Сообщение от 19.04.2007 г № 7-5-59-07

Сообщение> Прокуратуры Пензенской обл. от 19.04.2007 N 7-5-59-07

Председателю
Законодательного Собрания
Пензенской области
Черушову В.А.
Прокуратурой Пензенской области по обращению начальника Управления внутренних дел Пензенской области Гулякова А.Д. проведена проверка законности действий Правительства Пензенской области, выразившихся в отказе финансирования расходов УВД в 2005 - 2006 гг., связанных с возмещением сотрудникам милиции общественной безопасности, финансируемых за счет бюджета субъекта Федерации, стоимости путевок их детей школьного возраста в период летней оздоровительной компании, и предусмотреть указанные расходы в смете расходов УВД на 2007 г. В результате данной проверки установлены следующие нарушения законодательства.
На основании Федерального закона РФ N 122-ФЗ от 22.08.2004 были внесены изменения в ст. 54 Постановления Верховного Совета РФ от 23.12.1992 N 4202-1 "Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел РФ", в соответствии с которой сотрудникам органов внутренних дел для оплаты стоимости путевок их детей школьного возраста (до 15 лет включительно) в организации отдыха и оздоровления детей, открытые в установленном порядке на территории Российской Федерации, производится выплата в порядке и размерах, определяемых Правительством Российской Федерации. Указанные выплаты производятся исключительно в случаях, если путевки в организации отдыха и оздоровления детей не могут быть предоставлены в порядке, предусматриваемом нормативными правовыми актами Российской Федерации для детей застрахованных граждан с привлечением средств Фонда социального страхования Российской Федерации.
Сотрудникам органов внутренних дел Пензенской области путевки в организации отдыха и оздоровления детей с привлечением средств Фонда социального страхования РФ не предоставляются. Отчисления в Фонд социального страхования РФ на сотрудников в системе МВД РФ не осуществляются.
Пунктом 1 Правил осуществления отдельных выплат сотрудникам внутренних дел РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 N 911, определен порядок осуществления выплаты сотрудникам органов внутренних дел денежных средств один раз в год для оплаты стоимости путевок их детей школьного возраста (до 15 лет включительно) в организации отдыха и оздоровления детей (продолжительностью до 24 дней), открытые в установленном порядке на территории РФ. Данные выплаты осуществляются за счет и в пределах средств федерального бюджета, предусмотренных соответствующим федеральным органам исполнительной власти на эти цели.
Однако действующим законодательством предусмотрены разграничения денежных компенсаций и иных выплат сотрудникам органов внутренних дел в зависимости от источника их финансирования.
Так, согласно ст. 35 Закона РФ "О милиции" N 1026-1 от 18.04.1991 финансирование милиции осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и иных поступлений в соответствии с законодательством РФ.
В соответствии со ст. 9 Закона РФ "О милиции" N 1026-1 от 18.04.1991 создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации.
Статьей 8 Положения о милиции общественной безопасности (местной милиции) в РФ, утвержденного Указом Президента РФ N 209 от 12.02.1993, финансирование милиции общественной безопасности и органов управления этой милицией осуществляется за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, республиканских бюджетов республик в составе Российской Федерации, краевых, областных бюджетов краев и областей, областного бюджета автономной области, окружных бюджетов автономных округов, городских бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также за счет других средств местных бюджетов и средств, поступающих от предприятий, учреждений и организаций, объекты которых охраняются милицией по договорам.
Пунктом 3 Постановления Правительства Пензенской области N 781-пП от 13.12.2006 "О численности милиции общественной безопасности УВД Пензенской области" регламентировано производить финансирование за счет средств бюджета Пензенской области следующих подразделений милиции общественной безопасности Пензенской области:
- подразделения участковых уполномоченных милиции;
- подразделения по делам несовершеннолетних;
- подразделения патрульно-постовой службы милиции;
- подразделения дорожно-патрульной службы ГИБДД;
- подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения, кроме осуществляющих технический надзор, розыск автотранспортных средств и контроль за соблюдением установленных правил безопасности дорожного движения;
- регистрационно-экзаменационные подразделения ГИБДД;
- подразделения по исполнению административного законодательства;
- специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке;
- центр временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей;
- медицинские вытрезвители.
Кроме того, пунктом 9 ст. 154 Федерального закона РФ N 122-ФЗ от 22.08.2004 (на основании которого и были внесены изменения в ст. 54 Постановления Верховного Совета РФ от 23.12.1992 N 4202-1 и предусмотрены денежные компенсации путевок на санаторно-курортное лечение детей сотрудников внутренних дел) установлено, что до вступления в силу федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности федеральной и муниципальной милиции, финансирование деятельности учреждений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в соответствии с решениями органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, на основании положений ст. 35 Закона РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции" производится из соответствующих бюджетов. Обслуживание указанных расходов осуществляется на лицевых счетах по учету средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов, открываемых учреждениями Министерства внутренних дел РФ в органах федерального казначейства в установленном порядке.
