Представление от 12.11.2004 г № 7-5-125-04
Об устранении нарушений действующего законодательства в сфере организации транспортного обслуживания населения
И.о. Главы администрации
города Пензы
Анисимову В.Н.
Прокуратурой Пензенской области на основании поступившего из Генеральной прокуратуры РФ обращения депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Овсянникова В.А. проведена проверка законности действий органов местного самоуправления города Пензы при проведении конкурсов владельцев автотранспортных средств на получение права осуществления пассажирских перевозок по городским маршрутам.
В ходе проверки установлено следующее.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации (статья 7 Федерального закона).
На основании подпункта 20 п. 2 ст. 6 названного Федерального закона организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений относится к предметам ведения органов местного самоуправления.
Статьей 72 Закона РФ от 06.07.1991 N 1550-1 (ред. от 08.12.2003) "О местном самоуправлении в Российской Федерации" установлены полномочия городской администрации в области транспорта. Пунктом 6 ст. 72 названного Закона определено, что администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.
Статьей 5 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ (ред. от 10.01.2003) "О безопасности дорожного движения" предусмотрен перечень мер, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения. К ним отнесены, в частности, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.
В соответствии со ст. 21 названного Федерального закона разработка и проведение мероприятий по организации дорожного движения осуществляются в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
На основании пункта 4 ст. 4 Закона Пензенской области от 29.12.2000 N 255-ЗПО (ред. от 18.09.2002) "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Пензенской области" органы государственной власти Пензенской области и органы местного самоуправления в Пензенской области либо уполномоченные ими юридические лица выступают заказчиками и организуют конкурсы на осуществление перевозок, находящихся в ведении органов государственной власти или местного самоуправления в Пензенской области соответственно. Условия и порядок проведения конкурса определяются органами государственной власти и местного самоуправления в Пензенской области.
Пунктами 9, 85, 86 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Пензенской области, утвержденных Постановлением Правительства Пензенской области от 25.04.2003 N 176-пП (ред. от 17.09.2004), установлено, что распределение и закрепление маршрутов между Перевозчиками производится Организатором на конкурсной основе.
Перевозки маршрутными такси осуществляются Перевозчиком по согласованию с Организатором и органами местного самоуправления муниципальных образований городов и районов области. Допуск перевозчиков к работе осуществляется ими на конкурсной основе.
Таким образом, вопрос о создании и согласовании регулярных маршрутов пассажирского автотранспорта, организованных органами местного самоуправления, о привлечении на них перевозчиков (в том числе и на основании конкурсов) решается органами местного самоуправления.
В отношении регулярных маршрутов, разработанных и обустроенных перевозчиками самостоятельно (проект маршрута движения, графики движения и согласования органов государственной власти, осуществляющих госконтроль за перевозками автотранспортом, обустройство остановочных пунктов, строительство павильонов для пассажиров и др.), в соответствии с требованиями Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденных Приказом Минавтотранса РСФСР от 24.12.1987 N 176 (ред. от 12.06.1990), Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 N 2 (ред. от 18.07.2000), органы местного самоуправления ограничены правом согласования маршрутов и конкурса в отношении этих маршрутов при надлежащем осуществлении перевозчиком своих обязанностей проводится не должно.
Поскольку иное не предусмотрено законодательством, инициатива по открытию новых маршрутов может исходить как от органа местного самоуправления, так и от коммерческой организации либо индивидуального предпринимателя.
Данная правовая позиция нашла свое отражение и в судебной практике (определение Верховного Суда Российской Федерации от 19.09.2003 по делу N 58-Г03-30).
При этом в случае проведения указанных конкурсов должно соблюдаться федеральное и областное законодательство.
Однако Положение о конкурсе владельцев автотранспортных средств на получение права осуществления перевозок пассажиров на городских маршрутах, утвержденное Постановлением Главы администрации г. Пензы от 21.06.2003 N 1175 , частично противоречит требованиям действующего законодательства.
Так, в Положении не отражен порядок применения показателей оценки конкурса в отношении хозяйствующих субъектов, впервые выходящих на рынок пассажирских перевозок. Перечень показателей оценки конкурса является необъективным, использование отдельных показателей оценки ущемляет интересы хозяйствующих субъектов, создает преимущества в предпринимательской деятельности одним хозяйствующим субъектам по отношению к другим, что может привести к ограничению конкуренции в сфере пассажирских перевозок.
Указанные нарушения послужили основанием для вынесения управлением Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области 20.10.2004 решения о признании Администрации города Пензы нарушившей пункт 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и выдаче предписания N 2-03/31-2004 от 20.10.2004 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
В соответствии со ст. 38 Устава города Пензы к компетенции управления транспорта и связи города относится, в числе прочего, разработка мероприятий перспективного развития пассажирского транспорта, организации движения всех видов транспорта, открытия новых маршрутов. Формирование маршрутной сети города, осуществление мероприятий по ее развитию;
осуществление координации и регулирования пассажирской транспортной деятельности на территории города Пензы, а также работы предприятий связи;
организация проведения конкурса на право осуществления перевозок пассажиров на городских маршрутах;
осуществление контроля за выполнением договорных обязательств, требований действующего законодательства юридическими и физическими лицами, осуществляющими пассажирские перевозки на территории города Пензы, в пределах предоставленных полномочий.
В ходе проведенной проверки установлено, что управлением транспорта и связи города Пензы допускаются нарушения действующего законодательства при проведении конкурсов владельцев автотранспортных средств на получение права осуществления пассажирских перевозок по городским маршрутам автобусами малой вместимости (маршрутными такси) и заключении соответствующих договоров с перевозчиками.
