Представление от 08.10.2008 г № 7-5-194-08
Об устранении нарушений законодательства об охране здоровья граждан
Министру здравоохранения и
социального развития
Пензенской области
Стрючкову В.В.
Прокуратурой Пензенской области при проведении проверки по обращению Титовой Т.Ю. выявлены нарушения Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья".
Установлено, что Министром здравоохранения и социального развития Пензенской области Лазаревым В.Ф. 21 февраля 2003 г. были утверждены "Медико-экономические стандарты 4 уровня. Поликлиника, взрослые", которые 21.02.2003 также были согласованы исполнительным директором Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области Крашенинниковой Е.И.
Изучение названного документа показало, что обложка имеет наименование "Стандарты оказания медицинской помощи на территории Пензенской области в учреждениях 4-го уровня (Поликлиника, взрослые)", а на титульном листе значится - "Медико-экономические стандарты 4 уровня. Поликлиника, взрослые" и размещены подписи и печати Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области и ТФОМС Пензенской области об утверждении и согласовании документа.
Согласно представленной Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области информации (исх. N 7745 от 25.09.2008), поскольку вышеуказанные стандарты не являются нормативным актом, а носят рекомендательный характер, они не были направлены на государственную регистрацию и не были опубликованы. Вместе с тем Министерством 07.07.2003 всем главным врачам учреждений здравоохранения Пензенской области данные стандарты были направлены для доведения их до сведения непосредственных исполнителей и использования в практической деятельности.
Согласно п. 9 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Таким образом, нормативный правовой акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, должен быть в установленном порядке издан управомоченным органом.
По своему содержанию "Стандарты оказания медицинской помощи на территории Пензенской области в учреждениях 4-го уровня (Поликлиника, взрослые)", они же - "Медико-экономические стандарты 4 уровня. Поликлиника, взрослые" устанавливают правила поведения (стандарт обследования, стандарт лечения, стандарт качества) при конкретных заболеваниях, рассчитаны на неоднократное применение, обязательны для неопределенного круга лиц (специалисты учреждений здравоохранения).
Вместе с тем указанные стандарты по своей форме не являются нормативным правовым актом, т.к. не отвечают всем обязательным условиям (должны быть изданы в установленном порядке управомоченным органом).
Пунктом 7 ч. 1 ст. 6 "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" 22 июля 1993 года N 5487-1 к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан отнесено установление медико-экономических стандартов в соответствии с федеральными стандартами медицинской помощи.
Согласно части 2 данной статьи органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право установления региональных стандартов медицинской помощи на уровне не ниже федеральных стандартов медицинской помощи, установленных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.
Следовательно, во исполнение указанных норм орган государственной власти субъекта Российской Федерации должен установить медико-экономические стандарты, в то время как установление региональных стандартов медицинской помощи - это право органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, медико-экономические стандарты и региональные стандарты медицинской помощи - это два различных акта.
В ранее (до 01.01.2008) действовавшей редакции "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ в статью 6 был введен п. 3.1, которым к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено право установления региональных стандартов медицинской помощи на уровне не ниже стандартов медицинской помощи, установленных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.
Согласно "Основам законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) к ведению Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан было отнесено установление стандартов качества медицинской помощи и контроль за их соблюдением (п. 15 ст. 5), установление же региональных стандартов медицинской помощи, медико-экономических стандартов ни к компетенции республик в составе Российской Федерации (ст. 6), ни к компетенции автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 7) отнесено не было.
Пунктом 2.1.4 "Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Пензенской области", утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 24.01.2003 N 31-пП (утратившего силу в связи с изданием Постановления Правительства Пензенской обл. от 06.12.2004 N 990-пП), к задачам Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области в сфере охраны здоровья населения была отнесена разработка нормативов и стандартов качества в области оказания медицинской помощи и охраны здоровья населения. Полномочий по утверждению нормативов и стандартов Министерство наделено не было.
Пунктом 4.1 "Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Пензенской области", утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 06.12.2004 N 990-пП (утратившего силу в связи с изданием Постановления Правительства Пензенской обл. от 19.05.2006 N 354-пП), к функциям Министерства в области организации оказания всех видов лечебно-профилактической помощи населению отнесена разработка региональных стандартов медицинской помощи на уровне не ниже стандартов медицинской помощи, установленных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения .
Аналогичная норма содержалась в пп. 20 п. 4.1 "Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Пензенской области", утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 19.05.2006 N 354-пП (утратившего силу в связи с изданием Постановления Правительства Пензенской обл. от 12.03.2008 N 160-пП).
В настоящее время согласно "Положению о Министерстве здравоохранения и социального развития Пензенской области", утвержденного Постановлением Правительства Пензенской области от 12.03.2008 N 160-пП, к полномочиям Министерства отнесены: установление медико-экономических стандартов в соответствии с федеральными стандартами медицинской помощи (п. 2.1.7.3); установление региональных стандартов медицинской помощи на уровне не ниже федеральных стандартов медицинской помощи, установленных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, и осуществление контроля за их соблюдением (2.1.7.14).
Таким образом, в Положении о Министерстве также отражено, что медико-экономические стандарты и региональные стандартов медицинской помощи - это два самостоятельных документа, которые согласно федеральному законодательству должны быть изданы в установленном порядке.
Проведенной проверкой установлено, что в настоящее время в Пензенской области имеются "Стандарты оказания медицинской помощи на территории Пензенской области в учреждениях 4-го уровня (Поликлиника, взрослые)", они же - "Медико-экономические стандарты 4 уровня. Поликлиника, взрослые", что является неправомерным.
Следовательно, названный акт не подлежит применению, поскольку он не издан в установленном порядке, а также не соответствует принципу правовой определенности, поскольку позволяет трактовать его как устанавливающий региональные стандарты, так и медико-экономические.
В соответствии с требованиями федерального законодательства на региональном уровне должны быть приняты медико-экономические стандарты в соответствии с федеральными стандартами медицинской помощи. Установление региональных стандартов медицинской помощи на уровне не ниже федеральных стандартов медицинской помощи - это право органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
При установлении Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области указанных стандартов должно быть соблюдено требовании об издании правовых актов в установленном порядке.
Согласно ч. 1 ст. 41 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.
Поскольку отсутствие медико-экономических стандартов в соответствии с федеральными стандартами медицинской помощи может повлечь за собой нарушение конституционного права граждан на медицинскую помощь, требуется незамедлительное разрешение данного вопроса.
Исходя из изложенного, руководствуясь ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
требую:
незамедлительно рассмотреть настоящее представление, принять меры к устранению выявленных нарушений действующего законодательства.
Решить вопрос о дисциплинарной ответственности виновных лиц.
О времени и месте рассмотрения представления уведомьте прокуратуру области.
О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщите в прокуратуру области в письменном виде в месячный срок с момента получения представления.
Заместитель прокурора области
советник юстиции
А.Н.ЦУКАНОВ