
Протест подлежит рассмотрению на очередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области. О дне рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру области.
О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру области в письменной форме.
И.о. прокурора области
старший советник юстиции
О.А.ТРОШИН