Протест от 15.06.2007 г № 22-3-2-07
На отдельные положения Закона Пензенской области от 14.11.2006 N 1172-ЗПО «О бюджете Пензенской области на 2007 год» (в редакции законов Пензенской области от 22.12.2006 N 1174-ЗПО, от 22.02.2007 N 1216-ЗПО, от 28.04.2007 N 1278-ЗПО)
В Законодательное
Собрание Пензенской области
Законом Пензенской области от 14.11.2006 N 1172-ЗПО (далее - Закон N 1172-ЗПО) утвержден бюджет Пензенской области на 2007 год.
Пунктом 3 статьи 10 Закона N 1172-ЗПО утвержден Перечень администраторов доходов бюджета Пензенской области - органов государственной власти Российской Федерации согласно приложению 7.
В соответствии с названным приложением за прокуратурой Пензенской области закреплены в качестве администрируемых доходов денежные взыскания (штрафы) и иные суммы, взыскиваемые с лиц, виновных в совершении преступлений, и в возмещение ущерба имуществу, зачисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации (КБК 41511621020020000140).
Кроме того, за всеми администраторами, а следовательно и прокуратурой Пензенской области, в том же приложении закреплены следующие виды доходов:
- прочие доходы от оказания платных услуг получателями средств бюджетов субъектов Российской Федерации и компенсации затрат бюджетов субъектов Российской Федерации (КБК 00011303020020000130);
- средства от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доходы субъектов Российской Федерации (в части реализации основных средств по указанному имуществу) (КБК 00011403020020000410);
- средства от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доходы субъектов Российской Федерации (в части реализации материальных запасов по указанному имуществу) (КБК 00011403020020000440);
денежные взыскания (штрафы) за нарушение бюджетного законодательства (в части бюджетов субъектов Российской Федерации) (КБК 00011618020020000140);
- денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства о рекламе (КБК 00011626000010000140); в примечании к приложению предусмотрено, что администрирование поступлений осуществляется в части доходов, зачисляемых в бюджет Пензенской области;
- прочие поступления от денежных взысканий (штрафов) и иных сумм в возмещение ущерба, зачисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации (КБК 00011690020020000140);
- невыясненные поступления, зачисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации (КБК 00011701020020000180);
- прочие неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (КБК 00011705020020000180).
В силу статьи 2 Федерального закона от 15.08.1996 N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (с последующими изменениями) классификация доходов бюджетов Российской Федерации является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 3 статьи 2 указанного Федерального закона предписано закрепить основные источники доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации согласно приложению 11.1 к настоящему Федеральному закону за администраторами поступлений в бюджеты Российской Федерации (органами государственной власти, иными администраторами доходов федерального бюджета, являющимися главными распорядителями средств федерального бюджета, органами управления государственных внебюджетных фондов, Центральным банком Российской Федерации, осуществляющими в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним).
Согласно абзацу 5 той же статьи субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе закреплять источники доходов соответствующего бюджета за администраторами поступлений в соответствующий бюджет (органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, осуществляющими в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним), если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Таким образом, если в законодательных актах Российской Федерации не предусмотрено иное, органы власти субъектов Российской Федерации не наделены правом закрепления источников доходов бюджета субъекта Российской Федерации за органами государственной власти федерального уровня как за администраторами доходов бюджета субъекта Российской Федерации.
В силу статьи 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
В соответствии со статьей 4 того же Закона прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов (далее - органы прокуратуры) и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.
Согласно статье 17 Федерального закона Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.
В связи с этим 26.12.2006 первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации было принято распоряжение N 53-10 "Об администрировании поступлений в бюджет в 2007 году", согласно которому на прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуратуры, главное управление и управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах, а также научные и образовательные учреждения органов прокуратуры возложены полномочия администрирования поступлений в федеральный бюджет, а именно:
КБК 41511621010010000140 "Денежные взыскания (штрафы) и иные суммы, взыскиваемые с лиц, виновных в совершении преступлений, и в возмещение ущерба имуществу, зачисляемые в федеральный бюджет", в части средств, находящихся на счетах во временном распоряжении органов прокуратуры на основании УПК РФ ст. 115 ч. 1;
КБК 41511303010010000130 "Прочие доходы от оказания платных услуг получателями средств федерального бюджета и компенсации затрат федерального бюджета" в части возврата дебиторской задолженности прошлых лет и возмещение иных затрат прошлых финансовых периодов;
КБК 41511623020010000140 "Доходы от возмещения ущерба при возникновении страховых случаев, когда выгодоприобретателями по договорам страхования выступают получатели средств федерального бюджета;
КБК 41511705010010000180 "Прочие неналоговые доходы федерального бюджета".
Иные виды доходов федерального бюджета, а также какие-либо виды доходов бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов за прокуратурами субъектов Российской Федерации, как за администраторами, вышеназванным Распоряжением, а равно иными распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации либо законодательными актами Российской Федерации не закреплены.
В силу ст. 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; судоустройство; прокуратура находятся в ведении Российской Федерации.