Так, по результатам проведенного 31.07.2003 конкурса на получение права осуществления пассажирских перевозок управлением транспорта и связи г. Пензы был заключен договор с ООО "Авто-экспресс" на организацию перевозки пассажиров автобусами малой вместимости (маршрутными такси) на городских маршрутах NN 2Т, 14, 18, 33. Аналогичные договоры были заключены с ООО "Автолайн" на городских маршрутах NN 1T, 4, 77 и ООО "Транзит" на городском маршруте N 63.
27.01.2004 Ассоциация перевозчиков пассажиров "Экспресс-Лайн", в состав которой вошли 13 юридических лиц, включая ООО "Авто-экспресс", ООО "Автолайн", ООО "Транзит", уведомила управление транспорта и связи города Пензы о своей регистрации письмом за N 4. 3 февраля 2004 года Ассоциация перевозчиков пассажиров "Экспресс-Лайн" представила в управление транспорта и связи города Пензы сведения об обслуживании единой ассоциацией маршрутов, закрепленных за вышеуказанными юридическими лицами.
При этом управлением транспорта и связи г. Пензы проверка законности привлечения иных входящих в Ассоциацию "Экспресс-Лайн" и ранее не заключивших договоры на организацию перевозки пассажиров маршрутными такси юридических лиц к перевозкам пассажиров по вышеуказанным городским маршрутам не проводилась.
Более того, на основании указанных документов начальником Управления транспорта и связи города был издан Приказ N 1 от 10.02.2004 "О переоформлении договоров", пунктом 1 которого ведущему специалисту управления Борисову А.А. приказано внести соответствующие изменения в документацию учета и переоформить договоры на право перевозки пассажиров.
В соответствии с данным Приказом управлением транспорта и связи г. Пензы был заключен договор с Ассоциацией перевозчиков пассажиров "Экспресс-Лайн" на организацию перевозки пассажиров автобусами малой вместимости (маршрутными такси) на городских маршрутах NN 1T, 2T, 4, 18, 33, 77, 14, 63.
Уставом Ассоциации перевозчиков пассажиров "Экспресс-Лайн" предусмотрено, что Ассоциация является добровольным некоммерческим объединением юридических лиц всех форм собственности, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей.
На основании ст. 121 ГК РФ коммерческие организации в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями.
Если по решению участников на ассоциацию (союз) возлагается ведение предпринимательской деятельности, такая ассоциация (союз) преобразуется в хозяйственное общество или товарищество в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, либо может создать для осуществления предпринимательской деятельности хозяйственное общество или участвовать в таком обществе.
В соответствии со ст. 2 Гражданского кодекса РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Перевозка пассажиров по регулярным маршрутам автобусами малой вместимости (маршрутными такси), осуществляемая на коммерческой основе, обладает всеми признаками указанной деятельности.
Таким образом, Ассоциация перевозчиков пассажиров "Экспресс-Лайн" не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе и перевозкой пассажиров на коммерческой основе.
В нарушение указанных требований управлением транспорта и связи города договор на организацию перевозки пассажиров автобусами малой вместимости на городских маршрутах 1T, 2T, 4, 18, 33, 77, 14, 63 был заключен с Ассоциацией перевозчиков пассажиров "Экспресс-Лайн". В соответствии с условиями договора (пункт 2.2.1) ассоциация принимала на себя обязанности по осуществлению пассажирских перевозок на маршрутах г. Пензы с использованием существующей маршрутной сети и остановочных комплексов города в соответствии с нормами и правилами, закрепленными нормативными правовыми актами, регулирующими пассажирские перевозки.
Следует подчеркнуть, что по результатам рассмотрения уведомления юридических лиц о создании Ассоциации перевозчиков пассажиров "Экспресс-Лайн" и иных документов управлением Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области 11.10.2004 учредителям Ассоциации было выдано предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. В предписании, в частности, был поставлен вопрос о необходимости исключения из Устава Ассоциации пункта 6.1, предусматривающего право Ассоциации осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, а также пункта 4.6 в части, наделяющей Правление Ассоциации полномочиями по принятию решения по распределению между членами Ассоциации маршрутов для перевозки пассажиров, выделяемых для использования Ассоциации комиссиями по проведению конкурсов среди владельцев автотранспортных средств на получение права осуществлять пассажирские перевозки, поскольку осуществление указанной деятельности противоречит требованиям действующего законодательства, включая антимонопольное.
В соответствии со ст. 49 ГК РФ отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).
На основании ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ (ред. от 23.12.2003) "О лицензировании отдельных видов деятельности" перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), подлежат лицензированию.
Согласно сведениям Пензенского областного отделения Российской транспортной инспекции на момент заключения управлением транспорта и связи вышеназванного договора (10.02.2004) у Ассоциации перевозчиков пассажиров "Экспресс-Лайн" отсутствовала лицензия на осуществление указанной деятельности.
Таким образом, договор с Ассоциацией перевозчиков пассажиров "Экспресс-Лайн" на организацию перевозки пассажиров автобусами малой вместимости на городских маршрутах 1T, 2T, 4, 18, 33, 77, 14, 63 был заключен управлением транспорта и связи г. Пензы с нарушением действующего законодательства.
Данные нарушения были допущены вследствие ненадлежащего исполнения должностными лицами управления транспорта и связи города Пензы своих служебных обязанностей.
Срок действия указанного договора истек 31.07.2004. В то же время несоблюдение требований законодательства при заключении в дальнейшем аналогичных договоров способно привести к нарушению прав значительного числа граждан.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
требую:
1.Рассмотреть настоящее представление и принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона в сфере организации транспортного обслуживания населения, их причин и условий, им способствующих.
2.Рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства.
3.О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в Прокуратуру Пензенской области в установленный заказом месячный срок со дня внесения в письменной форме.
Прокурор области -
государственный советник
юстиции 3 класса
В.Д.КОШЛЕВСКИЙ