Таким образом, финансирование вышеуказанных выплат не является расходным обязательством федерального бюджета и должно осуществляться за счет собственных средств бюджета Пензенской области.
По вопросу возмещения расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, связанных с оплатой сотрудниками милиции общественной безопасности в 2005 году стоимости путевок детям школьного возраста в период летней оздоровительной кампании в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 N 911, следует учитывать, что соответствующие ассигнования были предусмотрены в рамках урегулирования межбюджетных отношений (Федеральный закон от 05.07.2005 N 84-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2005 год").
Согласно п. 6 статьи 184 Бюджетного кодекса РФ, определяющей порядок составления проекта федерального бюджета, Министерство финансов Российской Федерации в двухнедельный срок со дня принятия Правительством Российской Федерации основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распределения расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации уведомляет органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации о методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу, определенной законодательством Российской Федерации.
В 2006 году в соответствии с Методическими материалами по формированию перспективного плана Российской Федерации на 2006 - 2008 годы, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 06.03.2005 N 118, доведенными Минфином России письмом от 26.04.2005 N 02-02-14/844 до всех субъектов бюджетного финансирования, вышеназванные расходы должны были быть предусмотрены в соответствующих бюджетах.
Положениями ст. 43 Федерального закона от 23.12.2004 N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год" утверждено распределение дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов Российской Федерации, при расчетах которых в полном объеме учитываются расходы, связанные с содержанием личного состава милиции общественной безопасности, финансирование которой осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В 2005 году бюджету Пензенской области была перечислена дотация на обеспечение расходов бюджета региона по выплатам с 1 марта 2005 года ежемесячного денежного поощрения военнослужащим и сотрудникам органов внутренних дел и Государственной противопожарной службы в размере 46473,1 тыс. руб., в которой была учтена потребность региона на оплату стоимости путевок детей школьного возраста сотрудников органов внутренних дел. При этом согласно письму УВД Пензенской области от 23.11.2005 N 5194 в адрес начальника Управления финансов Пензенской области Атюковой О.К. по состоянию на 20.11.2005 по проведенному анализу расходов областного бюджета УВД Пензенской области до конца 2005 года не были использованы денежные средства по 253223 и 239211 КЭК в размере 26000,0 тыс. руб.
Таким образом, в 2005 году в бюджет Пензенской области была перечислена дотация, направленная на поддержку мер по содержанию личного состава милиции общественной безопасности, финансирование которой осуществляется за счет средств бюджета Пензенской области, в том числе и по выплатам стоимости путевок детей сотрудников МОБ.
При составлении проекта бюджета субъекта РФ необходимо предусматривать в бюджете денежные средства на выполнение социальных законов в соответствии с расходными обязательствами субъекта.
В соответствии со ст. 12 Закона Пензенской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области" N 463-ЗПО от 07.04.2003 расходы бюджета Пензенской области формируются исходя из распределения и закрепления между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации полномочий по финансированию каждого вида обязательств, вытекающих из федерального законодательства и законодательства Пензенской области.
Структура и форма расходов бюджета Пензенской области, а также порядок предоставления и расходования бюджетных средств осуществляются в соответствии с главой 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.
В определении Верховного Суда РФ от 12.07.2006 по делу N 58-Г06-22 также указано, что органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления до вступления в силу федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности федеральной и муниципальной милиции, финансируют деятельность учреждений МВД РФ в соответствии с решениями представительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на основании ст. 35 Закона РФ "О милиции" из соответствующих бюджетов. Также указывается на саму возможность субъекта РФ устанавливать за счет средств субъекта РФ (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих такое право.
Неоднократные письма-разъяснения Министерства финансов РФ N 06-03-3/55 от 29.06.2006, N 10-8-8/320 от 01.02.2007, предоставленные в связи с рассмотрением обращения УВД Пензенской области по вопросу оплаты путевок на организацию отдыха и оздоровления детей школьного возраста в 2005 - 2006 гг., а также разъяснение Министерства финансов РФ N 10-7-3р3436 от 26.09.2005 подтверждают, что поскольку милиция общественной безопасности финансируется из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, то расходы на выплаты сотрудникам милиции общественной безопасности денежных средств для оплаты стоимости путевок их детей должны быть также предусмотрены в сметах на их текущее содержание.
Согласно письму МВД РФ N 1/6102 от 23.09.2004 "О реализации отдельных положений ФЗ РФ от 22.08.2004 N 122-ФЗ" указанным законом внесены изменения и дополнения в законодательные акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел и внутренних войск МВД России.
При этом статьей 153 Федерального закона определено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации при издании нормативных правовых актов в связи с принятием этого Закона должны исходить из того, что вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты) не могут быть ниже оплаты труда, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года. Таким образом, с учетом установленного законодательством Российской Федерации порядка финансирования деятельности органов внутренних дел могут сохраняться существующие дополнительные выплаты сотрудникам милиции, производимые на основании решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Подробное разъяснение по этим вопросам подготовлено и направлено в органы внутренних дел (N 1/5955 от 16 сентября 2004 г.).
