Представление от 15.07.2009 г № 7-5-126-2009
Об устранении нарушений федерального законодательства
И.о. руководителя
Управления Роснедвижимости
по Пензенской области
Дивееву В.Ф.
Прокуратурой Пензенской области во исполнение поручения Генеральной прокуратуры Российской Федерации проведена проверка исполнения Управлением Роснедвижимости по Пензенской области (далее - Управление) требований федерального законодательства при осуществлении контрольно-надзорных и разрешительных процедур, в сфере государственной гражданской службы и иных направлениях деятельности.
Установлено, что Положение об Управлении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Пензенской области утверждено Приказом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 31.07.2006 N П/0243. В своей деятельности Управление руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и иными нормативными правовыми актами.
Проверкой выявлены отдельные нарушения Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 25.12.2008) "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Так, в соответствии с частью 1 статьей 20 названного Федерального закона гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи.
Прокурорская проверка показала, что специалист 1 разряда территориального межрайонного отдела (Неверкинский район) Шаипов Марат Алиевич является одним из учредителей ООО "Неверкинский комбикормовый завод".
Однако, в представленной им в Управление Роснедвижимости по Пензенской области справке о соблюдении гражданином ограничений, связанных с замещением государственной должности Российской Федерации, государственной должности федеральной государственной службы от 13.02.2009 данные сведения не отражены.
Более того, в нарушение ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" до настоящего времени не решен вопрос о передачи указанных акций в доверительное управления. Вместе с тем, ООО "Неверкинский комбикормовый завод" обладает земельными участками, расположенными на территории Неверкинского района, проверка использования которых возложена на территориальный межрайонный отдел. Данное обстоятельство, в свою очередь, может привести к конфликту интересов.
Зачастую, в нарушение требований федерального законодательства вновь принятым по конкурсу работникам устанавливается испытательный срок. Так, статьей 27 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установлено, что испытание не устанавливается:
1) для беременных женщин - гражданских служащих;
2) для граждан, окончивших обучение в образовательных учреждениях профессионального образования и впервые поступающих на гражданскую службу в соответствии с договором на обучение с обязательством последующего прохождения гражданской службы;
3) для граждан и гражданских служащих при замещении должностей гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", которые замещаются на определенный срок полномочий;
4) для государственных служащих, назначенных на должности гражданской службы в порядке перевода в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей гражданской службы;
5) в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
Согласно ст. 11 Трудового кодекса РФ на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе.
В соответствии со статьей 70 Трудового кодекса РФ испытание при приеме на работу не устанавливается, в том числе, для лиц, избранных по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.
В нарушение вышеназванных норм закона при приеме на работу Озерова В.Г. (Приказ от 04.02.2009 N 03-лс) и Старостина Д.В. (Приказ от 24.03.2009 N 06-лс), которые являлись победителями конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, им был установлен испытательный срок 3 месяца.
Согласно ст. 42 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Положение о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела утверждается Президентом Российской Федерации. Пунктом 16 Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела, утвержденного Указом Президента РФ от 30.05.2005 N 609, установлено, что к личному делу гражданского служащего, в том числе, приобщается копия трудовой книжки. Вместе с тем, в личном деле Суконновой С.П. (Приказ от 22.06.2009 N 18-лс) копия трудовой книжки отсутствует.
Проверка показала, что Управлением допускаются нарушения требований Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов).
Так, в истекшем периоде 2009 года государственным заказчиком в лице Управления Роснедвижимости по Пензенской области проведена одна процедура размещения заказа, а именно открытый конкурс на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
Согласно ст. 22 Закона о размещении заказов конкурсная документация разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом.
В соответствии со статьей 23 Закона о размещении заказов в случае проведения открытого конкурса заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация обеспечивают размещение конкурсной документации на официальном сайте в срок, предусмотренный частью 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, одновременно с размещением извещения о проведении открытого конкурса.
Проверкой установлено, что в нарушение вышеназванных требований федерального законодательства извещение по открытому конкурсу на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств размещено на официальном сайте 16.12.2008, тогда как конкурсная документация лишь 18.12.2008.
Изучение представленной конкурсной документации показало, что последняя не соответствует требованиям Закона о размещении заказов.
Так, частью 6 статьи 9 Закона о размещении заказов установлено, что в случае если это предусмотрено документацией об аукционе, конкурсной документацией, а также в случае, если заказ размещается у единственного поставщика в соответствии с пунктом 16 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, заказчик по согласованию с поставщиком в ходе исполнения контракта вправе изменить не более чем на десять процентов количество всех предусмотренных контрактом товаров при изменении потребности в товарах, на поставку которых заключен контракт.