Таким образом, органы власти субъектов Российской Федерации не вправе осуществлять руководство деятельностью органов государственной власти федерального уровня, а также органов прокуратуры.
В связи с вышеизложенным указание на прокуратуру Пензенской области как на одного из администраторов доходов бюджета Пензенской области (приложение N 7 к Закону N 1172-ЗПО) противоречит федеральному законодательству, поскольку последнее не возлагает на прокуратуры субъектов Российской Федерации администрирование поступлений доходов в бюджет субъекта РФ.
Пунктом 4 статьи 33 Закона N 1172-ЗПО утверждено Положение о порядке предоставления субвенций на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты (далее - Положение), согласно приложению 44 к указанному Закону.
Положение разработано в соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" и Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2006 года N 258 "О субвенциях на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты".
Положением, помимо прочего, предусмотрено, что субвенции зачисляются на счета бюджетов муниципальных районов, открытые в органах федерального казначейства... Финансовые органы муниципальных районов Пензенской области в двухдневный срок после получения от органов федерального казначейства информации о поступивших субвенциях представляют в органы федерального казначейства в установленном порядке платежные документы на перечисление денежных средств на лицевые счета бюджетов поселений с отражением их в доходах соответствующих бюджетов...
Подпунктом 3 пункта 9 Положения определено, что органы местного самоуправления поселений составляют годовую и квартальную отчетность по доведенной Министерством финансов Пензенской области форме и представляют ее в соответствующие районные финансовые органы не позднее пяти дней по истечении отчетного периода (квартала, года).
В силу пункта 10 Положения финансовые органы районных муниципальных образований представляют в Министерство финансов Пензенской области квартальную и годовую отчетность об использовании денежных средств в разрезе соответствующих муниципальных образований по доведенной Министерством финансов Пензенской области форме не позднее семи дней по истечении отчетного периода (квартала, года).
В то же время законодательство Российской Федерации не предусматривает возложение обязанности предоставления отчетности об использовании субвенций на исполнение государственных полномочий на органы местного самоуправления, которым эти полномочия не передавались.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2006 года N 258 обязанность предоставления отчетности о расходовании субвенций возлагается только на органы местного самоуправления поселений и городских округов.
Данное положение вытекает из содержания пункта 7 вышеназванного Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2006 N 285, которым предусмотрено, что органы местного самоуправления ежеквартально, не позднее 7-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляют в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации отчет о расходовании предоставленных субвенций по форме, устанавливаемой Министерством финансов Российской Федерации по согласованию с Министерством обороны Российской Федерации, а также пункта 1 Методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2006 года N 258, из которого следует, что под органами местного самоуправления по тексту Постановления подразумеваются органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов.
В связи с изложенным пункт 10 Положения, утвержденного пунктом 4 статьи 33 Закона "О бюджете Пензенской области на 2007 год", противоречит требованиям федерального законодательства.
Наряду с этим для органов местного самоуправления поселений в подпункте 3 пункта 9 указанного Положения, вопреки требованиям Постановления Правительства Российской Федерации от 29.04.2006 N 258, устанавливается более короткий срок предоставления отчетности об использовании субвенций (5 дней, а не 7 дней после отчетного квартала, как определено федеральным законодательством).
Необходимо отметить, что возложение на органы местного самоуправления муниципальных районов обязанности по перечислению субвенций поселениям нельзя относить к государственным полномочиям Пензенской области по исполнению бюджета Пензенской области в части проведения кассовых выплат по лицевым счетам получателей средств бюджета Пензенской области, расположенных на территориях муниципальных образований Пензенской области, с предварительным санкционированием платежных документов в рамках внедрения автоматизированной системы управления бюджетным процессом в Пензенской области, которыми органы муниципальных районов наделены в силу статьи 30 Закона N 1172-ЗПО, а также статьи 8 Закона Пензенской области от 22 декабря 2006 года N 1176-ЗПО "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области и отдельными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния".
В последнем случае речь идет об осуществлении кассовых выплат по лицевым счетам получателей средств бюджета Пензенской области, которыми в силу ст. 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации признаются бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
В случае же, предусмотренном п. 7 Приложения N 44 к Закону N 1172-ЗПО, речь идет о межбюджетном трансферте, перечисляемом из бюджета муниципального района в бюджет поселения, а не юридическому лицу.
Кроме того, органы местного самоуправления поселений не отнесены к числу получателей средств бюджета Пензенской области, перечень которых определен в Постановлении Правительства Пензенской области от 19 июля 2006 года N 478-пП "О результатах инвентаризации бюджетной сети учреждений, финансируемых из бюджета Пензенской области" (с последующими изменениями).
В связи с этим пунктом 7 Приложения N 44 к Закону N 1172-ЗПО органы местного самоуправления муниципальных районов фактически наделены государственными полномочиями по перечислению субвенций бюджетам поселений на осуществление полномочий по первичному воинскому учету, в то время как законодательно передача таких полномочий не закреплена, что противоречит положениям статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Статьей 36 Закона Пензенской области N 1172-ЗПО в составе расходов бюджета Пензенской области на 2007 год по разделу "Межбюджетные трансферты" утверждены субвенции местным бюджетам на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи за счет средств федерального бюджета в сумме 105539,8 тыс. руб.
