Протест от 11.07.2007 г № 7-5-124-07
На Постановление Правительства Пензенской области от 15 мая 2007 N 327-пП «О финансировании лечебно-профилактических учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования Пензенской области, в части расходов по приобретению лекарственных средств и изделий медицинского назначения путем централизованных поставок»
Правительство Пензенской области
Постановлением Правительства Пензенской области от 15.05.2007 N 327-пП "О финансировании лечебно-профилактических учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования Пензенской области, в части расходов по приобретению лекарственных средств и изделий медицинского назначения путем централизованных поставок" в целях реализации Закона Пензенской области от 14.11.2006 N 1125-ЗПО "О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области на 2007 год" утвержден Порядок финансирования лечебно-профилактических учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования Пензенской области, в части расходов по приобретению лекарственных средств и изделий медицинского назначения путем централизованных поставок в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования населения Пензенской области.
Пунктом 3 Постановления предусмотрено, что оно распространяется на правоотношения, возникшие с 01.05.2007.
В соответствии с пунктом 1.2 Порядка финансирования лечебно-профилактических учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования Пензенской области, в части расходов по приобретению лекарственных средств и изделий медицинского назначения путем централизованных поставок в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования населения Пензенской области, утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 15 мая 2007 N 327-пП (далее по тексту - Порядок), финансирование лечебно-профилактических учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования Пензенской области, в части расходов по приобретению лекарственных средств и изделий медицинского назначения путем централизованных поставок в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования населения Пензенской области (далее - территориальная программа) осуществляется следующими двумя способами:
- направление денежных средств на централизованные поставки лекарственных средств и изделий медицинского назначения в размере 70% от норм финансирования в части расходов на медикаменты, перевязочные средства, медицинский инструментарий и прочие лечебные расходы;
- ежемесячное направление на эти цели до 30% денежных средств от норм финансирования в части расходов, предусмотренных программой государственных гарантий, на медикаменты, перевязочные средства, медицинский инструментарий и прочие лечебные расходы в лечебно-профилактические учреждения.
В силу пункта 1.3 Порядка взаимоотношения субъектов системы лекарственного обеспечения - Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области, фармацевтических (аптечных) организаций, поставщиков лекарственных средств (далее - поставщики), Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области в пользу лечебно-профилактических учреждений строятся на договорных основах.
Раздел 2 Порядка предусматривает, что функции централизованного лекарственного обеспечения лечебно-профилактических учреждений в системе обязательного медицинского страхования Пензенской области осуществляют следующие участники: Министерство здравоохранения и социального развития Пензенской области, Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Пензенской области, страховые медицинские организации, поставщик лекарственных средств и изделий медицинского назначения, лечебно-профилактические учреждения любой формы собственности, входящие в перечень лечебно-профилактических учреждений, включенных в систему обязательного медицинского страхования Пензенской области, и оказывающие медицинские услуги.
Среди прочего, на Министерство здравоохранения и социального развития Пензенской области в соответствии с пунктом 2.1 Порядка возложено определение номенклатуры и прогнозируемого объема лекарственных средств и изделий медицинского назначения, подлежащих централизованным закупкам за счет средств обязательного медицинского страхования, формирование перечня лекарственных средств и изделий медицинского назначения.
К полномочиям Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области (далее - ТФОМС) согласно пунктам 2.2, 3.1 Порядка отнесено: заключение в качестве заказчика договора с поставщиком, прошедшим конкурсный отбор на централизованную поставку лекарственных средств и изделий медицинского назначения в системе обязательного медицинского страхования; ежемесячное определение суммы средств для централизованного лекарственного обеспечения по каждому лечебно-профилактическому учреждению и информирование об этом лечебно-профилактических учреждений и поставщика, оплата поставщику централизованной поставки, в том числе с применением авансовых платежей и др.
В этой связи на лечебно-профилактические учреждения, включенные в систему ОМС, возложены следующие функции: заключение договоров на централизованные поставки и самостоятельное приобретение лекарственных средств и изделий медицинского назначения в соответствии с пунктом 1.2 Порядка, формирование заявки на централизованную поставку лекарственных средств и изделий медицинского назначения в соответствии с утвержденным перечнем таких средств и изделий, направление заявки поставщику на основании стоимостной квоты и др. (пункты 2.5, 3.2 Порядка).