В нарушение указанных требований Закона о размещении заказов п. 1.10 Конкурсной документации предусмотрена возможность в одностороннем порядке вносить изменения в объем услуг, выполняемых по государственному контракту, но не более чем на 10% в случае выявления потребности а дополнительных работах, услугах, не предусмотренных государственным контрактов.
Статьей 25 Закона о размещении заказов установлено, что участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе в письменной форме в запечатанном конверте или в форме электронного документа. При этом на таком конверте указывается наименование открытого конкурса (лота), на участие в котором подается данная заявка. Участник размещения заказа вправе не указывать на таком конверте свое фирменное наименование, почтовый адрес (для юридического лица) или фамилию, имя, отчество, сведения о месте жительства (для физического лица).
Однако, пунктом 3.5 Конкурсной документации на участников размещения заказа незаконно возложена обязанность предоставлять заявки, запечатанные в двойной конверт из непрозрачного материала.
Таким образом, Заказчиком, в нарушение требований части 4 статьи 25 Закона о размещении заказов, установлены дополнительные требования к участникам размещения заказа.
Более того, государственным заказчиком в лице Управления Роснедвижимости по Пензенской области были также допущены нарушения при разъяснении конкурсной документации по запросам участников.
Так, Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Из приведенных норм законодательства следует, что свобода волеизъявления участников правоотношений в сфере размещения государственных и муниципальных заказов (в том числе и Управления Роснедвижимости по Пензенской области, когда данный орган власти выступает в качестве государственного заказчика) законодательно ограничена специальными нормами права, изложенными в Федеральном законе о размещении заказов. Содержащиеся в нем правила и нормы являются императивными, т.е. запрещают совершать действия, прямо не предусмотренные названным Законом, если в тексте самих норм не указано иное.
В соответствии со статьей 24 Закона о размещении заказов любой участник размещения заказа вправе направить в письменной форме, в том числе в форме электронного документа, заказчику, уполномоченному органу запрос о разъяснении положений конкурсной документации. В течение двух рабочих дней со дня поступления указанного запроса заказчик, уполномоченный орган обязаны направить в письменной форме или в форме электронного документа разъяснения положений конкурсной документации, если указанный запрос поступил к заказчику, в уполномоченный орган не позднее чем за пять дней до дня окончания подачи заявок на участие в конкурсе.
В течение одного дня со дня направления разъяснения положений конкурсной документации по запросу участника размещения заказа такое разъяснение должно быть размещено заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией* на официальном сайте с указанием предмета запроса, но без указания участника размещения заказа, от которого поступил запрос. Разъяснение положений конкурсной документации не должно изменять ее суть.
Проверкой установлено, что 31 декабря 2008 года в адрес Управления Роснедвижимости по Пензенской области поступил запрос от Пензенского филиала военно-страховой компании "Страховой дом" о разъяснении конкурсной документации (вх. N 3011).
11.01.2009 (1-й рабочий день) Заказчиком в лице Управления Роснедвижимости по Пензенской области был подготовлен и направлен в адрес Пензенского филиала военно-страховой компании "Страховой дом" промежуточный ответ, что не предусмотрено Законом о размещении заказов, в котором какие-либо положения конкурсной документации не разъяснялись, а лишь сообщалось, что будут вноситься изменения. На официальном сайте в сети Интернет указанное разъяснение не размещалось.
В дальнейшем 13.01.2009 государственным заказчиком - Управлением Роснедвижимости по Пензенской области был издан приказ N П/04 о внесении изменений в конкурсную документацию. В тот же день изменения были размещены на официальном сайте в сети Интернет.
14.01.2009 вышеназванные изменения были направлены в адрес Пензенского филиала военно-страховой компании "Страховой дом" с приложением копии приказа о внесении изменений.
Таким образом, Управлением требования ч. ч. 1, 2 статьи 24 Закона о размещении заказов надлежащим образом не исполнены, разъяснение участнику размещения заказа своевременно фактически дано не было.
Длительное время не принимается мер к приведению в соответствие с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" Регламента работы Комиссии по размещению заказав, утв. Приказом Управления Роснедвижимости по Пензенской области от 30.11.2007 N П/319, который грубо противоречит требованиям действующего федерального законодательства.
Управлением допускаются нарушения статьи 73 Бюджетного кодекса РФ. Так, согласно названной норме Бюджетного кодекса РФ бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов. Реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов, должны содержать следующие сведения: краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг; наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг; цена и дата закупки.
В нарушение вышеуказанных требований законодательства реестр закупок ведется ненадлежащим образом, не указываются сведения о кратком наименовании закупаемых товаров, работ и услуг, кроме того в него неправомерно включаются данные о заключенных государственных контрактах.