Этой же статьей утверждено Положение о порядке перечисления и учета субвенций местным бюджетам на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи согласно приложению 71 к Закону.
Статьей 17 Закона Пензенской области "О бюджете Пензенской области на 2007 год" утвержден региональный фонд компенсаций на 2007 год в сумме 3781689,3 тыс. рублей. Пунктом 2 статьи 17 Закона предусмотрено, что размеры субвенций, выделяемых из регионального фонда компенсаций, установлены в соответствии со статьями 18, 22 - 26, 29 - 33, пунктом 3 статьи 34, статьями 35 и 36 настоящего Закона.
Указанные расходы бюджета Пензенской области, как следует из содержания статьи 36 Закона, сформированы за счет субсидий федерального бюджета, передаваемых в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 863 "О порядке предоставления в 2007 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения (а при их отсутствии на территории муниципального образования - учреждений и подразделений скорой медицинской помощи субъектов Российской Федерации)".
Таким образом, средства, предусмотренные на осуществление денежных выплат медперсоналу ФАПов и скорой медицинской помощи, поступившие из федерального бюджета, включаются в региональный фонд компенсаций.
В силу статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации региональный фонд компенсаций образуется в составе бюджета субъекта Российской Федерации в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий за счет:
субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;
собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Из изложенного следует, что региональный фонд компенсаций предназначен для обеспечения исполнения органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий.
Однако, как следует из содержания Закона Пензенской области, органы местного самоуправления никакими государственными полномочиями в части осуществления выплат медперсоналу фельдшерско-акушерских пунктов и подразделений скорой медицинской помощи не наделяются.
Кроме того, Правилами предоставления в 2007 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения (а при их отсутствии на территории муниципального образования - учреждений и подразделений скорой медицинской помощи субъектов Российской Федерации), утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 863 (далее по тексту - Правила), предусмотрено, что субсидии (из федерального бюджета) предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации, принявшим в установленном порядке законы или иные нормативные правовые акты, определяющие расходные обязательства субъектов Российской Федерации по денежным выплатам медицинским работникам.
В этой связи пунктом 4 указанного Постановления Правительства Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложено установить в месячный срок размеры, условия и порядок осуществления денежных выплат медицинским работникам.
В силу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидия - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Согласно ст. 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате:
принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации или от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации;
принятия законов или иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации или от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";
принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;
принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий, которые в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" подлежат финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета.
При этом, как установлено пунктом 2 статьи 85 БК РФ, расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором - четвертом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
В данном случае полномочия Пензенской области по осуществлению денежных выплат медперсоналу ФАПов и скорой медицинской помощи относятся к полномочиям по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, которые не исключены из компетенции субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем в Законе Пензенской области от 14.11.2006 N 1172-ЗПО не указано, какие средства бюджета Пензенской области выделены в 2007 году в целях долевого финансирования расходов федерального бюджета на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов и скорой медицинской помощи.
В 2006 году нормативно-правовые акты Пензенской области также прямо не предусматривали такого софинансирования. Вместе с тем, по объяснению представителей Министерства финансов Пензенской области финансирование указанных расходов за счет средств бюджета Пензенской области осуществляется в форме предоставления мер государственной поддержки определенным категориям медицинских работников, в том числе фельдшерско-акушерских пунктов (ФАПов), в соответствии со статьей 22.1 Закона Пензенской области от 09.11.2005 N 898-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2006 год".
В настоящее время аналогичная норма содержится в статье 38 Закона от 14.11.2006 N 1172-ЗПО, согласно которой в составе расходов бюджета Пензенской области на 2007 год по разделу "Межбюджетные трансферты" утверждены субсидии в размере 112130,9 тыс. рублей для долевого финансирования расходов бюджетов муниципальных образований, предусматривающих:
1) установление ежеквартальных надбавок к заработной плате медицинским и фармацевтическим работникам, работающим в муниципальных учреждениях здравоохранения Пензенской области, в зависимости от их квалификационной категории;
2) установление единовременной выплаты молодым специалистам, работающим в муниципальных учреждениях здравоохранения Пензенской области (окончившим высшие профессиональные (врачи) и средние профессиональные (средний медицинский персонал) медицинские учебные заведения и проработавшим непрерывно в течение первых двух лет сразу после их окончания в соответствии с полученной ими специальностью и квалификацией в муниципальных и (или) государственных учреждениях здравоохранения);
3) установление ежемесячной доплаты фельдшерам фельдшерско-акушерских пунктов учреждений здравоохранения Пензенской области.
Указанные субсидии согласно статье 41 вышеназванного Закона включены в фонд софинансирования социальных расходов, однако субсидии федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пензенской области для осуществления денежных выплат медработникам ФАПов и подразделений скорой медицинской помощи, учтены в фонде компенсаций, что противоречит требованиям статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
предлагаю:
Приложения
2007-06-15 Приложение к Протесту от 15 июня 2007 года № 22-3-2-07