Указанные и иные положения Порядка..., утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 15.05.2007 N 327-пП, устанавливающие взаимоотношения по централизованной поставке лекарственных средств и изделий медицинского назначения между ТФОМС, поставщиком и лечебно-профилактическими учреждениями, противоречат требованиям действующего федерального законодательства по следующим основаниям.
В соответствии со статьями 2 - 4 Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 года N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (с последующими изменениями) в качестве субъектов медицинского страхования выступают: гражданин, страхователь, страховая медицинская организация, медицинское учреждение. Страховыми медицинскими организациями выступают юридические лица, осуществляющие медицинское страхование и имеющие государственное разрешение (лицензию) на право заниматься медицинским страхованием. Медицинское страхование осуществляется в форме договора, заключаемого между субъектами медицинского страхования. Договор медицинского страхования является соглашением между страхователем и страховой медицинской организацией, в соответствии с которым последняя обязуется организовывать и финансировать предоставление застрахованному контингенту медицинской помощи определенного объема и качества или иных услуг по программам обязательного медицинского страхования и добровольного медицинского страхования.
В силу статьи 14 Закона страховыми медицинскими организациями выступают юридические лица, являющиеся самостоятельными хозяйствующими субъектами, с любыми, предусмотренными законодательством Российской Федерации формами собственности, обладающие необходимым для осуществления медицинского страхования уставным фондом и организующие свою деятельность в соответствии с законодательством, действующим на территории Российской Федерации.
Согласно ст. 15 Закона страховая медицинская организация обязана, помимо прочего, заключать договоры с медицинскими учреждениями на оказание медицинской помощи застрахованным по обязательному медицинскому страхованию
Пунктом 3 Положения о страховых медицинских организациях, осуществляющих обязательное медицинское страхование, утвержденным Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 г. N 1018 (с последующими изменениями), далее по тексту - Положение, предусмотрено, что основной задачей страховой медицинской организации, осуществляющей обязательное медицинское страхование, является проведение обязательного медицинского страхования путем оплаты медицинской помощи, предоставляемой в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования и договорами обязательного медицинского страхования, осуществления контроля за объемом и качеством медицинских услуг.
В соответствии с п. 7 Положения страховые платежи по обязательному медицинскому страхованию, поступившие от территориального фонда обязательного медицинского страхования в соответствии с заключенными страховой медицинской организацией договорами, используются на оплату медицинских услуг, на расходы по ведению дела по обязательному медицинскому страхованию, формирование резервов (оплаты медицинских услуг, финансирования предупредительных мероприятий и запасной) и оплату труда работников, занятых обязательным медицинским страхованием.
Как следует из пункта 9 Положения, временно свободные средства резерва оплаты медицинских услуг могут размещаться в банковских депозитах и инвестироваться в высоколиквидные государственные ценные бумаги. Временно свободные средства запасного резерва и резерва финансирования предупредительных мероприятий по обязательному медицинскому страхованию могут размещаться в банковских депозитах и инвестироваться в высоколиквидные ценные бумаги.
В силу п. 4.1 Типовых правил обязательного медицинского страхования граждан, утвержденных директором Федерального фонда обязательного медицинского страхования 3 октября 2003 г. N 3856/30-3/и, зарегистрированных в Минюсте РФ 24 декабря 2003 г. N 5359, ТФОМС финансирует страховую медицинскую организацию на основании договора ТФОМС со страховой медицинской организацией. Финансирование обязательного медицинского страхования осуществляется по дифференцированным подушевым нормативам, определяемым в соответствии с Порядком определения дифференцированных подушевых нормативов на обязательное медицинское страхование, являющимся приложением 1 к Временному порядку финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан, утвержденному Федеральным фондом обязательного медицинского страхования от 05.04.2001 N 1518/21-1 по согласованию с Минздравом России от 06.04.2001 N 2510/3586-01-34 и Минфином России от 27.04.2001 N 12-03-14, зарегистрированного Министерством юстиции Российской Федерации 20.06.2001, регистрационный N 2756.