Проведенной прокурорской проверкой установлено, что Управлением Роснедвижимости по Пензенской области ненадлежащим образом осуществляются полномочия по контролю за использованием и охраной земель, имеют место факты, свидетельствующие о непринятии исчерпывающих мер по результатам выявленных нарушений.
Так, Управлением по результатам мероприятий по контролю зачастую не принимаются меры по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.
Например, согласно акту проверки соблюдения земельного законодательства от 27.04.2009 Управлением выявлен факт использования ОАО "ФСК ЕЭС" земельного участка площадью 600 кв. м для строительства автодороги к подстанции ПС-220кВ без правоустанавливающих документов. По результатам проверки юридическое лицо привлечено к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ. Вместе с тем, анализ материалов данной проверки свидетельствует также об использовании земель не по целевому назначению и о нарушении при выполнении вышеназванных работ плодородного слоя почвы. Однако вопрос наличия в действиях ОАО "ФСК ЕЭС" составов административных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 8.6 и 8.8 КоАП РФ не рассматривался, соответствующая информация в иные контролирующие органы не направлялась, меры к устранению данных нарушений не принимались.
Анализ мер, принимаемых Управлением Роснедвижимости по Пензенской области по результатам выявленных нарушений, показал, что в период 2008 - 2009 гг. должностными лицами Управления не внесено ни одного представления в адрес соответствующих организаций и должностных лиц о принятии мер по устранению причин и условий административного правонарушения, способствующих его совершению, при этом данные полномочия прямо предусмотрены ст. 29.13 КоАП РФ.
Указанное повлекло невозможность реализации Управлением полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.6 КоАП РФ.
Проверкой установлено, что Управление в случаях неисполнения в установленный срок выданных предписаний ограничивается лишь составлением протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ (например, административный материал в отношении ООО "АЖС", ИП Столярова В.П. и др.). При этом повторное предписание виновным лицам не выдается, в дальнейшем устранение нарушений земельного законодательства не контролируется.
Вышеназванное бездействие контролирующего органа негативным образом влияет на состояния законности в сфере земельных правовых отношений на территории Пензенской области и не способствует незамедлительному и полному устранению нарушений.
В изучаемом периоде имели место факты необоснованного продления сроков исполнения предписаний. Так, пунктом 83 Административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю", утвержденного Приказом Минюста РФ от 27.12.2007 N 254 установлено, что в случае невозможности устранения нарушения в установленный срок нарушитель заблаговременно направляет должностному лицу, выдавшему предписание об устранении нарушения земельного законодательства, ходатайство с просьбой о продлении срока устранения нарушения земельного законодательства. К ходатайству прилагаются документы, подтверждающие принятие нарушителем исчерпывающих мер для устранения нарушения в установленный срок.
Однако, при рассмотрении ходатайств Прис И.Я., Колотушкина В.И. и др. указанные требования учтены не были. Так, срок исполнения предписаний, выданных названным лицам, истекал 19.05.2009 и 21.05.2009 соответственно, а ходатайства ими поданы лишь 22.05.2009, при этом какие-либо документы, подтверждающие принятие нарушителями исчерпывающих мер для устранения нарушений в установленный срок не приложены. Несмотря на это, Управлением срок исполнения предписания был продлен.
Кроме того, в ходе проверки выявлен факт незаконного составления протокола об административном правонарушении. Так, государственным инспектором по использованию и охране земель Управления Роснедвижимости по Пензенской области Богатовым П.В. 21.05.2008 был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ в отношении Алексеева Г.А. Вместе с тем, проверка имеющихся материалов административного дела показала, что установленный законом срок для добровольной уплаты штрафа на момент составления протокола не истек, что исключало возможность привлечения его к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.
Изложенное свидетельствует о недостаточной правовой грамотности сотрудников Управления Роснедвижимости по Пензенской области.
Прокурорской проверкой также установлено, что в нарушение требований пункта 1 Приказа Роснедвижимости от 04.09.2007 N П/0218 "О повышении эффективности осуществления государственного земельного контроля" Управлением Роснедвижимости по Пензенской области не запрашиваются и не изучаются правовые акты органов государственной власти Пензенской области, касающиеся земельных правовых отношений.
Указанные выше нарушения стали возможны из-за ненадлежащего осуществления должностными лицами Управления Роснедвижимости по Пензенской области своих должностных обязанностей и отсутствия должного контроля со стороны руководства Управления.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
требую:
рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры области и принять конкретные меры к устранению отмеченных нарушений закона, причин и условий, им способствующих.
Решить вопрос о привлечении виновных в допущенных нарушениях законодательства должностных лиц к дисциплинарной ответственности.
Представление подлежит безотлагательному рассмотрению с сообщением о результатах его рассмотрения в письменном виде в прокуратуру области в месячный срок.
Заместитель прокурора области
советник юстиции
А.Н.ЦУКАНОВ