Федеральный закон не предусматривает изменение действующих норм денежного довольствия сотрудников и военнослужащих, установленных ранее законодательством Российской Федерации, однако им введены новые нормы, предусматривающие выплаты сотрудникам и военнослужащим на приобретение оздоровительных путевок детям школьного возраста (до 15 лет включительно).
Согласно ст. 24 Закона Пензенской области "О Правительстве Пензенской области" N 906-ЗПО от 22.12.2005 Правительство Пензенской области:
1) обеспечивает проведение в Пензенской области единой государственной политики в сфере обеспечения законности, правопорядка и безопасности, прав и свобод граждан, организует выполнение федеральных законов и законов Пензенской области;
3) разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов, создает дополнительно за счет средств бюджета Пензенской области в соответствии с законодательством Российской Федерации и законами Пензенской области специализированные формирования по охране общественного порядка.
Частью 2 ст. 23 Закона Пензенской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области" N 463-ЗПО от 07.04.2003 предусмотрено, что Правительство Пензенской области осуществляет составление проекта бюджета Пензенской области, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение Законодательного Собрания Пензенской области, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляет отчет об исполнении бюджета на утверждение Законодательным Собранием Пензенской области, осуществляет другие полномочия, определенные настоящим Законом, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации и Пензенской области.
Согласно ч. 1 ст. 43 указанного Закона Правительство Пензенской области разрабатывает и Губернатор Пензенской области представляет в Законодательное Собрание области проекты законов Пензенской области о внесении изменений и дополнений в закон Пензенской области о бюджете Пензенской области по всем вопросам, в том числе в части, изменяющей основные характеристики бюджета Пензенской области и распределение регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы Пензенской области, а также распределение расходов бюджета Пензенской области по разделам функциональной и ведомственной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
Согласно п. 2 Постановления Правительства Пензенской области N 781-пП от 13.12.2006 "О численности милиции общественной безопасности УВД Пензенской области" с 01.08.2006 утверждена общая численность милиции общественной безопасности Пензенской области в количестве 3573,5 единицы.
Законом Пензенской области от 14.11.2006 N 1172-ЗПО "О бюджете Пензенской области на 2007 год" утвержден бюджет Пензенской области на 2007 г., где предусмотрены средства на национальную безопасность и правоохранительную деятельность в сумме 836009,1 тыс. руб.
Кроме того, 19.02.2007 N 166 издан Приказ МВД РФ, зарегистрированный в Минюсте РФ 04.04.2007, "О размере выплаты сотрудникам органов внутренних дел, военнослужащим внутренних войск МВД России, проходящим военную службу по контракту, и отдельным категориям пенсионеров МВД России для оплаты стоимости путевок их детей школьного возраста в организации отдыха и оздоровления детей в 2007 году", который предусматривает данные выплаты в 2007 году в размере 7200 рублей на одного ребенка.
В нарушение вышеуказанного законодательства РФ и Пензенской области при составлении проекта бюджета Пензенской области в 2005 - 2007 гг. не были предусмотрены денежные средства на выплаты сотрудникам внутренних дел, финансируемых за счет бюджета Пензенской области, т.е. сотрудникам милиции общественной безопасности, денежных компенсаций стоимости путевок их детей школьного возраста (до 15 лет включительно). Данные действия привели к критической ситуации, при которой из-за массового обращения сотрудников с исками в суд о взыскании причитающихся сумм к УВД Пензенской области как работодателю и предъявлением исполнительных документов к исполнению, Управлением федерального казначейства по Пензенской области приостановлены все операции по расходованию средств с лицевого счета УВД как по областному, так и по федеральному бюджету, так как Управление финансов Пензенской области отказывается выделять средства на реализацию Постановления Правительства РФ от 31.12.2004 N 911. В настоящее время в связи с принятием данных мер сотрудникам органов внутренних дел не может выплачиваться заработная плата, нарушаются их законные права и интересы, что может полечь за собой крайне негативные последствия.
Прокуратурой Пензенской области в адрес Губернатора Пензенской области внесено представление об устранении допущенных нарушений действующего законодательства.
В то же время, в соответствии с полномочиями Законодательного Собрания Пензенской области, установленными Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", другими федеральными законами, Уставом Пензенской области и законами Пензенской области, по принятию законов Пензенской области, иных нормативных правовых актов, внесению в них изменений и дополнений, осуществлению контроля за их исполнением; обращению к Губернатору Пензенской области, руководителям иных государственных органов Пензенской области, органов местного самоуправления с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в соответствующие правовые акты либо об их отмене; утверждению по представлению Губернатора Пензенской области бюджета Пензенской области, вносимых в него изменений и дополнений, отчета о его исполнении, данная информация направляется для сведения и принятия необходимых мер по устранению создавшейся критической ситуации в связи с отсутствием финансирования расходов УВД Пензенской области в 2005 - 2007 гг., связанных с возмещением сотрудникам милиции общественной безопасности, финансируемых за счет бюджета субъекта Федерации, стоимости путевок их детей школьного возраста.
Прокурор Пензенской области
государственный советник
юстиции 3 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