Согласно пункту 8 указанного Временного порядка (далее - Временный порядок) из поступивших на основные счета территориального фонда средств части единого социального налога, части единого налога на вмененный доход, подлежащих зачислению в территориальный фонд, страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, а также иных поступлений, предусмотренных законодательством Российской Федерации, территориальный фонд осуществляет, в том числе, финансирование страховых медицинских организаций по дифференцированным среднедушевым нормативам для оплаты медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС; оплату медицинских услуг, оказываемых гражданам, застрахованным территориальным фондом (в случае осуществления обязательного медицинского страхования территориальным фондом); финансирование мероприятий по здравоохранению в рамках региональных целевых программ, утвержденных в установленном порядке, для медицинских учреждений, функционирующих в системе ОМС и др.
Пунктом 9 Временного порядка предусмотрено, что страховые медицинские организации, имеющие лицензию на проведение обязательного медицинского страхования, используют поступившие от территориальных фондов средства обязательного медицинского страхования на оплату медицинских услуг, формирование резервов, на оплату расходов на ведение дела по обязательному медицинскому страхованию по нормативам, установленным территориальным фондом.
Пунктами 4.5, 4.6 Типовых правил обязательного страхования граждан, утвержденных директором ФФОМС 3 октября 2003 г. N 3856/30-3/и, установлено, что ТФОМС обязан полностью и своевременно в соответствии с договором со страховой медицинской организацией финансировать ее. Полученные от ТФОМС по дифференцированным подушевым нормативам средства обязательного медицинского страхования страховые медицинские организации в соответствии с Положением о страховых медицинских организациях, осуществляющих обязательное медицинское страхование, утвержденным Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 11.10.1093 N 1018, используют на оплату медицинских услуг, формирование резервов, на оплату расходов на ведение дела по обязательному медицинскому страхованию, по нормативам, установленным ТФОМС с учетом рекомендаций ФОМС.
Таким образом, в соответствии с действующим федеральным законодательством в случае, если обязательное медицинское страхование граждан на соответствующей территории осуществляется страховыми медицинскими организациями, а не территориальным фондом обязательного медицинского страхования (ТФОМС), последний обязан финансировать указанные организации для оплаты медицинской помощи, оказанной застрахованным.
Иной порядок расходования средств ТФОМС (в том числе части этих средств), исходя из положений п. 4.5 Типовых правил обязательного страхования граждан, утвержденных директором ФФОМС 3 октября 2003 г. N 3856/30-3/и, может быть установлен только договором, заключенным между ТФОМС и страховой медицинской организацией.
Однако в данном случае такой порядок установлен Постановлением Правительства Пензенской области от 15.05.2007 N 327-пП - Территориальному фонду вопреки указанным положениям федерального законодательства предписано оплачивать непосредственно поставщику централизованную поставку лекарственных средств и изделий медицинского назначения (подпункт "в" пункта 2.2 Порядка), то есть направлять денежные средства не в страховые медицинские организации, а иному юридическому лицу.
Наряду с этим положения Порядка..., утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 15.05.2007 N 327-пП, устанавливающие взаимоотношения по централизованной поставке лекарственных средств и изделий медицинского назначения между ТФОМС, поставщиком и лечебно-профилактическими учреждениями (ЛПУ), не подведомственными органам государственной власти Пензенской области, противоречат и иным требованиям федерального законодательства.
Так, в соответствии с Перечнем медицинских учреждений, работающих в системе ОМС, утвержденным Постановлением Правительства Пензенской области от 28 мая 2007 г. N 360-пП, в указанный Перечень входит 43 муниципальных учреждения здравоохранения, Федеральное государственное учреждение здравоохранения "Медико-санитарная часть N 59 ФМБА России".
Указанные ЛПУ представляют собой бюджетные учреждения, соответственно, на них распространяются в полном объеме положения статьи 161 Бюджетного кодекса РФ. В силу указанной статьи бюджетное учреждение - организация,... деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. В смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности.
Таким образом, в соответствии с бюджетным законодательством одним из доходов бюджетного учреждения могут быть средства государственных внебюджетных фондов. Следовательно, средства ТФОМС, перечисленные в бюджетные учреждения (в том числе в муниципальные, федеральные) и в последующем направленные на оплату лекарственных средств и изделий медицинского назначения, являются доходами этих учреждений, подлежат отражению в смете доходов и расходов, с момента их зачисления на счет ЛПУ являются средствами бюджетного учреждения и могут быть использованы им только с соблюдением требований статей 70, 71 и других Бюджетного кодекса РФ.
В соответствии со ст. ст. 6, 8 и др. Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1 организация первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, включая обеспечение указанных медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, не отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов. Указанные функции находятся в ведении органов местного самоуправления.
На органы власти согласно Основам законодательства РФ об охране здоровья граждан возложена организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских организациях, включая обеспечение медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, а также донорской кровью и ее компонентами в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и др.
Таким образом, обеспечение лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения учреждений здравоохранения, оказывающих первичную медико-санитарную помощь, отнесено к вопросам местного значения.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (с последующими изменениями), далее - Закон N 94-ФЗ, обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, представляют собой муниципальные нужды.
В силу статьи 4 того же Закона государственными заказчиками, муниципальными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы, государственные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета и уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
В случае если созданы федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, указанные уполномоченные органы осуществляют функции по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, определенные решением о создании соответствующего уполномоченного органа, за исключением подписания государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Таким образом, размещение заказов на поставку лекарственных средств и изделий медицинского назначения для муниципальных учреждений здравоохранения, в том числе за счет средств ТФОМС (внебюджетного источника) представляет собой муниципальные нужды, и соответственно, заказчиком должны выступать органы местного самоуправления, или уполномоченные ими бюджетные учреждения, либо иные получатели средств местных бюджетов.
В случае размещения заказа на поставку лекарственных средств и изделий медицинского назначения для нужд федеральных государственных учреждений в соответствии со ст. ст. 3, 4 заказчиком должны выступать федеральные органы власти, уполномоченные ими бюджетные учреждения и получатели средств федерального бюджета.
Согласно статье 5 Закона N 94-ФЗ действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме представляют собой размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
В силу статьи 10 Закона N 94-ФЗ решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями настоящего Федерального закона.
Из вышеизложенного следует, что определение способа размещения заказа на поставки лекарственных средств и изделий медицинского назначения для нужд лечебно-профилактических учреждений муниципальной системы здравоохранения, является прерогативой муниципальных заказчиков (органов местного самоуправления, муниципальных бюджетных учреждений, иных получателей средств местных бюджетов). В случае если поставки лекарственных средств и изделий медицинского назначения осуществляются для нужд федеральных государственных учреждений здравоохранения, способ размещения заказа, исходя из положений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ, определяется соответственно федеральными органами власти, уполномоченными ими бюджетными учреждениями и получателями средств федерального бюджета.
Однако вопреки указанным выше требованиям федерального законодательства, Порядком..., утвержденным Постановлением Правительства Пензенской области от 15.05.2007 N 327-пП, функции заказчика, в том числе для муниципальных и федеральных учреждений здравоохранения, работающих в системе ОМС Пензенской области, возложены на ТФОМС Пензенской области.
Кроме того, как указано выше, Министерству здравоохранения и социального развития Пензенской области предоставлено право определять номенклатуру и прогнозируемый объем лекарственных средств и изделий медицинского назначения, формировать перечень лекарственных средств и изделий медицинского назначения, в то время как решение данного вопроса по отношению к ЛПУ, не подведомственным органам государственной власти Пензенской области (муниципальным, федеральным), в компетенцию Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области не входит.
Таким образом, положения пунктов 1.2, 2.1, 2.2, 2.4, 2.5, 3.1, 3.2, 3.3 Порядка..., утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 15.05.2007 N 327-пП, в части, распространяющейся на муниципальные и федеральные государственные учреждения здравоохранения, работающие в системе ОМС Пензенской области, противоречат действующему федеральному законодательству.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
требую:
Постановление Правительства Пензенской области от 15.05.2007 N 327-пП "О финансировании лечебно-профилактических учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования Пензенской области, в части расходов по приобретению лекарственных средств и изделий медицинского назначения путем централизованных поставок" привести в соответствие с федеральным законодательством.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления.
О результатах рассмотрения протеста должно быть незамедлительно сообщено в прокуратуру Пензенской области в письменной форме.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 3 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